关于国民经济动员与应急保障融合发展的几点思考

摘要：近年来，国民经济动员体系与应急保障体系融合发展取得了积极进展，但也存在体制机制衔接不畅、预案体系对接不细、资源力量共享不足、法制建设不够完备、信息手段不够兼容等问题，应在构建应急应战协同指挥体系、强化应急应战规划预案对接、统筹建设应急应战专业保障力量、构建应急应战保障潜力数据库、推动应急应战物资联储联供、完善应急应战融合发展机制等方面聚焦用力，不断提升两大体系融合发展水平和应急应战综合保障功能。

关键词：国民经济动员；应急保障；融合发展

国民经济动员和应急保障分别承担着提高国家应战和应急能力的主体责任，但本质上都是紧急调动各种资源和力量的一系列活动，其依托的社会物质基础和开展工作的步骤流程并无二致，只是处置对象有所不同，理应秉承融合发展理念，在潜力调查、物资储备、保障力量等方面共同打造一个基础，使动员与应急两大体系真正做到同根同源、分工协作、优势互补、平战兼容。

一、国民经济动员与应急保障融合发展现状

（一）组织体系各自完备。国民经济动员在国防动员委员会框架下运行，在国家、省、市三级设立了国民经济动员办公室，基本形成了上下贯通的国民经济动员组织领导体制。2018年3月，应急管理部成立后，整合了国家安全生产监督管理总局、国务院办公厅、公安部、民政部、国土资源部、水利部、农业部、国家林业局、中国地震局等部门的应急相关职责，实现了突发事件应急的综合管理。目前来看，动员与应急分别建立了相对完备的组织体系，在实践中也实现了一定程度的功能拓展。例如，国民经济动员提出“平时服务、急时应急、战时应战”，利用动员资源为应急保障服务。

（二）法规融合逐步深化。一方面，《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》提出，要“形成政府主导、部门协调、军地结合、全社会共同参与的应急管理工作格局”；《中华人民共和国突发公共事件应对法》规定，“中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央军事委员会的命令，参加突发事件的应急救援和处置工作”。另一方面，《国防动员法》规定，“建立健全与国防安全需要相适应、与经济社会发展相协调、与突发事件应急机制相衔接的国防动员体系”，“国防动员实施预案与突发事件应急处置预案应当在指挥、力量使用、信息和保障等方面相互衔接”。这些法律规定，在一定程度上明确了动员与应急两大体系的衔接问题。

（三）基础对接持续推进。在预案编制方面，国民经济动员与应急保障均已形成了较为完备的预案体系，并实现了初步对接。在保障物资方面，国民经济动员建立了较为完善的经济动员潜力信息数据库，其中包含大量应急保障需要的通用性资源信息，在汶川地震等特大突发事件中为应急保障提供了信息支持。在队伍力量方面，随着应急管理部的成立，国民经济动员专业保障队伍和应急救援力量的统建共用、联训联演进程也在加快推进。

（四）融合实践不断丰富。部分省市对国民经济动员与应急保障融合发展进行了积极探索，在物质基础、信息手段、专业队伍、配套政策等方面不断推进应急应战一体化，取得了良好的经济效益、社会效益和国防效益。例如，2003年“2？25”新疆伽师-巴楚抗震救灾活动中，上海依靠国民经济动员体系临时调度，成功将抗震救灾物资调运到新疆灾区；2008年汶川特大地震救灾中，国民经济动员在组织协调、物资保障、抢修抢建等方面发挥了重要作用，实战能力得到了全方位检验；新疆通过在经济动员办公室配备专用加密电话和开通军线，建立了军地情报信息共享机制，为维稳处突提供了情报保障。

二、存在的主要问题

（一）体制机制衔接不畅。从管理体系看，应急保障与国民经济动员之间存在部门分立、协调不足的问题，尚未实现统一管理和协同配置，特别是在信息通讯、救援队伍、物资装备等基础建设层面，存在着严重的部门分割、低水平重复建设现象。从工作机制看，缺乏国民经济动员参与应急保障的横向联动机制设计，应急部门与国民经济动员部门在统一行动、统一调配和相互配合上未能有效协调，在应急应战职责划分上也没有统一明确的界定，难以形成规范有序的响应机制，经常出现条块衔接配合不够、协调困难等问题。从制度建设看，国民经济动员与应急保障在物资储备、医疗卫生、交通运输等方面缺乏需求对接制度设计，客观上导致了体系分割、力量分散、各自为战的局面。

（二）预案体系对接不细。一方面，国民经济动员与应急保障预案整体协调不足，应急预案中未明确与危机分类标准相对应的动员响应机制、响应层级、行动路线和具体措施，动员预案中未明确战时应急资源力量的纳入机制和具体程序，两大预案体系在框架上尚未实现深度对接，整体协调性亟待提高。另一方面，国民经济动员与应急保障缺乏预案兼容和衔接标准，缺乏对预案制定标准、程序和技术上的统一指导，存在预案需求分析不足所导致的针对性较差问题，横向衔接时往往只能依靠突发事件救援与处置过程中临时调配资源。此外，预案大多只停留在文件层面，缺乏有计划、有步骤的演习和演练，实际效果尚未可知。

（三）资源力量共享不足。国民经济动员力量，是以军事需求为牵引、以国家经济社会发展为依托，有计划有步骤地进行规划建设的。应急保障力量，是以突发事件应急需求为牵引，并依托政府相关职能部门进行规划建设的。两大体系在规划计划、预案、物资储备、信息管理和專业保障队伍建设等各个方面没有进行统筹衔接，信息不对称问题较为突出，导致在力量结构、力量规模、建设布局等方面难以兼顾应急应战双重需要，难以在急时和战时对各类资源力量进行统筹安排、合理调配和协调使用。

（四）法制建设不够完备。首先，法规建设停留于原则性规定，《突发事件应对法》《军队参与抢险救灾条例》《国防动员法》《军队处置突发事件总体应急预案》等现有法律条例，对国民经济动员与应急保障如何协调衔接、融合发展没有明确规定，缺乏具体可操作的实施细则。其次，动员与应急过程中各类资源组织与调配缺乏法律规范，尤其在征用机制方面，无论是应急管理体系还是国民经济动员体系，都存在征用立法不完善、征用程序不规范、补偿标准不明确等问题。第三，预案对接管理缺乏制度化和法制化约束，亟需从法律层面明确动员与应急工作所涉及的各方主体的角色和责任。

（五）信息手段不够兼容。一方面，动员与应急保障物资的采购、储备、管理、保障过程的自动化、可视化和标准化程度低，应急应战储备物资的种类、型号、性能、数量、分布以及存储环境、运输条件等信息资源难以实现综合集成，无法保障储备一体化和运输投送精确化。另一方面，由于建设规划不协调、技术标准不统一等问题，数据库、模型库、辅助决策库等基础手段不兼容，国民经济动员与政府应急管理的信息决策支持系统之间很难对接，预警系统、指挥决策系统、物资储备系统等难以实现互联互通、一体两用。

三、推进国民经济动员与应急保障融合发展的对策建议

（一）构建应急应战协同指挥体系。一是构设联合指挥机构，下设指挥控制中心、情报信息中心、防卫作战指挥部、国民经济动员指挥部、应急保障指挥部等五大指挥机构。依托应急联动指挥中心建立应急值班室，依托军分区、警备区、人武部作战值班室建立作战值班室，强化日常应急应战值班。二是搭建指挥信息系统。在应急应战联合指挥机构与常态应急、应战值班室之间搭建信息交互平台，建立信息共享、指挥联动机制，实现指挥平战一体、上下衔接、常态运行、反应灵敏。三是制定联合响应办法。结合战争规模和突发事件的社会危害程度、影响范围，参照现役部队战备相关规定，制定应急应战分级响应办法。按照响应办法定期组织演练，熟悉程序步骤和处置方法，确保一旦需要能迅速展开行动。

（二）强化应急应战规划预案对接。在应急预案中，制定与危机分类标准相对应的国民经济动员快速响應机制，明确响应层级、响应内容、应对措施和实施保障。在国民经济动员预案中，制定与军事冲突和战争规模相适应的应急保障资源转换机制，明确指挥体系整合、保障队伍调用、信息物资统筹的程序和路径。具体来说，要依据可能担负的任务，按照“总体筹划、各有侧重、互为补充”的原则，制定应急应战总体方案和专项配套保障计划，形成上下衔接、种类齐全、完善配套的预案体系。一是共同编制总体预案，国民经济动员要参与应急总体预案编制，应急部门要参与国民经济动员总体预案编制。二是协同编制专项预案，在动员和应急专项预案的起草、审议、修订环节，专项预案充分征求对方部门意见。三是建立规划计划重大项目协商制度，统筹推进国民经济动员和应急保障发展规划和年度工作计划中涉及的重大项目建设。

（三）统筹建设应急应战专业保障力量。针对应急应战专业保障队伍普遍存在的重复编组、一人多编、缺乏针对性训练演练等问题，调整队伍组建使用方式，探索应急管理部门主导、依托行业部门组建、统一组织训练演练的专业保障队伍一体化建设新路子。具体来说，可由国家应急管理部门牵头，充分考虑应急应战双重需求，在抢险救灾、交通应急、海上应急搜救、应急通信、医疗防护、核生化救援、空中紧急运输等方面，统一组建专业技术保障队伍，实现应急应战一体化保障。在此基础上，强化专业技术保障队伍训练演练，联合编制训练大纲，明确训练要求，及时配备相关装备器材，确保一支队伍承担应急应战双重任务的能力。国民经济动员部门可向应急管理部门提出保障队伍建设需求和训练要求，积极参与保障队伍联训联演，原则上不再单独组建专业保障队伍。

（四）构建应急应战保障潜力数据库。在做好保密工作的前提下，充分共享潜力数据，实现潜力数据实时查询。具体路径上，首先，由经济动员部门牵头，会同应急管理部门和各军兵种，围绕应急应战需求，联合制定潜力指标体系。其次，依托统计部门和海洋渔业、交通运输、卫生计生等行业管理部门，采取年鉴核查与组织普查相结合、综合调查与专项调查相结合、全面核实与专家会审相结合的方法组织调查统计和数据动态更新，确保潜力数据全面、准确、有效。最后，制定信息共享机制，明确互联接口，打通信息资源数据交互链路，确保潜力数据实时共享。

（五）推动应急应战物资联储联供。统筹国家物资储备、中央储备粮、国家石油储备、军队物资储备和应急物资储备，构建国家与地方、军队与企业互为补充、互相支援的联合储备体系。建设国家物资储备网络信息系统，及时沟通、掌握情况，实现统一指挥、统一调度。依托国家交通枢纽和物流中心，打造应急应战综合物资储备基地，在储备物资的品种、数量、结构等方面满足应急应战双重需求。积极探索“国代军储”和“军代国储”，依托国家物资储备、中央储备粮和应急物资储备体系，对接军队物资储备需求，采取合同储备方式，开展通用物资“国代军储”；依托军队物资储备体系，开展成品油、火炸药等特殊民用物资“军代国储”。此外，要依托优势企业建立应急应战物资代储机制，由经济动员部门牵头，继续深化企业代储军用物资工作，调整完善企业代储物资使用办法，扩大代储物资使用范围，同时为部队和应急管理部门提供保障服务。在紧急状态下，启动国民经济动员生产能力储备，为应急保障生产亟需设备和物资。

（六）完善应急应战融合发展机制。一是规划衔接机制。在应急规划计划中，应纳入国民经济动员保障队伍建设、军队应急物资储备等相关建设内容。在国民经济动员潜力调查、动员中心和保障基地建设规划计划中，应充分考虑应急保障需求。在应急应战部门年度工作计划中，加强重大项目衔接对接。二是指挥调控机制。明确急时战时工作牵头部门，建立急时以应急部门为主导、动员部门参与，战时以动员部门为主导、应急部门参加的指挥体制。构建联席会议、重大问题会商、情况通报等工作协调机制，协商解决国民经济动员和突发事件应急管理力量使用的有关重大事项。三是信息互通机制。强化信息基础设施共建共享，统筹规划建设制式统一、军地兼容、横向相联、纵向贯通、服务应急应战的国家网络信息体系。畅通工作信息双向通报渠道，研究建立国家国民经济动员和突发事件应急管理信息定期通报制度。四是快速投送机制。依托军队和地方物流运输体系，打造军地一体的物资投送力量，完善军队在重大突发事件中参与投送应急物资的规定和办法，建立地方应急部门协调民口运力系统运送军用物资的相关制度。五是法规衔接机制。明确国民经济动员依托应急体系开展平时建设，国民经济动员体系为应急保障服务的有关法律规定和条款。从征用补偿、抚恤等方面，完善动员与应急力量参与应急应战有关经费保障和政策补偿规定。

参考文献

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（作者简介：刘鹤，国家发展改革委经济与国防协调研究发展中心，协调发展研究室副主任，副研究员）