长江中下游干流河道采砂规划发展与实施效果分析

何勇 陈正兵 曾令木

摘要：长江是中国最早开展采砂管理立法和采砂规划的河流。通过对长江中下游干流河道采砂规划成果和实施情况进行全面梳理，总结了采砂规划发展与完善的历程，分析了采砂规划实施取得的主要成效。结果表明：长江中下游干流河道采砂规划较好地适应了水沙变化新形势和采砂管理新要求，对规范采砂活动，促进人水和谐，实现科学、有序的采砂管理发挥了重要作用。

关键词：采砂规划; 采砂管理; 管理成效; 人水和谐; 长江中下游干流

中图法分类号：TV85文献标志码：ADOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2022.05.006

文章编号：1006 - 0081（2022）05 - 0040 - 05

0 引 言

河道砂石是河床的重要组成部分，也是维护河势稳定的重要物质基础。长江是中国率先开展采砂管理立法和采砂规划的河流。2001年10月，国务院颁布《长江河道采砂管理条例》，标志着长江河道采砂管理率先走上了法制化轨道。《长江河道采砂管理条例》实施后，水利部先后于2003，2011，2016，2021年批复了4轮长江中下游干流河道采砂规划[1-4]，为采砂管理提供了科学依据。截至2020年底，长江中下游干流累计许可各类采砂374项，许可采砂总量约8.7亿t。从近年采砂管理情况来看，长江中下游干流河道采砂秩序良好，有力维护了河势稳定，保障了防洪安全、通航安全、供水安全、水生态安全，基本实现了科学、有序、可控的管理目标。本文主要对长江干流河道采砂规划发展历程与采砂规划实施成效进行了分析。

1 采砂规划编制背景

长江是一条含沙量较小但输沙量较大的河流。长江干流河道机械采砂始于20世纪70年代后期，到80年代后期逐渐形成大规模开采之势。20世纪90年代，随着长江经济带建设的快速发展，建筑砂石需求量大增，砂价上涨，在经济利益驱动下，各种采砂船蜂拥而至，采砂功率不断加大，形成滥采乱挖的混乱局面。2002年以前，长江干流河道采砂几乎处于无管控状态，不仅给长江河势稳定、防洪安全、通航安全、水生态环境保护及涉水工程设施正常运行带来严重影响，而且还引发聚众斗殴、争抢砂石等一系列社会问题。无序采砂一时间成为社会和舆论关注的焦点，加强采砂管理迫在眉睫。

为彻底整顿长江干流开采秩序，加强河道采砂管理，2001年10月国务院颁布国务院令第320号《长江河道采砂管理条例》并于2002年1月1日起施行。《长江河道采砂管理条例》是中国第一部专门针对采砂管理的行政法规，其中第四条明确规定“国家对长江采砂实行统一规划制度。长江采砂规划由长江水利委员会会同四川省、湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江苏省和重庆市、上海市人民政府水行政主管部门编制……”。以《长江河道采砂管理条例》为依据，长江水利委员会组织编写了第一轮《长江中下游干流河道采砂规划报告》（简称“2002版采砂规划”）。2003年2月，水利部以水规计〔2003〕39号文对2002版采砂规划进行了批复。2003年5月，水利部出台配套的《长江河道采砂管理条例实施办法》，进一步明确“长江采砂规划是长江采砂管理和监督检查的依据”。《长江河道采砂管理条例》及其实施办法的施行和采砂规划的实施，有效遏制了非法采砂和无序采砂的发展，扭转了长江中下游干流河道采砂管理长期被动的局面，促进了采砂管理工作的根本好转。自此，长江干流河道形成以采砂行政法规、部门规章为基础，以采砂专项规划为支撑的管理体系，为采砂管理提供了法律依据和制度保障。

2 采砂规划发展与完善

采砂规划是一项限制性的规划，具有很强的时效性。随着水沙条件的变化和管理要求的提升，2002版采砂规划到期后于2011，2016，2021年分别进行了修订（简称2011版、2016版、2021版采砂规划），并在实践中不断发展和完善，以更好地体现规划的宏观指导性和约束作用。历次长江中下游干流河道采砂规划情况见表1。

2002版采砂规划是长江干流河道编制的第一项采砂专项规划，为长江河道采砂管理奠定了良好的基础[5]。该规划第一次划定了长江中下游干流可采区、保留区与禁采区，明确了可采区控制开采量、控制开采高程、禁采期等采砂控制指标，提出了成立专业采砂管理机构、配备专门采砂管理设施和加强采砂论证审批许可等规划管理要求。在采砂管理过程中，2002版采砂规划发挥了重要作用，但实施时也面临一些问题 [6]，主要表现在以下两个方面。

（1） 吹填类采砂未纳入规划，成为采砂管理的缺口。2002版采砂规划的采砂对象仅为建筑砂料开采，不涉及吹填砂料开采。随着经济社会的快速发展，长江中下游地区吹填采砂逐渐兴起并呈大幅增長之势。据不完全统计，2002～2010年，长江中下游实施吹填采砂项目56项，吹填采砂量约2.95亿t，远大于同期建筑砂料开采量。由于吹填类采砂未纳入规划，采砂总量不受控制，采砂影响难以把握，亟需从规划源头上加以研究解决。

（2） 采砂管理能力建设相对薄弱，与复杂、艰巨的采砂管理环境不相适应。采砂管理具有点多、线长、面广的特点，管理任务繁重。采砂管理能力是采砂规划顺利实施的重要保障，需要从全局层面加强规划统筹，补齐采砂管理能力建设的短板。

为此，在2010年长江水利委员会及时组织了对到期的2002版采砂规划进行修编，针对原规划存在的突出问题，在2011版采砂规划中进行了相应完善：① 增加对保留区内开采吹填等其他砂料的管理，实现采砂监管全覆盖，严格控制保留区启用条件和吹填等其他砂料开采总量，通过“一事一议”的方式适度解决沿江地区经济建设对吹填砂料的需求;② 着眼于采砂长效管理要求[7]，从采砂管理机构设置、队伍建设、基地建设、装备配备、经费保障等方面提出全面加强采砂管理能力建设的标准及内容，为采砂管理部门履职尽责提供更可靠、更有效的保障。

此后，在总结前期规划实施与管理经验的基础上，2016版采砂规划和2021版采砂規划继续对规划内容及实施管理进行发展和完善[8]，主要体现在以下4个方面。

（1） 突出了采砂规划的限制性，严格控制年度采砂总量。受长江上游大型水库枢纽建设及水土保持等人工因素影响，长江中下游干流来沙量大幅减少，河道冲刷加剧[9]。为适应输沙量持续减小的趋势，逐步调减年度采砂控制总量，尽量减少采砂的不利影响。2021版采砂规划与采砂高峰期的2011版采砂规划相比，年度采砂控制总量减小6 255万t，减幅超过64%。

（2） 提高了采砂规划的科学性，正确处理保护与利用的关系。落实生态文明建设和长江大保护要求，优化可采区布置，进一步减少可采区数量，缩小可采区范围，增大禁采区范围，并根据采砂活动对水生态环境的影响情况，适当延长禁采时段，细化环保措施，更加重视对长江河道的保护。

（3） 增强了规划实施的灵活性，适应采砂动态管理的需要。考虑到河道条件的可变性，完善保留区转化条件和审批程序，在可采区因实施条件发生重大变化而无法实施开采时，允许经充分论证后将部分保留区转化为可采区，用于替代无法实施的可采区，满足采砂动态管理的要求。

（4） 强化采砂规划的指导性，提出疏浚砂综合利用管理要求。疏浚砂石综合利用既能减少资源浪费，又能适当缓解沿江地区砂石市场供应紧张的局面。为实现生态效益与经济效益的互利双赢，规划对疏浚砂综合利用实施与管理提出了原则意见，以加强对疏浚砂综合利用的规范和引导。

3 采砂规划实施与管理成效

采砂规划实施以来，对采砂管理起到了较好的指导作用，通过积极稳妥有序的开采管理和严格的禁采管理，长江中下游干流河道采砂管理总体状况良好，未发生对河势、防洪、供水安全、通航安全、水生态保护等产生较大不利影响的事件，取得了良好的社会效益、生态效益和一定的经济效益。总体来看，采砂规划实施取得了以下成效。

（1） 推动长江中下游河道采砂走向科学、有序的轨道。采砂规划是河道采砂管理的依据，是规范河道采砂活动的基础。长江中下游采砂规划实施近20 a来，在规划指导下，各地切实落实禁采区、可采区和保留区管理的各项要求，确保采砂规划的顺利实施。在禁采区管理上，及时将确定的禁采区和禁采期予以公告，在禁采区周围设置警示牌，加大对采砂群体的普法与宣传，积极发动群众对非法采砂活动进行监督和举报;在可采区管理上，严格执行采砂可行性论证报告制度[10]，在可采区规划确定的各项控制指标范围内开展可行性论证工作，不允许突破规划确定的控制指标;在保留区管理上，按照“一事一议”的管理模式，严格审查项目的合法性和采砂需求量;在采砂许可上，坚持公开、公平、公正和择优原则确定采砂经营者，严格依据采砂许可审批程序和许可条件发放河道采砂许可证，加强现场监管主体、许可时间、采砂量、作业方式、采砂机具名称、数量以及弃渣处理方案等内容的公示，接受水行政主管部门现场监管和社会监督。通过长江采砂的制度化、规范化、标准化管理，实现了砂石资源利用和人水和谐的统筹协调，促进了河道采砂的科学、有序、良性发展，有力维护了长江中下游河势稳定，保障了长江中下游防洪安全、通航安全、供水安全、水生态安全和涉水工程设施的正常运行。

（2） 增加沿江地区经济社会建设所需砂石资源供给。长江中下游地区经济发达，城镇化水平较高，是长江流域和长江经济带最富活力和竞争力的地区，已成为与沿海地区并驾齐驱的国家“T”型生产力布局主轴线的核心组成部分，在中国国民经济和社会发展中具有极其重要的战略地位。长江河道砂石作为良好的基建材料，在沿江地区需求量巨大。长江中下游砂石建材长期处于紧缺状态，长江河道砂石开采为沿江地区建设提供了砂石建材补充来源，对缓解建筑市场供需矛盾、促进中下游地区经济社会发展发挥了一定作用。采砂规划实施以来，长江水利委员会和有关省（直辖市）水行政主管部门坚持保护优先、适度利用的原则，采取积极稳妥、审慎有为的措施开展采砂许可。截至2020年，共许可建筑砂料可采区85个，采砂总量7 401万t，许可吹填砂料开采289项，采砂总量79 344万t（表2，3），支持了铁路、公路、桥梁路基填筑和产业园区场地平整等多项重大基础设施建设项目。长江中下游河道属于冲积性河道，河道历史砂石储量较为丰富，在保障河势、防洪、通航、供水、水生态环境和涉水工程等安全的前提下，合理利用砂石资源，有利于适度缓解沿江地区砂石资源供应紧张局面[11]。

（3） 促进长江中下游干流河道采砂管理能力不断提高。采砂管理能力建设是做好采砂管理工作的重要保障。沿江各地在规划指导下，按照采砂管理专门机构、专职人员、专项经费、专用装备的要求大力推进采砂管理能力建设，不断强化执法机构设置、执法人员配备和执法装备建设，实现管理经费多渠道筹措。为加强采砂监督和执法管理力度，沿江各级水行政主管部门不断完善现场监管制度措施，建立健全采砂管理巡查制度、举报制度、专管人员责任制度、现场值班制度、应急事件处理和安全生产管理制度等，进行旁站式监管，以避免超量、超时、超功率、超范围、超机具采砂等“五超”行为;强化长江禁采管理，加大砂场以及采砂船只集中监管、移动管理力度，严格船舶登记统计手续和移动签证;坚持高压严打态势，明查与暗访相结合，陆治与水打相结合，日常监管与专项打击相结合，定期与不定期相结合，力争全天候监管。同时，沿江各级水行政主管部门与交通、航道、海事、公安等部门密切协作，不断拓展长江河道采砂部门合作机制工作内容，建立多部门联席会议制度，联合开展专项监督检查，先后开展了多项非法采砂专项治理行动，特别是加大了禁采期间以及节假日等重要时间节点对非法采砂船只的打击与处罚力度，始终保持对非法采砂的高压严打态势，有力地打击了非法采砂者的嚣张气焰。经过多年建设，长江采砂管理逐渐形成了一套适应地方、行之有效的管理制度[12-13]，采砂管理执法能力和执法水平明显提升，长江河道采砂管理形势稳定向好。

4 结 语

采砂规划作为河道采砂管理的科学依据，对规范采砂秩序、推进有效管理发挥了重要作用。随着长江中下游河道形势的重大调整和采砂管理的逐步深入，制约采砂规划实施的各种内在因素和外部条件增多。实践表明：河道采砂管理工作具有艰巨性、复杂性、长期性、敏感性等特点，因此，采砂规划需进一步发展与完善。在2021版采砂规划到期后，新规划需进一步与时俱进，持续提高规划的科学性，增强规划的协调性、适应性和可操作性，正确处理长江保护和经济发展的关系，更好地满足长江中下游干流河道采砂管理的需要，并服务于新时代长江经济带高质量发展和生态文明建设。

参考文献：

[1] 水利部长江水利委员会. 长江中下游干流河道采砂规划报告[R]. 武汉：水利部长江水利委员会，2002.

[2] 水利部长江水利委员会.长江中下游干流河道采砂规划（2011～2015年）[R]. 武漢：水利部长江水利委员会，2011.

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[4] 水利部长江水利委员会.长江中下游干流河道采砂管理规划（2021-2025年）[R].武汉：水利部长江水利委员会，2021.

[5] 曾令木，赵义.长江中下游干流河道采砂规划研究与探索[J].人民长江，2006，37（10）：25-27，83.

[6] 胡春燕.对长江中下游采砂规划编制与实施的几点认识[J].中国水利，2009，（8）：25-26.

[7] 王金生.浅议长江采砂管理长效机制[J]. 水利发展研究，2017，17（4）：30-32，50.

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[9] 许全喜，袁晶，董炳江.长江泥沙变化及河床冲淤研究[J]. 长江技术经济，2019，3（3）：58-68.

[10] 杨艳玲.河道采砂规划与河道采砂可行性论证关系分析[J]. 河北水利，2014（5）：45.

[11] 姚仕明，王军，郭超.新形势下长江流域泥沙资源的利用与管理[J]. 长江技术经济， 2020，4（1）：21-28.

[12] 袁杰锋.新时期长江河道采砂管理思考[J]. 水利发展研究，2018，18（1）：16-18.

[13] 李志晶，姚仕明，王军，等.关于新形势下河道采砂管理制度的思考与建议[J]. 水利发展研究， 2020， 20（4）：22-24，44.

（编辑：江 文）

Analysis of sand mining planning development and implementation effect in middle and lower reaches of Changjiang River

HE Yong，CHEN Zhengbing，ZENG Lingmu

（Changjiang Survey， Planning， Design and Research Co.， Ltd.， Wuhan 430010， China）

Abstract： The Changjiang River is the first river in China to carry out sand mining management legislation and sand mining planning. Through a comprehensive review of sand mining planning results and implementation， this paper summarized the development and improvement of sand mining planning， analyzed the main achievements of sand mining planning implementation.  The results showed that the sand mining planning in the middle and lower reaches of the Changjiang River well adapted to the new situation of flow and sediment change and the new requirements of sand mining management， and played an important role in standardizing sand mining activities， promoted the harmony relationship between human and water， and realized scientific and orderly sand mining management.

Key words： sand mining planning; sand mining management;  Management effectiveness; harmony  relationship between human and water; middle and lower reaches of  Changjiang River

收稿日期：2021-11-24

基金项目：国家自然科学基金长江水科学研究联合基金项目（U2040216）;长江设计集团有限公司自主创新基金项目（CX2020Z10）

作者简介：何 勇，男，高级工程师，硕士，主要从事河道治理、水利规划等相关研究工作。E-mail：1152317237@qq.com