国际工程工期索赔管理：以玻利维亚项目为例

白杨曦，秦 颖，李小利，何绍喜

（1. 北京建筑大学 城市经济与管理学院，北京 100044，E-mail：baiyangxius@126.com；2. 中国建筑一局（集团）有限公司，北京 100000；3. 中建市政工程有限公司，北京 100000）

高水平的施工索赔管理是我国企业国际工程承包事业稳步可持续发展的基础。“一带一路”战略的实施使我国企业加速了进军国际工程市场的步伐，同时，激烈的国际工程承包竞争也对我国企业的索赔水平提出了更高的要求。由于工期索赔在国际工程施工索赔管理中占据重要地位，因此，我国的国际工程承包企业亟须明晰工期索赔机理，探寻适合自身发展的工期索赔策略，力争在国际工程市场竞争中占据优势地位。玻利维亚及整个南美洲地区是“一带一路”开发经营的战略市场之一，而该区域的施工索赔管理水平尚处于探索阶段，分析玻利维亚公路项目的工期索赔事件可为我国企业参与国际工程索赔提供经验借鉴，具有重要的参考意义和研究价值。

目前关于国际工程工期索赔的研究主要分为以下两类：一是基于FIDIC合同、市场特点、工序特点等的索赔方法研究，大多通过分解索赔流程，总结工期索赔要点。如顾君进等[1]提出的基于FIDIC合同条款的海外工程工期索赔方法，界定了工期索赔责任边界。熊竣熙等[2]根据我国承包商在海外施工的主要市场分布，分析承包商的主流索赔模式，提出兼顾理论可行性与实践可操作性的“二次索赔”法。Stamatiou D等[3]通过评估当前国际工程索赔模型，建立索赔管理流程模型，将索赔管理定义为建筑项目供应链的一个整体过程，提出通过供应链管理的视角来看待索赔管理，改善了索赔管理流程并纠正现有模型的缺陷。张立辉等[4，5]对平行工序同期延误工期索赔问题展开研究，提出一种基于时差分析的平行工序同期延误工期索赔方法，同时，基于时差理论提出了基于多工序“组合效应”的工期延误分摊法，量化分析了工期索赔的责任分摊。吴经纬[6]针对工期延长导致的施工方资金利息损失的索赔计算难点进行研究，并提出合理的解决方案；二是根据实际工程案例，总结普适性的国际工程工期索赔策略。如吴筱文等[7]以坦桑尼亚FD项目为例，分析工程量增加、施工用地交付延迟、箱涵图纸晚批等索赔起因，归纳索赔依据并计算索赔工期和款项。陈世超[8]通过分析总结马来西亚电站EPC项目的工期索赔经验，对承包商的索赔管理提出建议。

既有关于国际工程工期索赔的量化方法和实际案例研究日趋丰富，但关于“一带一路”南美地区的工期索赔案例分析的研究较少，有待补充。由于玻利维亚是“一带一路”南美地区的重要国家，其采用的工程标准和法规等具有特殊性和代表性，因此，通过分析中建集团承包的玻利维亚圣何塞德奇基托斯-圣伊格纳西奥德贝拉斯科段道路建设项目（以下简称：两圣项目）和玻利维亚尤库莫至圣博尔哈道路建设项目（以下简称：尤库莫项目）的工期索赔事件，围绕国际工程的索赔机理、索赔瓶颈、索赔建议等内容展开研究。

1 国际工程索赔机理

1.1 索赔的分类

当前的国际工程市场环境下，我国企业承包商常以索赔目的对国际工程索赔种类进行划分，即以工期索赔与费用索赔区分索赔方向。其中，国际工程工期索赔是我国企业承包商最主要的索赔形式，指国际工程施工过程中因非承包商原因造成延期时，我国企业承包商向业主提出的推迟竣工日期的索赔，工期索赔的索赔点主要是承包商无法预见或不能控制的外部因素，例如恶劣天气、工人罢工或是其他不可抗力因素[8，9]。虽然，工程索赔在形式上是对权利的要求，但索赔成功后承包商不仅免除了拖期违约赔偿费的风险，且可能因提前完工而得到项目奖励，最终也将反映在项目的经济收益上。费用索赔是指我国企业承包商直接要求经济补偿，指承包商向业主提出非己方原因产生的额外开支和费用损失的索赔。费用索赔牵涉到业主方需要向我国企业承包商直接进行经济赔偿，而在国际工程实际施工中，承包商较难获得业主方的直接性经济赔偿，所以，我国企业承包商的国际工程费用索赔难度远超工期索赔。

1.2 索赔的原因

明确索赔原因是国际工程工期索赔的关键前提，能够保证承包商在索赔过程中有理有据。承包商提出工期索赔的原因通常有以下5种：一是不可预见风险，指宏观层面，承包商无法在合同签订前准确预判的所有风险和特殊突发情况的连带风险，如全球疫情影响，国际货币政策变动等；二是合同缺陷，合同中出现的错误、矛盾或遗漏会引起施工成本增加或工期延误；三是设计变更或设计缺陷，指由于施工条件变化、业主方要求而产生的设计变更，以及承包商按照图纸施工后发现存在设计缺陷或遗漏的情况；四是业主方违约或行为不当（业主方包括业主、业主代表、监理），指业主未按规定为承包商提供相应条件、支付工程款，或业主代表、监理未按规定时间提供指令或批复等因素；五是不可抗力，指由所在国国情、环境决定的承包商无法控制的因素，自然灾害、政治动乱、游行罢工（非工程原因）等[10]。

1.3 索赔的程序

国际工程工期索赔管理中，明晰工期索赔程序、把握索赔程序中的关键节点、执行正确的索赔步骤，是我国企业承包商提高工期索赔成功率的关键手段。通常，国际工程工期索赔程序为：一是根据工期索赔原因明确索赔项目种类，并向监理提交索赔意向书（又称索赔通知）；二是做好索赔的同期记录；三是在工期索赔过程中向监理提交阶段性的详细情况报告，并抄送业主或业主代表；四是在规定时间内向监理提交最终的索赔报告并抄送相关单位。国际工程工期索赔的详细流程如图1所示。

图1 国际工程工期索赔程序

2 玻利维亚公路工程工期索赔案例分析

2.1 项目背景

两圣项目位于玻利维亚Santa Cruz de la Sierra，属于旧路改造工程，全长约208 km，包括土方工程、路基路面工程、道路排水工程及3座单跨桥梁。尤库莫项目位于玻利维亚El Beni，全长约56 km，计划工期1050天，建设内容包括土方工程、路面工程、排水工程和桥梁工程等。

两个项目均实行大项目制管理，统筹所有施工资源调配，同时项目部采用劳务小班组制的管理模式，所有施工机械和主要施工材料采用自主采购模式。两个项目的投资方是世界银行，业主是玻利维亚公路管理局，监理是Consorcio Integración公司，勘察设计单位是Sociedad Accidental Consorcio Integracion公司，总承包商是中国建筑股份有限公司。两圣项目采用FIDIC 2005版红皮书作为合同蓝本，尤库莫项目采用玻利维亚本地合同。两个项目业主和监理态度强势但缺乏管理经验，市场管理和合同管理水平均不成熟。

2.2 索赔事件

项目建设过程中，承包商经历了3个索赔事件，分别是2019年的总统大选、2020年以来的新冠疫情以及2021年的雨季。由于雨季造成的工程索赔还在进行中，缺乏必要的分析条件，因此，重点分析由总统大选和新冠疫情影响引发的索赔事件（以下简称，大选索赔和疫情索赔），仅对雨季索赔事件作索赔条件分析。其中，总统大选耽误两圣项目工期27天，尤库莫项目工期35天，疫情耽误两圣项目工期123天、尤库莫项目工期104天。此外，承包商虽已在规定时限内提交费用索赔意向书及同期记录材料，但索赔仍被驳回，仅工期索赔成功。因此，重点就项目的工期索赔展开分析。

（1）大选索赔。2019年10月20日，玻利维亚举行总统大选。10月21日晚，点票公布过程出现短暂中断，部分民众怀疑总统大选的点票过程存在舞弊，因此，不久便爆发了拉巴斯、圣克鲁斯等城市的民众抗议游行活动，最终演变为严重的暴力冲突事件。与此同时，圣克鲁斯省公民委员会宣布，从10月23日零点起玻利维亚实行无限期罢工，因此，两圣和尤库莫两个项目被迫停工。总统大选主要对玻利维亚两个项目的施工进度计划造成以下三方面的影响：一是大选期间，政治状况不稳定，政府人员更换频繁，导致一些与工程相关的政府职能部门出现短暂空窗期；二是新旧政府交替时未妥善处理债务争议，导致玻利维亚所有的中国企业基建项目的工程款自2020年初开始均未得到支付；三是由于当地员工必须回注册地参与投票，项目人员安排情况不受控也影响了项目施工进度。因此，为保证项目后期的顺利施工，保障企业利益，承包商迅速做出响应，及时收集保存报纸信息、往来函件、合同文本等材料，向监理提交索赔意向书，做好同期记录，持续提交阶段性详细报告，就工期索赔与监理积极交涉。最终，两圣项目获赔工期27天，尤库莫项目获赔工期35天。

（2）疫情索赔。2020年3月玻利维亚开始出现本土新冠肺炎疫情。玻利维亚临时政府虽实施了封国、封城等防疫措施，但由于资金扶持力度不足，导致疫情控制不利。玻利维亚临时总统签发最高法令，宣布从2020年3月22日起至4月4日，玻利维亚全国全境隔离，封国封城，暂停一切公共和私人活动。后继签发的一系列法令，规定工程承包商执行动态和有条件的隔离。两个项目从3月21日开始停工，直至6月底应玻利维亚国家公路管理局（ABC）要求复工建设，工程进度严重滞后。复工后，由于受当地受疫情影响而死亡的人数较少，项目聘用的当地员工疫情防控意识不强，承包商只能采取员工轮流上岗和动态隔离的管理措施，严重影响施工进度。承包商接到停工法令后，在积极筹备索赔事宜的同时，采取了两个措施：一是迅速与监理沟通停工事宜，达成一致，当即准备索赔意向书并做好同期记录；二是在收到明确的法令和复工通知前，禁止机械进场，否则监理将按机械进场当天开始计算工期，不仅会影响承包商后续的工期索赔，还可能面临反索赔风险。最终，两圣项目获赔工期123天，尤库莫项目获赔工期104天。

（3）雨季索赔。项目合同签订前，承包商了解到玻利维亚每年都有为期6个月的雨季（当年11月~次年4月）。而在两圣项目和尤库莫项目的实际施工过程中，雨季时长远超承包商预期（从2020年12月份持续到了2021年5月份），雨季期间项目一直处于停工状态，严重影响了项目施工进度。但是，项目招标文件及合同条款中规定了雨季时长应包含于承包商承诺的项目总工期之中，且承包商需自行负责雨季期间的道路养护费用。因此，当两圣项目和尤库莫项目施工过程中出现超过承包商预期的雨季影响时，承包商的雨季索赔较难实现。虽然承包商与业主方已进行数次沟通，但由于雨季索赔的支撑材料和直接证据不足（如合同条款对承包商不利、缺乏严重影响项目施工整体进度的确凿证据等），仅有降水量超过近几年平均降水量的较短工期有机会索赔成功。目前，承包商正通过整理气象局的降水量资料、准备两圣项目和尤库莫项目施工日志中雨天影响验收的证据、汇总雨季期间双方的来往函件等资料，计划进一步推动雨季影响下两个项目的工期索赔工作。

综上，玻利维亚项目的工程索赔历时1年，共获赔工期289天。

2.3 索赔瓶颈

（1）合同签订前：项目研判力不足。玻利维亚两个项目属于低价中标，签订合同前承包商研判力不足，过于乐观地估计了国际工程项目风险（如合同中承包商将雨季纳入工程施工的总工期），不仅为承包商后续的工期索赔管理埋下了雷点，还使得承包商在后续的索赔谈判中始终处于弱势地位。虽玻利维亚两个项目已成功获得工期索赔，但历时1年，仍使承包商遭受了较大损失。工期索赔效率不高的根本原因：一是项目招投标阶段，承包商决策时间短，难以避免其在前期做出不利于后期索赔的工期和质量承诺；二是国际工程项目普遍存在的客观风险，如所在国国情变动等，加之承包商对所在国法律环境的把控不够全面，导致索赔难度增大。因此，承包商在签订国际工程项目合同前，应综合考量工程全过程的利益得失，研判其决策是否会对后期索赔造成联动性不良影响。

（2）工程建设时：监理沟通协调难度大。承包商与监理沟通协调不利将直接阻碍工程实施进度。玻利维亚两个项目的监理都由业主委派，而国际工程项目中的监理管辖权较大，监理直接代表业主方与承包商交涉，其态度和行为对项目而言有举足轻重的作用。但在玻利维亚两个项目的实际施工过程中，承包商与监理的沟通协调工作存在以下3个问题：一是监理未能对承包商提交的索赔意向书及相关材料和诉求进行及时处理和反馈；二是由于时间限制和文化差异，导致承包商与监理沟通效率低；三是监理对合同的执行程度低，如FIDIC 2005红皮书第十三条的13.1规定了承包商索赔的相关权益，但实际过程中监理并未完全按照合同约定执行。因此，承包商只能从己方做出及时的调整，以项目按期完工目标为导向，提高合同管理水平，同时，也要积极与监理交涉，占据工期索赔谈判主动权。此外，对一些与监理交涉无果而阻碍项目进度的不良影响，在做好同期记录、收集索赔资料的同时要采取发函等措施保留证据，增加日后工期索赔谈判筹码。

（3）工程建设全程：索赔双方地位悬殊。玻利维亚项目建设全程，承包商始终与业主方处于不平等的谈判地位，这为承包商的索赔管理带来巨大阻碍。如玻利维亚项目的费用索赔都未成功，且经调研走访，玻利维亚的中国企业承包商几乎没有工程费用索赔的成功案例。造成费用索赔失败的原因：一是业主方态度强势，沟通效率低；二是业主方较抵触对承包商的直接经济补偿，常以资金紧张为由拒绝费用索赔。因此，承包商应重点从己方做出调整，始终保持积极的态度与业主进行沟通。且承包商在索赔时应将费用索赔置于首位，同时也要筹备工期索赔支撑资料，防患于未然，必要时将无法索赔成功的费用转化为工期索赔，通过延长工期来弥补自身损失。

3 国际工程工期索赔管理策略

（1）悉知合同条款。由于国际工程项目的业主普遍较强势，承包商多处于被动地位，因此承包商必须做到：一是承包商要全面把握合同条款，避免被业主、监理牵制，在索赔中尽量占据主动权；二是明确合同规定的索赔程序关键时间节点，如对因业主、监理造成的工期延误，承包商可根据合同条款在规定时间内提出其认为正确的索赔。而承包商在第一时间收集材料，向监理提交索赔意向书，按合同条款研究索赔策略，可有效避免损失扩大；三是要悉知合同中费用细目的计算方法，权衡索赔的机会成本，增加谈判资本，把握好每一次可能成功的费用索赔机会。

（2）重视收集保存与索赔相关的资料。索赔材料在国际工程工期索赔管理中起到了举足轻重的作用，是决定承包商能否索赔成功的关键因素。承包商应充分利用一切材料维护自己的利益，注意收集一切与索赔相关的证据（如国家法令、报纸信息、索赔期间的往来函件及结果文件、合同文本及清单、项目可行性研究报告等）并及时向监理发函，做好同期记录，才能在和监理交涉的过程中尽可能争取延长工期，提高工期索赔成功率。同时，承包商要完全熟悉合同条款中各项工程费用细目的计算公式和边界条件，可将其作为工期索赔管理的数据支撑，通过定量和定性分析索赔事件，把握好每一次可能成功的工期索赔或费用索赔机会。

（3）强化索赔意识，提高谈判技巧。索赔是国际工程项目中承包商保障自身权益的一种有效手段，承包商应树立敏锐的索赔意识，培养索赔思维，做好随时索赔的准备，占据有利地位，从而赢得延期和经济补偿，保证项目顺利实施。一是明确索赔原因后灵活把握工期索赔限度。如对于业主要求的设计变更，承包商可统筹项目情况，权衡工期索赔上限，弥补已损失的项目成本；二是承包商各层级的部门都要从自身角度加强索赔风险意识，统筹协调对索赔风险认知的差异性并达成一致[11]。如在合同签订前充分勘察当地情况，在合同条款中充分考虑宗教习俗、气候环境、外劳技术水平等可能严重影响施工进度的因素，谨防合同陷阱；三是注意提高谈判技巧，国际工程项目的索赔难度较高，因此在做到有理有据的同时，加强索赔谈判技巧，有助于与业主方保持良好关系，以保中国企业在当地的可持续性发展。如承包商可接受业主以施工计划外的人力、材料等的替代补偿，缓解自身损失的同时也可增强企业商业信誉。

（4）与业主方建立良好关系，保证有效沟通。承包商和业主方在索赔方面达成一致，是提高工期索赔成功率的关键前提。我国“一带一路”建设的战略规划，决定了我国企业必将与国外业主保持长期合作关系。为保证项目顺利进行，承包商需高度重视与业主方的人际交往问题。而解决该问题的根本出发点在于协调双方的认知差异化，如标准规范的差异、气候环境的差异、人文社会特征的差异及施工组织模式的差异等。因此，承包商应根据不同类型业主的特点及工程的实际情况，制定针对性的索赔策略，并灵活运用差异化的索赔技巧与业主博弈。在维护自身利益的同时不断提高项目管理水平，努力实现双赢。

4 结语

国际工程工期索赔管理是国际项目合同管理的重要内容，是我国企业承包商稳步可持续发展国际工程承包事业的基础保障。因此，我国企业承包商应提高项目风险预判能力、培养全过程工期索赔意识、明确索赔边界与条款、制定行之有效的工期索赔策略，同时，要把握好人际交往尺度，与业主方建立良好关系、重点做好监理的沟通协调工作，提升工期索赔成功率的同时也尽量争取实现费用索赔，多点发力，才能推动我国企业承包商的国际工程项目顺利无碍完成。我国企业承包商在国际工程项目建设过程中难免发生工期索赔，强烈的索赔意识、灵活的索赔技巧、针对性的索赔策略，才能使我国企业承包商有效规避国际工程的项目风险，顺利开展国际工程承包事业。