城市低效存量土地再开发思路探讨——以温州市鹿城区为例

□温州市城市规划设计研究院有限公司 唐志勇 何原宇 黄傅强 谢继昌 徐 昊

当前，中国经济在经历了几十年的高速增长后，开始转向中高速的新常态。经济发展新常态对中国城乡规划建设提出了从粗放到集约、从增量到存量等转型要求。城市低效存量土地作为具有巨大升值潜力空间的土地资源之一，其更新成败在一定程度上关系着城市转型的成功与否。经济新常态下的国土规划必然将以存量规划为主，实现城市土地集约节约利用和城市经济的快速增长。城乡规划从增量规划转向存量规划已成趋势，未来的国土开发将步入存量盘活挖潜，因此探讨城市低效存量土地再开发对推动城市可持续发展具有重要的现实意义。

“十三五”时期是温州市从增量扩展向存量做优转变的转折期，鹿城区作为温州城市建成度比较高的地区，利用城市低效存量土地推动了“大建大美”、城市有机更新等一系列专项行动，获得了巨大的建设成效，但同时也暴露了许多问题。“十四五”期间，温州市鹿城区将由增量扩张步入存量盘活挖潜的阶段，因此有必要对城市低效存量土地资源开发的问题及再开发的现实挑战进行剖析，探讨再开发的行动策略与政策保障。

▲温州市鹿城区通过低效存量土地的开发，建成功能高度复合、具有区域辐射能力的印象城商业综合体。

一、温州市鹿城区城市低效存量土地开发存在的问题

（一）城市低效存量土地资源总体情况

城市低效存量土地是指城乡建设用地范围内的未得到利用的闲置土地以及利用不合理、不充分、产出低的已建设用地，包括存量低效用地和闲置未利用土地。根据2019年城市低效存量土地资源调研结果，温州市鹿城区可盘整的城市低效存量土地资源合计约为2061 公顷，占鹿城区建设用地的26%，其中村庄820 公顷，旧小区250 公顷，旧工业区400 公顷，已拆除未建设用地441公顷，历史街区150 公顷。鹿城区存量用地资源相当丰富，是未来城市用于发展的主要区域。

（二）温州市鹿城区城市低效存量土地开发存在的问题

1.开发模式单一，难以体现用地开发的综合效益

温州市鹿城区城市低效存量土地开发功能基本以居住为主，且开发后的用地大多为安置用地，仅少部分用地用于出让。总体来说，城市低效存量土地作为城市规模化开发的“最后一次机会”，复合化开发力度不强，难以有效发挥土地综合开发效益。而居住量增加的同时又会对现状配套设施带来挑战。

2.开发系统性不强，导致城市开发缺乏功能整体性

由于过多的小地块开发，尤其是存量用地“插花式”的二次开发，导致城市开发缺乏功能整体性，城市形象、品质等都和杭州、宁波等存在一定的差距。同时，由于地块过小，也导致了地块内部空间品质的营造存在较大难度，出现较多人居品质不高的问题。

二、温州市鹿城区城市低效存量土地开发行动与策略

城市低效存量土地开发通过优先开发重点区块、科学安排建设时序、成片成规模开发、多方参与；保证配套同步等手段实现科学合理的城市经营，实现土地价值的最优和城市开发建设的品质化、最优化，总体上促进鹿城的首位度提升，乃至温州整体的城市经济、社会和环境效益的综合优化和可持续发展，提高城市生产、生活的舒适度、便利性和经济性。

（一）城市低效存量土地开发经营策略

1.加快土地流转，降低土地开发的时间等待成本

城市低效存量土地涉及复杂的政策处理和周边环境，按常规的用地布局和划分，难以保证大规模城市低效存量土地的有效流转。当前，温州市正在探索实践“小街区规制”的街区开发模式，促进城市人情味、街坊感和街道活力的本质回归。考虑到大规模城市低效存量土地存在的现实困境和“小街区”建设模式的打造，同时还要尽可能减小土地开发等待成本，可采用对地块进行小规模合理切割、分期开发的方式来推动城市低效存量土地开发工作。利用地块开发模型对小规模城市低效存量土地模拟分析，按照容积率为3.1 进行假设，充分考虑建筑间距、地块退让、建筑进深、整体景观形象等多重因素影响，则地块面积需最小达到0.8～1 公顷以上。故最小开发规模不应小于0.8 公顷。

2.加强策划，做足地块价值挖潜，增加土地收益

加强前期的方案策划和价值挖掘，进一步制定专门的更新规划，从现状条件、市场需求、经济模型、配套支撑等各方面进行全面论证，细化开发方案，充分挖掘土地价值，提高土地利用效率。确定科学的土地再开发利益分配方式，提高产权主体参与存量用地再开发的积极性，达到优化土地布局和效益、促进土地集约节约利用目标。城市低效存量土地再开发收益分享的实现，要求形成科学合理的收益计算标准，允许原土地使用权人、开发商参与到土地增值收益分享，通过适度让利鼓励再开发的积极性，在税费环节体现公平导向，充分发挥土地税收的调节作用，平衡土地收储、自行开发补偿标准。

3.探索多元主体，参与存量用地开发过程

探索“联合体”的开发主体参与开发工作。开发“联合体”主要由权利主体组织联合体、市场主体与权利主体的联合体、地方国企与市场主体的合资公司等多种模式。“联合体”的主要职能包括拆征政策处理、更新规划策划方案的编制及更新过程中的资金运作；属地政府主要作为更新的“引导者”身份参与。

从城市低效存量土地开发涉及的三类主体的核心诉求和相互关系入手，以城市更新单元项目的内在发展规律为线索，分别阐述影响这些关系的关键性要素。同时，规划作为更新工作的主要引导部门，主要从规划引导、项目审批、规则制定等方面提供服务。

（二）城市低效存量土地开发空间推进策略

1.连片开发为主，小地块针灸式更新并行

以片区整体作为再开发单元，整体设计片区开发资金平衡模式。按照“增进公共利益、整理土地资源、完善公共设施、提升城市功能”的总体要求，推动用地的成片连片开发，保证片区基础设施和公共服务设施的相对完整。加强小地块开发模式的研究，做到区域统筹与小地块针灸式更新并行。

2.聚力重点板块，聚焦土地要素供应方向

温州市鹿城区现阶段的城市发展建设更应该注重发展合力、建设品质。“十四五”期间，重点围绕瓯江沿线、塘河沿线和环古城区域等重点区块的空间优化，以成片成规模的存量开发为主导，推进七都片区、中央涂片区、滨江商务区、水心片区、鞋都片区、江滨片和吴桥片区等7 大重要板块的存量开发建设，做到“开发一片、提升一片、成熟一片”。

（三）城市低效存量土地开发功能完善策略

1.复合化开发，发挥土地综合效益

“十四五”期间，存量用地开发应避免以居住为导向的开发，增加城市服务型、产业型项目的开发，增加土地开发的复合性，提高土地的综合效益。

2.配套先行，推进城市功能的逐步完善

“十四五”期间，通过社会服务设施建设引导的开发模式，平衡“生熟”地价差，带动存量用地高效有序开发，获得空间要素功能调整，推进城市功能的逐步完善。

三、温州市鹿城区城市低效存量土地开发实施保障建议

（一）组织保障

1.建立土地资源管理全平台

结合“多规合一”工作，建立土地资源管理的综合平台，全面整合生态保护区、农业保护区和城镇建设区，以及生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界“三区三线”，做好土地资源的保护性开发利用，并加强土地资源利用的后续监管。

2.完善以项目为导向的土地供给机制

进一步完善“好项目”拉动土地供给开发的良性机制，通过强化重大亮点项目的精细化谋划策划，与土地收储、土地做地和土地供给等工作相结合，避免造成土地长期“晒太阳”，降低土地时间等待成本的同时，进一步提升土地的利用效率和品质化开发。

3.健全市区两级的土地开发联动机制

温州市鹿城区是市级集团较为集中的区域，相当规模的土地资源牵涉到市级集团公司，应加强市、区两级的联动开发，不仅要做好鹿城区属地范围的“全区一盘棋”开发谋划，而且要站在“市一级”视角，从市级层面出发，加强区与区之间的联动开发，尤其是行政区的边缘交界区域的一体化开发谋划，保证综合效益的最大化。

（二）资金保障

1.建立城市低效存量土地收储开发专项资金

城市低效存量土地开发涉及较为复杂的政策处理，需要坚实的财政基础作为保障，应建立政府专项资金制度，由市、区两级财政按照一定比例，拨付的专门资金用于设立专项资金，用于推进低效存量土地的收储和相关政策处理，保证低效存量土地拆征工作能有序顺利推进。

2.合理有序引入民间资本和市场调控机制

应全面调动政府、市场、社会参与低效存量土地再开发的积极性，利用温州民间金融改革示范城市的契机优势，通过项目众筹、专项债券等方式，建立灵活可持续的资金保障机制。引入市场资金。应充分发挥开发商、财团等资金和市场优势，制定公平公开的市场规则，让市场资金能有效且可控地参与到城市低效存量土地的更新改造过程中，缓解政府的资金压力。

（三）规划保障

1.树立科学的城市经营价值观

城市经营本身只是城市管理的一种手段，最终目标是要从城市的受众群体的角度出发。城市绝不仅仅是经济单元的单一内涵，它还是一个社会文化和生态综合系统。城市经营要结合多维度的目标，并统辖在“以人为本”的城市经营价值观里，体现出鲜明的城市顾客服务导向特征，对其综合功能价值有一个非常明晰的认知和判断，同时正确处理好经营城市与保护资源环境的关系。

2.强化国土空间规划新体系的资源全域统筹思维构建

在新一轮国土空间规划的体系构建，更强调资源的“一张图”全域统筹，在土地资源开发利用过程中，应加强资源的统筹协调，谋求可持续的发展模式，寻求生产、生活、生态等多维度融合自恰的发展路径，建立资源全域统筹思维。

3.强化资源的精细化集约利用

作为温州市建成度最高的行政区，鹿城区城镇开发土地资源已相当局限，这倒逼其要尽快适应土地的瓶颈期，寻求更为集约精细化的开发利用模式。这就需要更加精准的前期谋划策划和更为科学合理的功能及规模导向。

四、结语

本文对温州市鹿城区目前城市低效存量土地基本情况及开发存在的问题进行剖析，在此基础上对城市低效存量土地发展趋势进行研判，提出城市低效存量土地开发的目标、思路、策略以及相应的实施保障建议，以期为“十四五”期间温州市鹿城区以及其他相关城市低效存量土地再开发提供决策依据。温州市鹿城区应充分利用日益紧缺的增量空间资源来促进存量空间的调整优化，实现城市整体空间结构的改善，为今后城市的全面转型提前奠定空间基础。