减碳与财政安全平衡路径及对策

张艳梅 曲卫华

【摘 要】 在“双碳”目标的约束下，对碳排放量进行限制，给煤炭行业以及政府财政压力带来了极大挑战，对资源型地区带来的影响尤甚。能否达到减碳与财政安全的平衡，事关资源型地区在“双碳”背景下能否安全转型。文章借助非均衡发展理论、“财政压力”理论，选取资源型地区县（市、区）为研究对象，通过对财政压力的成因分析，构建衡量财政压力模型，模拟不同程度的减碳力度所导致资源型地区财政压力变化，为资源型地区把握未来的政策制定方向提供坚实的理论依据和可行对策。资源型地区在“双碳”目标下面临着多方压力，应从财税、金融、平台、市场出发，打好政策组合拳，实现减碳和财政安全的平衡，协同发力推进减碳“软着陆”。

【关键词】 减碳; 财政安全; 平衡; 资源型地区; 绿色金融

【中图分类号】 F062;F812  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2022）09-0042-07

一、引言

2022年《国务院政府工作报告》强调，要推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。近年来，国家大力推行减税降费政策为企业减负，对地方政府财政提出了新的挑战。在“双碳”背景下，探究财政压力现状并预测不同的减碳量带来的财政压力变化，具有重要的现实意义。

资源型地区的碳排放量居高，因此，亟须探索出一条适合资源型地区低碳转型的路径，在此过程中如何实现减碳与财政安全平衡就具有重要意义，能否达到两者的平衡，事关资源型地区在“双碳”背景下能否安全转型，实现“软着陆”。习近平总书记强调，实现“双碳”目标是一场广泛而深刻的变革，不是轻轻松松就能实现的[1]。通過财政金融政策来缓解碳减排对中国经济发展尤其是对财政造成的压力，从而高质量实现碳中和。国内外学者在探究财政政策支持中国碳中和政策方面，Lubchenco et al.[2]认为作为一种直接的政策工具，财政补贴可用于刺激新能源和节能环保等绿色新兴产业发展，从而支撑低碳技术创新、引导低碳市场培育。围绕金融方面的政策规划与政策制定，学术界着重关注于为绿色金融建立一种激励性的制度以及以碳为标的的市场交易[3]，探讨金融如何助力“双碳”目标的实现，但现有研究中，一是缺乏从减碳对财政收支安全方面的实证分析，二是缺少财政金融协同对实现“双碳”目标的可行性路径研究。怎样找到减碳和财政安全的平衡点？怎样通过财政金融协同发力实现资源型地区“软着陆”？

在上述问题研究的基础上，首先，本文以财政压力理论和非均衡发展理论为切入点，着力考察以能源产出为依托的相关地区的财政方面压力[4]，希望能够使得相关地区充分认识到在碳达峰和碳中和的国家整体背景下寻求经济社会转型出路的重要意义，并且也有助于国家在政策制定的过程中全面考虑资源型地区政府财政收支的承压能力[5]。其次，通过对财政压力的成因分析，提取出影响资源型地区财政压力的主导因素，从而构建出衡量财政压力的整体框架和模型，为资源型地区财政压力测算提供可靠的参考依据。最后，模拟不同程度的减碳力度给资源型地区所带来的财政压力，对资源型地区把握未来的政策制定方向提供坚实的理论依据和可行对策。

二、理论综述

（一）非均衡发展理论

非均衡发展是在经济发展的过程中政府为了达到均衡发展的目标而出现的非均衡发展的管理模式。基于地区间经济基础、产业结构、人口结构、区位环境的差别，各地政府发挥地区特殊优势，减少经济失衡，从而实现可持续发展。在减碳过程中，资源型地区的富煤区、贫煤区面临着不同程度的财政压力。煤炭财税贡献度的高低和对煤炭经济依赖程度的不同，也导致了在减碳过程中的非均衡发展。非均衡发展理论强调不同的地理区域在经济建设的过程中和时空上具有非均衡和非共时的显著特征。具体来看，经济增长点首先出现在某地区或某地点，然后通过其地域强大的辐射能力，带动周边地区发展，资源、劳动力、技术、资金等逐步由不发达地区向发达地区转移，从而使经济获得全面发展。

（二）“财政压力”理论、形成与预警机制

“财政压力”表示财政收入和支出在一段较长时间内表现出持续紧张的状态。现实中通常表现为财政资源流动出现困难，财政入不敷出，导致公共产品或服务的供给量严重不足或质量不达标，可能引发财政风险。减碳过程中，部分资源型地区面临着财政收入增长较慢、支出刚性较大、收支缺口不断增大等问题，从而加剧了财政压力。

根据非均衡发展理论和“财政压力”理论，针对地区差异性，在财政压力判断上，需设置一系列指标来构建财政压力测试模型，进而对财政压力大小进行判断。与此同时，还需确定一个阈值作为风险阀门，根据其来判断财政压力是否过度。当地区财政压力极小或远低于该阈值，财政状况较为健康，政府负债较少，一般无需采取特殊措施;当财政压力上升或接近该阈值，发出预警并重点监控，适当减轻压力，此时政府应该通过优化支出结构应对该压力;当财政压力达到或超过该阈值，说明政府的运行出现较严重的债务风险，此时则会触发减压机制，需采取措施防范化解风险。

三、“财政压力”模型构建

（一）“财政压力”模型设计

为了便于研究，本文将涉及到地方财政压力的指标区分为经济、社会、财政三个方面。通过熵值法确定经济、社会、财政因素的权重，利用SPSS三因素的因子分析综合得分，将三因素的权重与综合得分相乘，将所有指标纳入到同一框架中进而分析研究对象的财政压力水平，熵值法与因子分析的数据预处理包括数据标准化与截面数据的改造。熵值法在对数据的标准化分析过程采用2017—2020年面板数据均值，在此基础上进行极值标准化处理，标准化的公式为：

在上述公式中，i表示地区，j表示指标数据，Xij表示原始数据，Yij表示标准化后的数据，min（Xj）与max（Xj）分别为第j项指标的最小值与最大值，数据标准化处理的目的是为消除数据单位和量级的不同带来的影响，使不同数据之间具有可比性。在上述因子分析展开的过程中，需要对相关因子的适应性进行研究，所运用的工具为“KMO检验”和“巴特利特球形检验”，从而解决了多指标面板数据有序聚类的问题。

1.模型指标选取

基于文献研究以及数据的可获得性，依照指标体系构建的系统性、客观性、主导性等原则，共选取20个指标作为衡量财政压力程度的测度指标，并将其分为经济因素、财政因素、社会因素。如表1所示，“+”为正向指标、“-”为负向指标。

经济因素：采用GDP总量来表明经济运行基本情况，人均GDP综合衡量总量且兼顾公平效率。GDP结构反映产业结构的合理化程度，二、三产业产值与税收收入呈现正相关关系，影响财政分配结构，因此将其纳入指标。引入社会零售消费品总额指标，代表城乡居民衣食住行等基本购买力，影响税收收入[6]。固定资产投资在GDP的占比揭示投资和生产能力。

社会因素：人口基数的增加意味着公共支出的增多。人口密度越高则表明人均拥有的城市资源降低，公共服务及产品的供给效果的减退。人口增长与财政支出规模存在相关性，人口增长率上升对财政支出规模产生积极影响，而超过一定程度则产生不利影响。常住人口城镇化率体现城镇化过程中居民长期福利水平提高所必然要求的财政投入的加大。城镇登记失业率越大，给财政带来的压力则越大。

财政因素：财政总收支的缺口即为财政压力，将其作为考察财政压力的基本指标。财政自给率（一般公共预算收入/一般公共预算支出）反映了财政实力。收入端，政府财政收入所依赖的土地出让收入、举债越少，财政自给能力越强。一般公共预算中税收收入占比程度则反映了财政收入的质量。支出端，一般公共预算支出中公共服务、教育、医疗卫生等民生支出占比高，因此将一般公共预算支出占财政总支出之比纳入指标;老龄化导致社会保险基金支中养老保险支付压力增大，故将养老保险支出占比财政总收入纳入指标。

2.研究对象选取

本文选取资源型地区的代表省份——山西省的数据，聚焦财政压力，将GDP、税收收入、常住人口数等具体指标纳入财政压力测度的影响因子。为了使研究结果更有针对性，本文采用“县级指标”，对资源型地区典型的产煤县（市、区）进行研究，具体样本地区名称如表2所示。主要产煤县（市、区）是煤炭主要输出地，依靠良好的资源优势，带动周边经济发展，但由于煤炭丰度差异，研究对象呈现着非均衡的差异特点。依据非均衡发展理论来研究财政压力，能够分析如何分配及使用产煤县（市、区）及其周边县（市、区）的稀缺资源，更有效地发挥其辐射作用，实现城市的均衡发展。通过财政压力模型测算，将综合因子得分取均值，得出各地区综合财政压力具体分数。

（二）煤炭中长期需求减少对财政压力影响

1.财政压力基于经济因素、社会因素、财政因素的实证研究

在经济因素方面，本文对影响财政压力的经济因素中的GDP总量、人均GDP、第二产业/GDP、第三产业/GDP、社零售消费品总额、对外开放程度、固定资产投资水平7项指标进行因子适应性分析。在此基础上，对该类数据主成分分析，进行最大方差法正交旋转，使主因子对变量的解释更为显著。将综合因子得分取均值并降维排序，如表3所示，除了大同市云冈区和吕梁市孝义市，其余县（市、区）在经济方面存在压力，特别是得分低于0的县，相较其他县存在较大的压力。

在社会因素方面，数据处理过程与经济因素相似，根据模型中社会因素的5项指标，研究对象社会因素得分数据均值如表3所示。根据实证结果，有6个样本地区社会因素得分在0以上，但只有2个样本地区社会因素得分在1以上，说明该地区在承担人口就业、养老等方面存在较大的财政压力。

在财政因素方面，数据处理过程与上述经济因素相似，根据模型中财政因素的8项指标，研究对象财政因素得分数据均值如表3所示，有7个样本地区得分在0以上，在0以下的地区有10个，说明样本地区在发展过程中承受了较大的压力。

综合经济、社会、财政三因素，取均值得出财政压力总分值，分值越大说明该地区在经济、社会、财政三方面综合状况越好，抵御减碳压力的能力越强。根据结果显示，大同市云冈区分值大于1，说明其抵御减碳压力的能力良好;孝义市经济因素得分接近于1，说明其状况也较良好。9个县得分低于0，相较其他县存在较大的压力。

2.基于不同情境减碳的财政压力实证研究

为进一步研究“双碳目标”实施过程对样本数据的影响，本文将原始样本数据进行处理，在没有碳税补充财政情况下，分别减碳10%、20%、30%。考虑到减碳过程中，碳税的征收会给财政带来正向影响[7]，因此，在考虑有碳税补充财政的情况下，分别减碳10%、20%、30%。考虑到国际市场的影响，本文补充了在考虑有欧盟碳税补充财政的情况下，再分别减碳10%、20%、30%。测试后具体数据如表4所示。

根据上述对财政压力得分的计算，得出在减碳10%～20%时，指标有较为明显的变化，可以认为样本数据能够承受的压力阈值应当小于20%。通过模型测算，原来具有较大财政压力的县（市、区）的财政压力会显著升高，而对原来财政压力较小的县（市、区）影响不大。在有“减碳”要求且不征碳税情况下，各县财政压力差距被进一步拉大。原因是减碳会造成当地财政压力增大，财政状况良好的地区可以承受由减碳带来的财政压力，而财政状况较差的地区无法承担新增财政压力的冲击，导致地区经济差距进一步拉大。当在“减碳实证分析过程”中增加“以碳税弥补减税带来的财政减少”，结果显示不同地区财政压力呈现不规律变化。在完成减碳30%目标下，征收碳税反而使大部分地区财政压力上升。原因是高碳税虽可以增加财政收入，但企业目前难以承担如此高的税额，高碳税的征收不仅打击了市场积极性，还阻碍了旧能源市场和新兴绿色市场的发展，说明了过高的碳税并不能有效缓解财政压力，反而易挫伤当地经济活力，阻碍长远发展[8]。

通过对资源型地区部分县2017—2020年经济指标、社会指标、财政指标数据，基于统计软件进行财政压力量化分析，发现富煤地区财政压力较小，贫煤地区财政压力较大。财政压力较小的地区（即财政压力值为正）普遍为富煤地区，政府有较充足的财政收入以保持财政运转良好，同时由于煤炭等相关第二产业的发展相应带动第三产业发展，保障了富煤地区整体财政情况处于较好状态。贫煤地区由于自然资源贫乏，同时缺乏具备竞争力的支柱性产业，导致其处于财政吃紧状态，财政压力较大。因此，本文认为目前资源型城市无法依靠现有的經济、财政、社会条件来对抗“双碳目标”的影响。

四、碳达峰、碳中和对财政支出的影响

“双碳”目标下，经济惯性与刚性特征迫使财政支出压力扩大，财政支出增速大部分情况下远高于GDP增速。随着财政“保民生”支出规模不断扩大，“棘轮效应”愈发明显，加之转型投入资金缺口和中长期压力下财政的社会兜底成本加大，导致资源型地区未来财政支出负担将加重。

（一）“双碳”目标下财政支出的传导功能

“双碳”目标下的财政支出政策主要是通过政府的公共支出优化资源配置，引导各类资源要素向绿色低碳转型集聚，改善能源结构，创新低碳生产模式和低碳消费方式，助力低碳经济发展。一是调解功能：优化能源结构是资源型地区实现“双碳”目标的重要一环，应当发挥财政支出的调解作用，平衡资源型地区能源供给结构，如财政支出加大对新能源和可再生能源的财政补贴，调节生产者和消费者对资源和环境的经济行为。二是引导功能：发展符合双碳要求的产业，是改变资源型地区粗放式经济发展方式的重要手段。一方面，将一部分财政支出转化为低碳产品价格补贴，促进生产促使生产者加大对低碳环保产品的生产，消费者增加对低碳环保产品的消费，引导市场主体逐渐转变生产和消费理念[8]。另一方面，财政支出加大对低碳环保项目和技术正向激励力度，促进市场主体加快低碳生产技术研发，淘汰落后产能，自觉实施双碳经济行为。三是保障功能：发展低碳产业链，面对低碳技术研发和使用的不确定性，以及大规模的资金投入成本，市场主体往往会望而却步。因此，需要政府财政发挥保障功能，通过持续性的资金保障和政策支持，推进碳基能源的清洁化利用。

（二）“双碳”目标下经济惯性与刚性特征迫使财政支出压力扩大

积极的财政政策助推GDP增长的作用较为明显，但长期积累导致财政支出基数膨胀，惯性越来越大。全国财政支出增速持续走高，与近年来财政收入落后于GDP增速不同，财政支出增速大部分情况下远高于GDP增速。2018年，GDP增速为6.7%，财政支出增速为8.7%。2019年，GDP增速为6.1%，财政支出增速为8.1%。如图1所示，2020年，在疫情期间，六成以上省份财政支出增速高于GDP增速，财政政策的逆周期调节对冲风险尤为关键。

以资源型地区的代表——山西省历年一般公共预算支出情况为例分析，资源型地区财政支出压力重点用在保民生上，需要长久的、可持续的财政支持。如图2所示，2008年后，GDP增长和财政支出呈现同时上升的整体态势。2012年后，财政支出增速放缓，“保民生”支出规模不断扩大，“棘轮效应”愈发明显。2020年由于疫情原因，财政刚性支出占比上升。一般公共预算支出同比增长8.4%，一般公共预算自给率为45%，自给水平较低;中央转移支付2 120.2亿元，增长20.5%，主要用于缓解疫情和地方减收的影响。一般公共服务、教育、社会保障、就业等刚性支出全力保民生，其中社会保障和就业支出较同期增长3.5%，教育支出增长5.3%，住房保障支出增长519.5%（主要是住房货币化补贴）。总体来看，资源型地区未来财政支出负担将不断加重。

（三）中长期压力下财政的社会兜底成本提高

长期以来，资源型地区过于单一的产业结构，导致有限的资源被过度开采后，对环境造成污染和破坏，甚至带来严重的民生问题。当前，资源型地区经济转型主要面临结构调整、技术攻关、培育新动能等方面的关键性问题，在此过程中财政支出发挥着不可忽视的关键性作用。问题在于，当前受经济发展水平制约，资源型地区的财政收支结构不尽合理，收入基础薄弱且财源结构单一，而一般公共预算支出在逐年上升，且依赖于转移支付的“输血”，这些都给资源型地区的财政支出带来了沉重的压力。在产业转型的背景下，资源型地区的“保就业”压力激增，而新兴产业收入与社会保障支出不匹配，这主要表现在：资源型地区由原有煤炭产业为主调整为以风能、光能等资本密集型产业为主时，对劳动力需求无论是在数量还是质量上都与落后产业的劳动力相错位，财政民生支出压力巨大，因此，各项刚性费用包括煤炭企业规范补贴、就业民生保障、环境治理与生态恢复等方面的支出不断增加，从而抬高了当前财政的社会兜底成本。因此，传统能源大省在未来十年的关键过渡期，要实现化石能源产业的升级，需要面对区域竞争加剧、创新驱动困难、生态环境压力等诸多的难关，导致其存在较大的实质性资金缺口，这些问题极大地制约了资源型地区的良性发展能力。

五、应对“双碳”转型的财政金融协同政策建议

资源型地区在“双碳”目标下面临着多方压力，从财税、金融、平台、市场等方面出发，用好用足碳交易市场制度创新，打好政策组合拳。

（一）全国加快建立统一的碳市场“双碳数智”信息公共平台

加快全国统一的碳交易市场“双碳数智”信息公共平台建设，整合现有平台数据，构建数据多源、纵横贯通、高效协同的数智服务平台，为各市场主体提供信息共享和数据资源交换、信息决策支持，实现数字化信息共享。打破目前发改、工信、能源、生态环境、统计系统孤岛，实现数据互通，通过建立“煤耗、能耗、碳排”一体化采集平台，对企业主要用能数据进行实时监测，发掘减量替代潜力。建立省市县企业四级指标体系，实行“用煤权、用能权、碳排放權”约束性指标的市场化交易和流转采集，分析企业能源消费大数据，实现精准画像、分类管理。

（二）发挥好财政乘数效应，完善财政支持双碳转型政策

发挥好财政政策乘数效应，推动金融机构广泛参与。进一步健全完善省内碳交易市场体系，设立碳达峰基金，推动资本向绿色产业集中，建立绿色发展基金投资生态保护修复项目，整合各类政府产业基金投向绿色低碳产业，吸纳社会资本、金融资本建立政府和社会联合基金会。将全部无偿的碳配额分配方式向部分有偿转变。建立统一的绿色项目库和绿色项目财政补贴机制，对绿色项目进行成本补贴、绿色贷款贴息、绿色债券发行补助。助力企业行业发挥比较优势，在碳排放总量控制前提下，高排放企业可通过碳交易市场购买碳指标发挥煤炭资源比较优势，低排放企业通过出售碳指标套现获利，体现低碳发展的经济效益。关注高耗能产业的转型风险和社会公平问题，资源型地区的煤炭税收贡献度高，避免“一刀切”的运动式减碳，需要财政带动绿色金融联合予以更多支持，形成能源数字经济、智能化生产、生态修复等方面发展优势。

（三）不断完善绿色金融支持双碳转型体系和适配模式

构建绿色金融投融资平台，加大对金融机构的正向激励。围绕绿色金融市场，建立健全价格形成和交易机制，发挥好绿色金融的乘数效应，利用好央行的碳减排支持政策，加大再贷款再贴现政策支持力度，重点支持绿色低碳企业发展，形成绿色金融与绿色产业的良性循环发展。重视吸引国际投资，在全球气候行动中，发达国家为履行其气候融资承诺，每年向发展中国家的绿色投资提供融资支持，资源型地区应提早为承接国际绿色投资打好基础。把绿电等绿色能源交易与碳效评价结果相结合，通过绿色能源交易减少的碳排量在企业碳排总量中进行抵扣来提升碳中和率。金融机构可推出“碳中和”信贷额度以及排污权抵押贷款等产品，通过购买碳排放额度，投放给符合绿色减排条件的优质项目。

（四）活跃做大碳市场主体，实施市场主体倍增行动

整合和培育资源型地区市场化主体，构建专业化、市场化航母舰队和高质量发展平台。有效扩大市场参与主体，活跃市场交易，提高机构现货期货交易量。支持重点企业建立完善碳排放管理体系，有效提升参与碳交易基础能力，为企业增加减排收入。设立碳资产公司直接参与碳市场交易来弥补政府在碳交易市场中参与的不足。借鉴欧盟碳排放交易机制，建立积极的储备机制，在独立运行的储备库中吸纳和释放配额，发挥储备“蓄水池”功能，减少政策的不确定性对市场造成的冲击。推行“一站式”综合服务，吸引信息流、技术流、人才流、资金流快速聚集形成绿色低碳高新技术产业链。建设碳中和科研成果、技术转化、关键应用的碳中和研发主体，形成一批面向国家重大战略需求与产业创新发展的重量级科研成果。

六、结语

本文结合非均衡发展理论和“财政压力”理论，研究在我国实施双碳目标过程中所遇到的困难，利用财政压力模型测算资源型地区财政压力在未来实行减排情况下的变化。依据前述分析和研究，双碳目标对于我国未来的整体发展意义重大，但其实现则仍然“任重而道远”。其原因在于，双碳目标本身是一个包括“能源-产业-经济”的动态整体系统，更需要完善的资金保障，然而目前财政在补足减碳目标下的资金缺口仍然面临着极大的压力。本文运用数理分析法，充分考虑实现减排目标后对资源型地区经济发展所带来的影响，并且考虑通过其他措施弥补财政压力的影响因素，借助于财政压力模型来测算出目前的财政缺口。此外，我国的碳交易目前实行免费分配的形式，但其并不能緩解财政压力的形成。我国碳交易机制未来会和国际碳交易机制接轨，因此本文将碳交易权价格考虑进财政弥补手段，但数据显示，以目前在碳交易市场形成的市场价格不能很好地解决资金缺口问题，实行减碳目标必须要通过绿色金融等市场化手段筹集资金。总体上来看，资源型地区在“双碳”目标下面临着多方压力，应从财税、金融、平台、市场出发，用好用足碳交易市场制度创新，打好政策组合拳。同时，也应当加快建立统一的碳交易市场“双碳数智”信息公共平台，整合和培育专业化的市场化主体，出台财政金融协同发力的政策，发挥好财政资金乘数效应和绿色金融的指数效应。

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