聚焦政策要求 坚守审计初心 以经济责任审计数字化转型助力中国联通混合所有制改革纵深推进

2018年以来，中国联合网络通信集团有限公司（以下简称中国联通）作为中央企业首家在集团层面整体进行混改试点的党和国家重大决策部署的主要亲历者和承载者，在顺利完成“混”的任务后，纵深开展“改”的攻坚，坚持加强党的领导，坚持发挥多种所有制资本优势，坚持以人民为中心，坚持国有资本保值增值，着力在制度建设和体制机制创新方面下力气，在完善法人治理和转换经营机制方面求突破，深度转换市场化经营机制和资源配置方式，以改革增强企业竞争力、创新力、影响力和抗风险能力，保障企业高质量发展和数字化转型。

中国联通内部审计在集团党组的直接领导下，积极顺应混改新机制新形势，精准聚焦党和国家关于混改的政策要求，扎实推动审计工作与党和国家重大决策部署、集团战略规划的有机统一和深度契合，坚守做国家重大政策落实的“润滑剂”、集团战略目标执行的“巡视员”、重大风险防范的“防火墙”、固本强基的“保健员”的审计初心;以内部审计全面数字化转型为蓝图、以经济责任审计模式优化为试点，紧盯战略落实，消除政策“梗阻”;找准审计定位，把握关键风险;协调多方资源，革新技术方法，为打造中国联通特色的经济责任审计、重大政策跟踪审计进行探索实践，为混改的顺利进行保驾护航。

一、强化政治站位，精准把握混改政策精髓

中国联通深入认识到纵深推进混合所有制改革是贯彻党的十九届四中全会精神的重要举措，是落实中央巡视整改有关要求的具体行动，是推进国有企业改革的重要内容，是破解组织高质量发展中深层次矛盾问题的内在要求。中国联通集团党组将落实党和国家各项重大决策部署全面融入公司战略，以混改为突破，持续完善公司治理机制和治理能力，全面加快公司数字化转型步伐，全力保障党和国家重大决策部署在中国联通落地生根见效。

中国联通内部审计在集团党组的直接领导下，聚焦各单位纵深推动混合所有制改革、落实集团公司战略执行情况，坚定将落实党和国家重大决策部署、推动集团公司高质量发展和數字化转型作为审计工作的首要职责和规定动作，将认知统一到党中央的决策部署上来。以政策要求指引审计工作，结合中国联通混改机制体制优化，坚持问题导向、风险导向和结果导向，确保审计目标契合政策意图、审计重点围绕政策核心、审计方法匹配政策跟踪、审计成果推动政策执行，保障公司在持续健康发展的轨道上运行。

二、紧盯关键环节，全面跟踪混改措施落实

中国联通内部审计深入践行审计全覆盖要求，以创新经济责任审计“经济体检”“责任画像”职能为抓手，紧盯政策贯彻落实中的关键业务领域、关键控制环节和突出问题风险，统筹兼顾、协同联动，全面跟踪、复盘各省级分公司、各专业子公司推动落实混合所有制改革情况，着力防止混改政策、集团战略落实不到位、措施执行走样等问题发生，积极推动补齐工作短板，堵塞制度漏洞，纵深推动各单位混合所有制改革行稳致远。

（一）明确思路，紧密契合混改机制创新

围绕混改后“国有+民营”的多元化董事会治理架构、市场化经营机制和要素资源配置方式转变的新特点，中国联通内部审计积极调整工作思路，重新定义新时代的经济责任审计目标和任务，坚决处理好促进混合所有制改革和防止国有资产流失、激发市场活力和国有资产保值增值的关系，创新机制，积极探索经济责任审计数字化实践新路径，运用大数据、信息化技术手段，建立“经济体检报告”和“经济责任画像”，向“治已病、防未病”转变，推动经济责任审计站在混改大潮的新起点，实现新发展，发挥新价值。

（二）明确导向，清晰解读混改战略演进

结合党和国家对经济责任审计工作的新要求，中国联通审计部成立专项课题组，深入研究经济责任审计工作创新转型，精准聚焦落实党和国家各项混合所有制改革的政策和要求，对标解读中国联通“聚焦创新合作”“全面数字化转型”各项战略演进，将混改政策要求、集团战略语言变为审计行动语言，把抽象的政策要求、战略目标变成鲜明的经济责任审计评价指标，清晰绘制公众业务高质量发展、渠道效能及渠道转型、创新业务高质量发展、网络价值提升、全生产场景划小改革等五项主要板块的战略解码地图（其中创新业务高质量发展战略解码地图如图1所示），并按照系统化、体系化的经济责任审计评价思维做好提炼总结，为建立混改政策及集团战略落实情况的科学评价体系奠定坚实基础。

（三）明确重点，科学设计经责审计方案

结合战略地图和战略解码，按照中国联通集团省级分公司、专业子公司治理架构和特点，把具体审计内容、审计事项进一步模块化、流程化，将部分政策、战略要求细化分解为小的模块，清晰区隔出具体的审计操作流程、工作步骤和实施规范，形成一企一策的审计实施方案。比如，针对纳入国务院“双百行动”改革名单的云南联通公司和智网科技公司，我们根据国务院“双百行动”改革部署及中国联通集团深化公司市场化改革相关要求进行差异化审计方案设计：一是从企业战略执行、公司治理机制、三重一大事项、经营效益、内控风险管理、党风廉政建设等方面常态化编制“经济体检报告”（如图2所示），关注云南联通如何有效落实“把国有企业生产要素优势与民营企业市场化机制优势精密结合”“两个一以贯之”的改革初衷要求。二是从完善子公司治理体系、一企一策锻造差异化核心能力、常规审计三个维度设计专业子公司智网科技一企一策审计方案（如图3所示），围绕公司治理情况、经营发展策略、核心竞争力等方面查找存在的问题和不足，分析挖掘深层次原因，全面评价落实“双百行动”改革部署及集团公司一企一策战略的改革成效。

三、革新理念方法 多维多措评价混改成效

2018—2020年，中国联通审计部持续强化总部部门间的横向协作，分子公司间的上下联动，坚持推动政策跟踪、战略执行审计高起点谋划，高标准执行，高效率落实。

（一）监督资源协同化

加强与中国联通集团内部监督部门沟通协同，分子公司上下联动，综合统筹、科学系统安排审计项目，积极推动构建新时期、新形势下的大监督体系建设，整合集团内部监督资源，统筹协作，联合监督，初步形成预防、发现、追责、整改一体化闭环管理的良性监督合力，解决了各自为政、多头重复监督等资源浪费问题。比如，与中国联通集团党组巡视工作有效协同，对青海公司、系统集成公司等13家分子公司开展巡审联合，巡视工作注重从政治巡视的角度，关注各单位主要负责人对党和国家决策部署、集团公司战略的政治领悟力和政治执行力;内部审计注重从经济责任角度，关注各单位推动党和国家决策部署、集团公司战略执行情况和效果，“双剑合璧”“双管齐下”，切实推动党和国家政令畅通，令行禁止，全力保障中国联通集团高质量发展。

（二）方式方法系统化

一是积极推进跨层级、跨专业、跨区域审计资源的优化配置，探索将融合式、嵌入式、“1+N”、远程审计、飞行审计等审计方式的有效整合，在实现全覆盖监督的同时，避免“车轮式”监督，最大限度提升监督效能，降低监督成本，实现监督资源共享。二是积极推动数字化审计方式应用，充分利用中国联通大数据审计资源先发优势，加大非现场审计期间数据分析的深度和广度，利用思维导图、经济体检、沙盘推演等新型审计手段精准锁定疑点，确定重点，有针对性地开展现场核查，实现非现场审计和现场审计有效结合，充分发挥数据引领和精准“导航”作用。三是积极统一规范审计程序和审计标准，在经济责任审计办法迭代的基础上，重新梳理规范审计工作程序、报告审理规范、问题整改标准及审计公文模板等，建立了标准统一、科学规范的审计质量控制体系。

（三）审计评价科学化

如图4所示，以经济责任审计评价体系为基础，坚持以落实党和国家政策要求、集团战略执行的视角去揭示问题、发现堵点，用改革思维、系统思维、发展思维去推动评估风险、解决问题，用“三个区分开来”的标准研判问题性质，界定问题责任。一是通过对照党和国家政策、集团战略要求，在战略解码地图的基础上，进一步从政策战略价值维度入手，关注各分子公司落实政策、战略的执行情况及相关政策指标达成情况;进一步用数据和实例说话，用“定量+定性”结合的方法全面、客观地验证、评价落实执行效果。二是进一步从补短板、堵漏洞、强弱项的高度提出管理建议。比如，针对中国联通物联網公司落实国家网络强国战略、集团物联网业务发展规划存在的不足和执行偏差问题，审计提出“进一步领会党和国家、集团公司物联网发展战略要求，明确物联网战略要求实现路径，调整优化经营研发和资源要素配置策略，加大自主能力和创新能力建设”的建议，要求物联网公司认真整改，以切实可行的措施，全力支撑集团物联网业务高质量、可持续发展。

（四）审计结果共享化

充分把“1+N”“巡审联动”等审计监督的问题线索有效衔接，审计结果共享共用，审计问题联动整改，努力实现“一审多果”“一果多用”，确保党和国家各项决策部署、集团公司总体战略不折不扣地落实执行。比如，经济责任审计结果中有关落实党和国家决策部署、集团战略执行情况的评价，一方面通过经济责任联席会议向公司管理层、有关部门进行通报，作为评价被审单位领导人员履职情况的重要参考，另一方面也将其审计结果和整改情况纳入被审单位领导班子党风廉政建设责任考核及公司巡视巡察的重点关注内容。

四、提升审计效果 保障混改战略健康推进

（一）充分发挥经济责任审计特殊的监督视角和评价方式

在深入揭示各单位纵深推动混改过程中存在问题和不足的基础上，更加注重发现集团公司专业部门所制定的相关政策、规定是否上下衔接、执行是否有效，以审促改，倒逼政策层面的持续调整和优化完善。比如，在对云南联通的经济责任审计中，发现“双百行动”综合改革合作协议部分条款约定不严谨，导致云南省运营公司的管理体制机制不完善，权责关系不匹配。针对审计揭示的风险和提出的建议，集团公司重新调整部署，通过增加投资成为云南省运营公司单一第一大股东，中国联通集团总部部门直接对云南省运营公司进行管理和生产调度，云南省运营公司完整承接“一服从、一保值、五安全”职责，落实集团战略，对利润标的负责。

（二）夯实审计整改责任，创新审计整改方式，提升整改实效

把推动混改过程中发现的各项问题整改作为经济责任审计方案的专项内容，细化问题整改检查标准，强化整改全过程可视化闭环管理，同时将问题整改情况纳入各项监督链条，形成监督合力;突出“立查立改”“边审边促”，将审计整改关口前移至审计实施阶段，把推动问题整改贯穿现场审计全过程，最大限度发挥监督职能。比如，通过将中国联通集团巡视与云南联通经济责任审计发现问题整改相结合，对合作协议履行情况、投资认定情况等事项加大监督力度，从党委推动混合所有制改革持续健康发展角度提出问题及整改要求，协同督促云南联通整改落实。又如对广西联通社会化合作情况经营审计中发现的“投资方未及时足额出具银行保函，存在投资履约风险”问题，及时反馈广西联通管理层，尽快协调投资方补齐相关保函手续，有效降低公司合作经营风险。

中国联通作为首家在集团层面整体进行混改试点的央企，及全球首家探索“国有基础通信+民营互联网”的电信运营企业，坚定不移落实党和国家混合所有制改革各项决策部署，逐步从一家“收入利润持续负增长、资产负债率超过60%、中央巡视政治生态重灾区”的困难企业，转变为“收入利润增速行业领先、资产负债率大幅下降、政治生态显著改善”的经营业绩与党建考核“双A”央企，进入到自身造血能力大幅提升的新发展阶段。在混改宏伟蓝图的指引下，中国联通审计部将始终坚守审计初心，勇于担当，甘于奉献，以“钉钉子精神”抓好各项工作的落地执行，在需要一鼓作气的关键点发力，在需要下绣花功夫的细节处落锤，不断为中国联通高质量发展和全面数字化转型创造新的更大贡献。

（执笔人：张立萍   张洪波   曹怡然   庄波）