保障性租赁住房：挑战与对策

摘要：保障性租赁住房是我国住房保障领域的一大制度创新。保障性租赁住房主要有保障人群更加广泛、市场主体广泛参与、强调供需匹配、筹集途径多元化等特点;但也面临着保障人群实际覆盖面与目标覆盖面差距大、市场主体参与保障性租赁住房建设面临盈利困境两大挑战。对此，我们提出了进一步明确覆盖对象的申请资格、更多政策向市场化供应主体倾斜和优化市场化主体投资保障性租赁住房项目决策模型等三个方面的建议。

关键词：保障性租赁住房;政策;挑战;对策

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2022）03-0028-05 收稿日期：2022-02-20

作者简介：王建红，浙江经济职业技术学院副教授。

基金项目：浙江省2021年度高等学校访问工程师校企合作项目“通过租赁赋权推动租购并举：政策及房地产企业机遇研究”。

近些年来，城市新市民、青年人等群体的租赁住房问题一直受到政府部门的高度关注，解决这一问题的相关制度和政策已经陆续出台，而其中推动保障性租赁住房的发展可以认为是重大举措和制度创新之一。在《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号）中，明确提出“需加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系”。可见，保障性租赁住房在今后或将成为我国住房保障体系的三大支柱之一，其重要性可见一斑。本文主要就国内保障性租赁住房政策的提出、政策特点、面临的挑战及对策进行分析和讨论。

1 保障性租赁住房的提出

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中，指出要“推进以人为核心的新型城镇化”，并强调“扩大保障性租赁住房供给”，首次明确提出“保障性租赁住房”概念。此后，保障性租赁住房作为一项制度安排在如中央经济工作会议、《政府工作报告》等重大会议、文件中屡屡得到强调。到了2021年6月，国务院办公厅发布了《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号），在国家层面明确了发展保障性租赁住房的基础制度和支持政策，为各地制定保障性租赁住房相关具体实施细则提供了指导性意见。

应该说，保障性租赁住房的推出是政府近几年在不断探索发展租赁住房市场中的一项重大制度创新，是国内新型城镇化不断向前推进和房地产市场发展到新阶段的必然要求，也为完善住房保障体系和缓解大城市住房突出问题提供了切实有效的途径。

2 保障性租赁住房的主要特点

2.1 保障人群更加广泛

不同于公共租赁住房在申请人是否常住户籍、家庭上年度人均可支配收入标准等方面都有严格的限定，保障性租赁住房主要面向城镇非户籍无房常住人口、新落户且没有自有住房的外地来本市的新就业大学生等，且对申请人不设收入门槛。因此，保障性租赁住房的覆盖人群将更加广泛，满足了很多既不满足公共租赁住房的申请条件，又对市场租金负担能力不足的“夹心层”租赁住房人群的保障需求。

2.2 引导市场主体广泛参与

政府通过提供土地、财税、金融等方面的支持政策，鼓励和引导各类型市场主体（房地产开发企业、长租公寓企业、企事业单位、园区企业、农村集体经济组织等）参与保障性租赁住房的投资、建设、管理和运营。不同于以往主要由政府投资建设保障性住房的传统模式，通过引入各方社会力量，不仅降低了政府投资压力，同时还可以提高项目建设和后期运营效率，这也是欧美发达国家在解决自身保障性住房供给不足问题上所采用的通行做法。

2.3 强调供需匹配，提高保障效果

国办发〔2021〕22号文件对保障性租赁住房的面积大小、租金水平、供给数量、项目选址等方面都提出了原则性的意见。例如，规定建筑面积不超过70平方米的小户型为主，租金低于同地段同品质市场租赁住房租金（按各地具体细则，一般为市场租金水平的70%-90%）;在供给数量上，要科学确定“十四五”保障性租赁住房建设目标和政策措施，制定年度建设计划;在选址上，支持城区、靠近产业园区或交通便利区域的集体经营性建设用地建设保障性租赁住房，并且对企事业单位依法取得使用权的土地，在满足一定条件下，允许土地使用权人自建或与其他市场主体合作建设运营保障性租赁住房。通过限定面积、户型（如住宅型或宿舍型）和租金水平，强调职住平衡和产城人融合，可以更好地匹配保障人群的租住需求，提高保障效果。

2.4 充分利用闲置资源，筹集途径多元化

目前，保障性租赁住房的主要筹集途径有五种，即在集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地和存量闲置房屋、新供应国有建设用地上的新建或改造项目。在此基础上，一些地方还扩大了筹集范围，例如，根据《杭州市加快发展保障性租赁住房实施方案》（2021年11月发布），杭州市支持探索利用村级留用地建设保障性租赁住房，鼓励利用地铁、公交停保基地等上盖物业新（改）建保障性租赁住房，支持将闲置或已作为保障性租赁住房用途的政府、国有企事业单位投资的公租房、安置房等保障性安居工程住房调整为保障性租赁住房使用管理。各地通过充分利用闲置和部分新增资源开展保障性租赁住房建设，能够有效节约企业和社会成本，提升了项目建设的投入产出比。

3 保障性租賃住房面临两大挑战

3.1 保障人群实际覆盖面与目标覆盖面差距大

按照国办发〔2021〕22号文件，保障性租赁住房主要解决的是符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题。而对于怎样才算“符合条件”，各地一般都要求是在本地就业、无自有住房，但不限户籍和收入门槛，实际上，这样的条件非常宽泛。而且，对“新市民”也没有明确统一的定义，根据中国银保监会、中国人民银行在2022年3月4日发布《关于加强新市民金融服务工作的通知》中的定义，“新市民”指因本人创业就业、子女上学、投靠子女等原因来到城镇常住，未获得当地户籍或获得当地户籍不满三年的各类群体，包括但不限于进城务工人员、新就业大中专毕业生等;按此定义，全国新市民总人数有近3亿，规模庞大，其中，即使除去住房没有困难无需得到保障的部分，剩余部分人群的数量依旧十分可观。

当前，各主要城市都已发布“十四五”期间保障性租赁住房的建设目标，例如，北京、上海、杭州将在“十四五”期间新增保障性租赁住房分别为40万套、47万套和30万套，按这三个城市租赁人口估算，“十四五”期间五年内各自新增的保障性租赁住房数量所能覆盖的租赁人群比例大致应该在5%至10%左右，因此，应该还有很多符合条件的新市民将没有机会享受到保障性租赁住房。在目前实际操作中，一般也只有特定企业或单位（如一些国企、公共事业单位或工业园区扶持的企业等）的人员才有优先享受到保障性租赁住房的福利，而劳动力市场中更多的住房困难群体暂时还没有机会享受。

3.2 市场主体参与保障性租赁住房建设面临困境

近几年，市场中的住房租赁经营企业得到了快速发展，但即使得到了政府在金融、财税等方面的不断扶持，受制于租赁住房投资与经营自身特点，大部分住房租赁企业目前依然处于微利、保本甚至初期亏损的境况。如果市场中的这些企业参与保障性租赁住房建设，同样将会面临前期投入大、回收周期长而租金收益又受限的问题，如果政府提供的各种优惠政策无法抵消租金收益下降的部分，保障性租赁住房将对市场中的企业无法形成足够吸引力。根据各地发布的加快发展保障性租赁住房实施方案，保障性租赁住房的租金水平一般是相应市场租金的70%-90%;我们按下限70%估算，如果住房租赁企业以承租市场房源（该租金成本一般占到市场化租金总收入的60%左右）的形式投资、改造和运营长租房，并将其申请为保障性租赁住房项目，且收取市场租金的70%作为主要营业收入，如果再扣除相当于市场化租金20%-30%左右的运营管理成本，则可想而知，政府所提供的金融、税收优惠以及财政补助资金将很难保证项目的盈亏平衡，或最终导致项目无利可图甚至亏损。如果按照90%上限估算，政府各项优惠和补贴虽然可以覆盖减少的租金收入，但项目本身由于租金水平较市场租赁房源没有明显优势，对想扩大规模的租赁住房经营企业或者保障群体来说，对双方的吸引力都有限。

4 对策

4.1 进一步明确覆盖对象的申请资格

为了使保障性租赁住房真正供应给那些租金负担能力有限且住房处于阶段性困难的各类城市人群，各地政府需要进一步明确覆盖对象的申请资格。我们建议至少需要明确以下几点：一是申请人与本市相关企事业单位签订了劳动合同，即应有合法工作;二是无房或人均住房面积低于某一面积标准，例如，上海的住房困难面积标准为人均住房建筑面积低于15平方米;三是收入标准，即个人（对单身而言）或家庭的月平均可支配收入无法达到按当地一定面积标准住房计算的平均月租金的3.3倍（该值根据地区差异，可以适当调高），按国际惯例，这一部分属于租金负担水平较重的人群。显然，如果不设收入标准，那么一些企业就会以保障性租赁住房项目的名义申请各类优惠和财政补助，并把建成的租赁住房以单位福利的形式提供给自己的员工租住，造成社会保障资源的浪费。

另外，各城市应将政府支持的蓝领公寓、人才专项租赁住房等项目与保障性租赁住房项目做好区分。目前，一些城市将这两类住房统一纳入到保障性住房建设目标范围之内，虽然保障性租赁住房具有发展型保障的特质，但如按照前面的三个标准，在蓝领公寓特别是人才专项租赁住房的享受人群中，有一部分人应该是不满足保障性租赁住房申请资格的。

4.2 加大政策支持力度并向更多市场化供应主体倾斜

保障性租赁住房项目租金之所以可以较市场租金低不少，主要得益于其在土地获取、房源获取、税费环节、融资环节等方面成本的节约以及财政专项资金支持，而土地成本和房源获取的成本节约占整个成本减少的大头。因此，一些本身拥有低成本的存量土地（如企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地等）或存量闲置房的企业或单位就有很大的优势，并且，除此之外，项目还可以获得相关税费减免和财政专项资金等支持，最终建成的租赁住房又是以一种单位福利的形式出租给本企业的员工（当然需要满足一定的条件），因此，无论从企业自身角度还是落实政府政策，抑或是社会角度都是十分有利的，这些企业自然就有比较高的积极性参与保障性租赁住房的建设。然而，更多的市场化主体，如房地产开发企业、长租公寓企业等具有丰富租赁住房建设和运营管理经验的企业并没有以上优势，导致他们参与保障性租赁住房建设积极性不高。因此，我们建议一是适当加大国有建设用地供应中单列租赁住房用地的出让比例（目前这一比例一般为10%左右），让更多的企业有获得低成本租赁住房用地的机会，同时，在租赁土地出让文件中明确保障性租赁住房用途，同时限定租金水平（即限地价限租金）;二是支持银行等金融机构以市场化方式向更多的保障性租赁住房自持主体提供长期贷款，包括向改建、改造存量房屋形成非自有产权保障性租赁住房的住房租赁企业提供贷款;同时，企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具的使用应该向更多的由市场化主体所建设和运营的保障性租赁住房项目倾斜;最后，资金退出渠道方面，在加快实施保障性租赁住房REITs试点的基础上，让更多符合条件的市场化主体通过REITs实现资金在投融资环节的良性循环。

4.3 优化市场化主体投资保障性租赁住房项目决策模型

作为市场化主体，盈利问题是其在做出是否投资保障性租赁住房项目时首先会考虑的，但作为住房领域的社会保障项目，市场化主体也应该从更多维度上去衡量项目给企业带来的经济和社会价值。一是我们在衡量项目经济上是否可行的时候，需要注意的是，除了减少的土地成本、获得的财政专项资金支持等可以带来比较明确的资金节省之外，诸如税费减免等优惠政策是跟租金收入相关的，而租金收入又跟租金水平和出租率相关，因此最终的经营业绩是动态变化的，存在不确定性，再加上保障性租赁住房持有期限这一参数，都需要我们在原先市场化决策模型的基础上做出修正。二是市场化主体应从企业的社会形象重塑、品牌价值提升等角度思考项目所带来的价值，比如，我们可将ESG理念运用到投资模型中，考虑投资保障性租赁住房项目给企业所能带来的ESG正面评价及其影响。

5 结束语

保障性租赁住房作为我国全新的住房保障類别，不仅体现了住房保障人群和范围的扩大，也体现了政府充分吸收市场力量参与住房保障事业的全新思路。保障性租赁住房的推出也迎合了房地产业“探索新的发展模式，坚持租购并举”的新时代要求，为各类型房地产相关企业开辟新业务创造了机会。长远来看，我们还需要不少制度或政策上的创新，以吸引更多的市场主体进入到保障性租赁住房领域，如此，保障性租赁住房才能获得长足的发展。

参考文献：

1.阿瑟·奥沙利文（Arthur OSullivan）.城市经济学（第8版）.北京大学出版社.2015

2.王建红.社会资本参与租赁型保障房供应研究——基于LIHTC计划的经验与启示.建筑经济.2019.03

3.倪虹.以发展保障性租赁住房为突破口破解大城市住房突出问题.行政管理改革.2021.09

4.国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见[EB/OL].中国政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2021-07/02/content_5622027.htm.2021-07-02

5.中国银保监会、中国人民银行发布《关于加强新市民金融服务工作的通知》 [EB/OL].中国政府网，http：//www.gov.cn/xinwen/2022-03/06/content_5677507.htm.2022-03-06

6.Oxley M（1998）.Supply-side subsidies.In：van Vliet W （ed.） Housing Markets and Policies under Fiscal Austerity，pp.165-178.Westport，CT：Greenwood