城市公共场所卫生监督现状及对策建议

洑刘波 陈家应

摘要：城市公共场所的卫生状况影响着大众身心健康，深化综合执法改革背景下，现阶段公共场所的卫生监督工作现阶段由卫生监督所和乡镇综合行政执法局共同承担。本文通过对城市公共场所卫生监督现状进行分析，探讨在监督过程中出现的问题，提出建议和对策，提升公共场所卫生监督工作的质量。

关键词：公共场所，卫生监督，生命健康安全

城市公共场所和每位大众都息息相关，我们的生活、学习、工作等在大大小小的公共场所内进行，公共场所的卫生状况、空气等微小气候的变化将直接影响场所内群众的身心健康。伴随着政府关于在相关建制镇和开发区开展相对集中行政处罚权工作的展开及深化综合行政执法体制改革的推进，现阶段大部分城市公共场所的卫生监督工作实际上由卫生监督所和乡镇的综合行政执法局共同承担，不管从监管层面还是执法过程中涉及的行政处罚，都将公共场所的卫生监督工作提高到了一个新的层次，多部门的联动强化了公共场所卫生的监督力量。

一、城市公共场所卫生监督之现状

1.相对集中行政处罚权的展开和深化综合行政执法体制改革的推进

根据2018年3月中共中央发布的国家机构改革的方案[1]、中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》[2]、江苏省在2018年出台的《关于深化综合行政执法体制改革的指导意见》[3]等文件精神，笔者所在的城市于2019年6月发布《深化综合行政执法体制改革的实施方案》，并在2020年3月以综合行政执法改革、区级执法力量下沉的方式在相关建制镇和开发区开展相对集中行政处罚权。对公共场所卫生管理不符合规定的处罚、对公共场所卫生质量不符合卫生标准和要求的处罚等关于公共场所的相关行政处罚权由原卫生健康部门转移到受建制镇政府、开发区管委会委托的综合行政执法局，建制镇、开发区综合行政执法局集中卫生健康领域、城市管理领域、人力资源和社会保障领域、教育领域、农业农村领域、水利领域等的行政处罚权开展综合行政执法工作。按照实施方案，针对公共场所的监管和执法，具体分工为：镇政府、开发区管委会委托的综合行政执法局行使行政处罚权和与之相关的监督检查权，区卫生健康局委托的区卫生监督所加强日常管理、继续履行监督管理职责。简言之，区卫生监督所和镇、开发区综合行政执法局实际上承担了全区的公共场所卫生监督工作。

2.公共场所监管法律适用

在实际监管和执法过程中，针对公共场所卫生监督适用的法律法规主要是《公共场所卫生管理条例》和《公共场所卫生管理条例实施细则》。《公共场所卫生管理条例》于1987年实施并于2019年第二次修订，《条例》旨在为公共场所卫生制定框架、创造良好卫生条件、预防疾病的传播和发生、保障人民群众的生命健康。《公共场所卫生管理条例实施细则》是对《条例》的补充说明及具体实施指导，制订了更细化的卫生要求和罚则。新版的《细则》在2011年发布并于2017年修订。《条例》和《细则》的存在，对于公共场所的监督管理起到了一定的保障作用，大部分的监管对象也都能在法律法规的引导下合法经营、保证场所卫生达到相关标准和要求。

3.公共场所卫生监督概况

以笔者所在的江苏南部某区为例，截至2020年5月，该区领取卫生许可证的公共场所本底数量为1894家，其中宾馆、旅店等住宿业498家，美容院、理发店835家，浴室、游泳场馆373家，商场、超市108家，其他领证公共场所80家。其他诸如饭馆、酒吧等已经停止发放卫生许可证的公共场所也在上千家。全区公共场所卫生监督人员有23人，不按量化分级的监督频次要求，人均每年需要监督83户次，如果按照量化分级监督频次要求，对公共场所卫生监督员的工作量要求更高。

二、公共场所卫生监督存在的问题

1.监管力量薄弱，专业知识欠缺

笔者所在城区办理卫生许可证的公共场所1894家，卫生监督员23人，实际上这23名卫生监督员除对公共场所进行卫生监督外，还承担全区10个乡镇、开发区的职业病防治工作、饮用水卫生监督、学校卫生监督、非法行医打击工作、公共场所控烟工作及其他相关工作。加上卫生监督员年龄层次分布不均、专业和学历有偏倚，绝大部分卫生监督员每天都在忙、乱、杂的工作中疲于奔命。而且卫生监督员专业参差不齐，预防医学、卫生管理、法学等专业都能应考卫生监督执法岗位，而卫生监督执法工作是在医学背景基础上结合法学知识进行的执法工作，很多卫生监督员无法同时兼顾医学和法学知识，这对卫生监督工作形成了挑战。

2.法律法规滞后，处罚难以震慑

《公共场所卫生管理条例》是在1987颁布实施的，距今已有30多年的时间，这30年来我们的国家发生了翻天覆地的变化，经济迅猛发展、百姓需求急速增长，30多年前的法律已经很难适应现阶段的监管环境。虽然《条例》在2016年、2019年进行了2次修订，但也只是因为部门的合并、针对法律主体等内容的一些微调。而2011年出台的《公共场所卫生管理条例实施细则》虽然实施才10年的时间，但是里面对于卫生达不到标准和要求的等相关违法行为，处罚力度实在太轻，基本都是先責令整改，之后才是警告、罚款。公共场所达不到卫生标准和要求的违法成本实在太低，在法律层面对这些场所的经营者根本达不到震慑作用，所以才会屡次出现连锁酒店卫生保洁工作敷衍了事等相关报道。罚款金额上不去，经营者们就会抱侥幸心理和逃避心理，因为卫生监督员不可能24小时盯着每一位经营者，而一旦发现问题也是以限期整改、警告为主，很多经营者索性就我行我素、不服从监管。

3.监管执法紊乱，衔接过程困难

该区在推进综合行政执法改革时出台文件，明确卫生健康领域的监管和执法分工：综合行政执法局行使行政处罚权和与之相关的监督检查权，区卫生监督所加强日常管理、继续履行监督管理职责。但是在实际工作过程中，大部分乡镇、开发区综合行政执法局不愿承担公共场所的监管职责，只承担涉及处罚的行政执法权。缺少监管的执法是无法服众的，区卫生监督所卫生监督员不得不承担所有公共场所的监管职责。工作量的增加还在其次，在监管过程中发现的违法行为如何成为行政处罚的案由，中间的衔接过程成为困扰区卫生监督所和镇、开发区综合行政执法局之间的难题。卫生监督所需要将案件做到什么程度才能移交给综合行政执法局，也是双方争议点之一。

4.监管对象意识淡薄

绝大部分公共场所都是以服务业为主，而经营者的服务意识有待提高。宾馆、旅店业用洗脸洗澡毛巾擦洗座便器、床单床套没有做到一客一换的情况屡次被曝光，浴室、游泳池菌落总数、大肠菌群数超标时有发生，美容馆、理发店缺乏必要的消毒用具和消毒设施、造成传染病的传播，大型商场、超市对于集中空调通风系统的管理、消毒保洁和检测管理不到位、置若罔闻。服务意识的淡薄，随之带来的也是法律意识的欠缺，经营者总抱着能够逃避监管和执法的侥幸心理，殊不知现在自媒体等群众曝光、媒体暗访等形式，已经形成了全社会的舆论监督。经营者只要稍有不符合公共场所卫生的相关标准和要求，消费者、媒体、执法部门等都会从各个层面进行投诉、曝光、处罚。

三、公共场所卫生监督的对策建议

1.明确卫生监督体系改革方向

全国卫生监督执法体系最初的改革出现在2004年，全国卫生防疫站拆分为疾病预防控制中心和卫生监督所。这次改革的目标就是实行技术支撑和监督执法的剥离，建立专业化的疾病预防控制团队，提升卫生监督的执法能力。伴随着卫生监督执法体系的每一次改革，都有明确的目标和方向：如参公改革，是为了体现卫监所行政执法的职能、提升卫生监督员的薪酬待遇、激发卫生监督执法活力；又如2019年3月的职业卫生监管职能划转，是顺应机构改革、转变政府职能、提升治理能力和治理体系现代化，卫生监督承接职业卫生监管职能，从而更好地保障人民群众的生命健康。本次依靠深化综合行政执法改革大背景，卫生监督执法体系改革的目标和方向至今仍然较为迷茫，我们应该重新审视、再次定位，在深化综合行政执法改革大前提下，卫生监督应该扮演怎样的角色？这些都需要改革的决策者下定决心，而不像现在悬而未决，职能下沉未彻底改革，监管和执法未彻底改革，让卫监所和乡镇执法局都“浑身难受”。

2.加强部门沟通、全面融入综合行政执法

加强司法局、卫生健康局、综合行政执法局及卫生监督所和乡镇、开发区综合行政执法局等部门间的联系，以联席会议、案件分享会等形式探讨公共场所卫生监管和执法之间的沟通与协调，明确监管和执法的界限，形成系统性的工作流程，保证所有执法人员站在维护法律公平公正的立场、保障群众的生命健康安全的基础上进行工作。

该区各乡镇在“三整合”改革中，积极推动现代化指挥中心的建设，打造镇级综合指挥调度中心，指挥中心融合12345服务热线、防控、河长通、污染防治等监管数据，调度网格员及其他相关人员高效处理归口数据信息，开展科学研判。同时将日常监管与综合执法无缝衔接，实现监管资料、数字证据线上流转审批，升成执法文书、归档电子数据。此外，乡镇执法局在各村级建立“综合行政执法服务站”，派遣执法队员进村驻点，与村级网格员形成合力，推动监管关口前移、激发社会主体参与。该措施可以有效缩短群众举报事项流程环节、加快违法线索发现速度，形成“吹哨报道”快速反应机制，提升处置效率。该区“三整合”改革中形成的基层综合执法网格模式，畅通了基层与执法部门沟通渠道，提升了基层治理中的“见管率”和“管事率”。

借助深化综合行政执法改革，卫监所如果能和乡镇执法局充分融合，通过执法局的网格组织联系群众、发现线索，同样采取“吹哨报道”的机制，由卫监所、执法局根据职能分工、派遣执法人员迅速前往现場处置违法案情。同时将卫生健康监管信息纳入镇级综合指挥调度中心，统一归乡镇执法局衔接，打造高效的卫生监督综合执法新模式。

3.扩大队伍、加强培训

扩编、招人是强大队伍永恒不变的对策。但是在现有行政编制紧缺的情况下，通过增加该区卫生监督所的参公管理编制显得不切实际，但是招收卫生监督协管员等合同工、临时工，是加强卫生监督工作的一大举措。招收有医学背景、法律背景、卫生管理学背景的合同工、临时工为卫生监督协管员，提升卫生监督协管员的工资待遇，组织卫生监督协管员进行上岗前的培训、增加协管员在岗期间业务学习的机会、提升协管员的卫生监督业务水平，可以极大地缓解卫生监督员的工作压力、加强公共场所卫生监督的力度，打击公共场所存在的违法行为，极大地保障人民群众的生命健康安全。同时改变现有卫生监督协管员兼职的身份，现阶段协管员基本上由乡镇卫生院预防保健科工作人员兼任，该区作为全国百强经济发达区，应该突破这个界限，将卫生监督协管员打造成为协助卫生监督员进行公共场所卫生监管的专职人员，赋予协管员仅次于执法权的监管权，突出协管员的地位、打造协管员的价值。

4.推动法律修订、完善法律法规

部分标准可操作性不强、自由裁量标准操作难及层出不穷的各类新兴公共场所[4]，《公共场所卫生管理条例》、《公共场所卫生管理条例实施细则》已经很难适应现阶段的社会和经济发展。卫生标准和要求需要重新修订，同时完善针对新兴公共场所的法律法规。在罚款金额和自由裁量幅度上，应该在保障经营者的基本利益前提下，着重处罚，加大处罚力度，起到对经营者从事违法行为的震慑作用。处罚不是目的，公共场所卫生监督员只是希望借助处罚这个手段，积极推动经营者合法、合规经营，推动经营者们站在消费者的角度、保证公共场所卫生符合要求的层面从事经营活动。

5.充分宣传、增强意识

充分利用微信公众号、抖音视频等新兴媒介对公共场所卫生方面的体裁进行宣传，报道卫生监督员、执法人员在监管、执法过程中的突出问题、典型问题，强调日常生活中如何判断卫生状况、强化老百姓的维权意识。组织公共场所经营者、从业人员进行法律法规和卫生标准规范的学习，将保障群众生命健康安全的理念植入每一位公共场所卫生参与人员的脑海。此外，选择公共场所卫生工作做的比较优秀的单位，树立这些单位作为典型，邀请其他单位经营者、从业人员进行参观学习、进行经验交流分享，帮扶工作欠缺单位取得进步，促进全行业卫生服务水平得到提升。

城市公共场所卫生监督工作自深化综合行政执法改革以来已经改变了原有的工作模式，一些细微问题的产生在所难免。以期通过对于问题的分析，找出相应的对策和建议，解决当前产生的问题，来改进和完善当前公共场所卫生监督工作，从而为人民群众的生命健康提供更完善、更周全的保障。

参考文献：

[1]中华人民共和国中央人民政府.中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》[EB/OL]. www.gov.cn/zhengce/2018-03/21/ content_5276191.htm#1，2018-03-21.

[2] 中华人民共和国中央人民政府.中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》[EB/OL]. www.gov.cn/zhengce/2019-01/31/content_5362843. htm，2019-01-31.

[3]江苏省人民政府.《关于深化综合行政执法体制改革的指导意见》[EB/OL]. www.jiangsu.gov.cn/art/2018/7/31/ art_59164_7765688.html，2018-07-31.

[4]郝欣欣，阮水富.公共场所卫生监督现状及法律修订对策研究[J].中国卫生法制，2017，25（6）：45-47.

（作者简介：洑刘波，南京医科大学医政学院在读研究生，研究方向：公共管理）

（责任编辑：李雪威）