政府信息公开制度的治理效应分析

2022-05-16王祎茗

中共宁波市委党校学报 2022年3期

王祎茗

[摘要] 政府信息公开制度具有重要的治理功能，对内有助于规范权力运行、提升管理精细化程度，对外则是实现共建共治共享目标的重要举措。分析2008年《政府信息公开条例》实施以来政府信息公开年度报告的实施情况，可以发现，编制和披露年度报告不但有助于落实公开要求，也有助于推动落实政府信息公开的治理效应。未来政府信息公开工作年度报告仍应回归内外均衡的价值属性，充分发挥其对内摸清政府信息公开工作底数和对外引导公众有序参与的功能，并应积极推动政府信息公开工作面向社会治理，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。

[关键词] 政府信息公开;政府信息公开工作年度报告;国家治理;知情权

[中图分类号] D35-39 [文献标识码] A [文章编号] 1008-4479（2022）03-0097-11

一、问题的提出

2002年的《政府信息公开条例（专家建议稿）》参考国际经验，引入了政府信息公开年度报告制度（以下简称“年度报告”）。后经上海、武汉等地方政府立法采纳并开始在国内实施。2008年实施的《政府信息公开条例》将其规定为政府信息公开保障监督机制的一部分并适用于全国范围。

《政府信息公开条例》实施十余年来，探讨政府信息公开相关制度及其实施情况的文献颇多，但对于年度报告制度的研究则相对边缘甚至不深入。首先，年度报告的研究成果总体数量有限，在“中国知网”以“政府信息公开工作年度报告”为篇名关键字检索到的期刊论文有5篇，以“政府信息公开年度报告”为篇名关键字检索到的期刊论文有12篇，以“政府信息公开报告”为篇名关键字检索到的期刊论文有4篇。其次，相关研究主要集中于年度报告制度的产生、年度报告制度自身落实情况以及基于年度报告数据分析政府信息公开制度的落实情况。如赵正群、朱冬玲的研究较早，但主要限于对该制度的产生发展做简要梳理，认为其先行先试大多参照了域外的现成经验。有的研究主要集中于该制度自身的执行情况及完善建议，如相丽玲、李文龙曾分析年度报告制度的现状和实施中存在的问题，揭示了年度报告相关规定法律位阶低、工作考核欠缺且标准不详尽、问责机制不健全等问题，有的是通过年度报告分析政府信息公开制度实施情况。如刘晓洋、钟泽琪通过分析中心城市历年年度报告，认为国家中心城市政府信息公开行为存在趋同性、内部性和自利性特征^[4];肖明借助部分政府的年度报告，对主动公开、依申请公开及救济机制的运行情况进行了研究。

总的来说，上述有限的研究还主要集中于年度报告本身以及透过年度报告分析政府信息公开制度，并没有很好回答年度报告究竟有何作用、为何一定要坚持并不断优化该制度的问题，换言之，对其对内对外发挥的治理功能缺乏系统关注。从实践需求和理论深化角度看，年度报告制度在推动政府信息公开工作精细化、规范化、促進公众有序参与等方面作用明显，同样具有明显的政府治理效应，值得在政府信息公开推进政府治理现代化视角下进行深入研究分析。为此，本文拟从政府信息公开年度报告入手，就政府信息公开报告的治理效能发挥情况进行探讨分析。自2009年以来，笔者所在的课题组每年对49家国务院部门、31家省级政府、49家较大的市政府（即2015年《立法法》修订前所确定的有地方立法权的设区的市）发布年度报告的情况进行关注、分析和调研，2014年以来还连续对100余家县级政府进行跟踪调研。从其发展趋势和根据2019年修订《政府信息公开条例》进行的制度调整来看，年度报告作为一项自我总结分析、对外展示工作的制度安排，发挥着落实政府公开要求、推动政府治理现代化方面的重要功能，应挖掘利用好此方面的功能并不断优化年度报告制度。

二、政府信息公开制度的历史沿革

政府信息公开制度产生于境外，以保障知情权为出发点，引入我国后，在推进民主法治、推进国家治理方面的作用日益受到关注，经历了从重在保障知情权到兼顾规范权力、助力国家治理的发展历程。

（一）作为知情权保障手段的政府信息公开制度

政府信息公开制度最早起源于瑞典，美国是其集大成者。美国于20世纪60年代通过《信息自由法》（FOI），确认“任何人”皆可申请获取政府信息，并通过列举不公开信息的方式反向确定了政府信息公开的范围，以克制政府机关在公开政府信息时的恣意与裁量权。从该制度产生之初，保障知情权就是其基本逻辑起点和制度实施落脚点。广义的知情权是指寻求、接受和传递信息的自由，是从官方或非官方获知有关信息的权利;狭义上的知情权，则仅指知悉官方有关信息的权利。知情权（Right to Know）的概念最早诞生于20世纪40年代的新闻传播领域，当时的语境之下仅指民众通过新闻媒介了解政府工作情况的权利，但在这一概念所形成的思潮推动下，许多国家开始了政府信息公开立法的进程。中国对政府信息公开制度的讨论同样是以保障知情权为起点的。

（二）作为行政权力规范方法的政府信息公开制度

中国在移植该制度中逐步扩展了政府信息公开制度的目的。一般认为，2007年国务院审议通过的《政府信息公开条例》直接缘于2003年的“非典”;同其他很多国家和地区一样，其更深层次的动因则是我国政治生活民主化的发展和当时反腐败的现实需要。2008年实施的《政府信息公开条例》列举了各级政府应当主动公开的信息范围，明确了公开的方式和渠道，并引入了依申请公开的制度，允许公众在主动公开信息不能满足需要的前提下申请政府机关向其公开政府信息。这一阶段，政府信息公开制度受到普遍关注的是其如何保障公众权益、规范政府权力甚至发挥预防和惩治腐败的作用。人们普遍希望通过公开引入监督机制，为建设廉洁高效的法治政府提供制度保障。

（三）作为国家治理现代化路径的政府信息公开制度

明确将政府信息公开制度作为助力国家治理的重要路径。随着党中央提出国家治理体系和治理能力现代化的目标，政府信息公开在推动建设共建、共治、共享方面的积极作用不断得到挖掘和重视。中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年2月17日印发实施的《关于全面推进政务公开工作的意见》为进一步做好当时和其后一个时期政务公开工作提出了明确的指导性意见，并从提升国家治理能力、增强政府公信力执行力的高度，提出推进行政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开，让群众看得到、听得懂、能监督、能参与。为了适应政府信息公开推动国家治理现代化作用的新需求，2019年修订的《政府信息公开条例》进一步细化了不公开信息的范围，优化了政府信息公开机制。包括对年度报告制度进行了完善：一方面要尽可能满足群众对政府信息的需求;另一方面则是要通过提升决策、执行、服务、结果全流程公开水平服务国家治理现代化。

同时，在政府信息公开的具体制度设计上也充分体现对助力国家治理的正面回应。除了政府信息公开制度本身外，其涉及的多项制度都是其推动国家治理现代化的有机组成部分，政府信息公开工作年度报告制度就比较典型。在地方政府先行先试的基础上，2008年《政府信息公开条例》明确规定了适用于全国各级行政机关的制作和发布年度报告的职责。国务院办公厅后续在其基础上出台的一系列涉及年度报告形式与内容的文件则构建起相对完善的年度报告制度体系。年度报告所需展示的数据内容在《条例》规定的基础上逐步扩展和细化。如《国务院办公厅关于加强和规范政府信息公开情况统计报送工作的通知》（国办发〔2014〕32号）要求将政府信息公开统计工作作为编制年度报告、总结和推进政府信息公开工作的重要内容。其所附统计样表涵盖了主动公开和依申请公开、政策解读、回应关切、行政复议和诉讼、举报投诉、公开机构建设和培训等方面的内容，成为各级政府年度报告后附表格的样本。此外，国务院办公厅还多次要求将部分领域政府信息公开进展作为年度报告的内容。如《国务院办公厅关于做好全国人大代表建议和全国政协委员提案办理结果公开工作的通知》（国办发〔2014〕46号）将建议和提案办理结果公开情况作为年度报告的内容。《国务院办公厅关于推进重大建设项目批准和实施领域政府信息公开的意见》（国办发〔2017〕94号）、《国务院办公厅关于推进公共资源配置领域政府信息公开的意见》（国办发〔2017〕97号）将重大建设项目批准和实施领域信息公开工作情况和公共资源配置领域政府信息公开工作情况纳入年度报告内容范畴。《2015年政府信息公开工作要点》进一步充实了重点领域信息公开、政策解读回应、依申请公开工作详细情况、政府信息公开统计数据、建议提案办理结果公开等内容，并采用公众喜闻乐见的形式予以展现。

三、治理现代化下政府信息公开制度的功能新定位

政府信息公开制度的引入使知情权得到切实保障，公民据此可以更广泛地获取政府信息、维护自身合法权益。而其在落实知情权保障的同时，对国家治理能力和治理体系现代化的重要促进作用也逐步显现。国家治理是执政党组织政府、企业、社会力量、公民个体等多元主体共同参与建设富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家的大事，是动员国家各方主体力量、以“国家”为对象的治理，它是涉及各个领域统筹性的、系统性的、长远性的治理。国家治理本质上就是在保障国家稳定和基本权利安排的前提下，怎样才能使国家权力运行得更加合法、高效、顺畅，更多地得到社会认同，增强合法性基础的问题。而政府信息公开是促成公共治理从以单纯的政府权力为基础的集权管理体制向民主与法治并重的多元治理体制的转变的重要制度。

重视国家治理体系和治理能力现代化需要革除既有治理体系和治理能力的弊病，如夸大领导者掌握信息的能力和判断力，以至于过度夸大管理者的能力;把人民群众复杂多样的社会需求和政治需求简单化，导致公共管理与服务的供需错位;重视领导的决策而轻视群众的参与，导致决策与执行的科学化民主化程度不高等问题。而且，就政府管理而言，推进国家治理体系和治理能力现代化就要摒弃官本位的弊病，包括要改变政府包办人民群众利益表达的家长式的领导方式。“公开是良好治理的基本要素之一，促成善治正是透明度建设的目标。” 在《政府信息公开条例》侧重如何公开并满足公众信息需求的实践过程中，政府信息公开制度在国家治理中的重要功能也逐步显现。

（一）管理功能：助推政府管理精细化

依靠精细化的管理才能实现现代化。“精细化政府”是落实国家治理体系和治理能力现代化的具体路径，强调追求更优、更佳，不断总结政府管理中的经验，利用优质的管理手段来提升政府效能，提高公共服务质量。“政府信息公开是政府的一场自我革命，是我国民主与法治发展进程中政府主导的自我改革与完善。” 推行政府信息公开必然要向公众公开政府决策、政策执行、政府管理和执法等方面的情况，政府行为和结果越来越多地暴露在公众视野中，任何决策、执行的疏漏和不严谨都可能成为引发公众质疑的线索，会引发公众对政府管理合理性乃至合法性的质疑。其结果是推动政府管理愈发细致、严谨。

（二）监督功能：推动政府权力规范运行

任何不受监督制约的权力都可能被滥用甚至寻租，而阳光是最好的防腐剂，公开是最佳的政府权力规范运行助推剂。政府权力运行的不规范可以表现为主体无权责、越权、违反法定程序、超出合理范围等，这些仅仅依靠行政复议、行政诉讼等事后救济，于政府管理规范化和保障公众合法權益而言较为滞后，而且其可能救济和纠错的事项范围十分有限。因此，事前事中的全方位、无死角的监督必不可少，而政府信息公开恰恰可以发挥这样的作用。披露在公众视野内的政府权力运行过程和结果必须接受公众的监督和质疑，政府行为稍有不妥就会被公众发现，并遭受公众批评，甚至质疑其行为合法性，这既可以及时发现政府管理的问题，更为重要的是可以倒逼政府管理规范化运行，各级政府在做出行为时必须以将来可能被公开为条件从合法性、合理性等角度全面权衡审视自身行为。同时，政府信息公开还有助于形成政府机关之间的有效竞争和激励机制。此外，政府各项工作的公开会形成各单位之间的自我评比，借助公众和社会舆论的评判，有助于各机关自查差距，激发其创优争先的动力。

（三）治理功能：落实共建共治共享理念

政府信息公开制度是具体落实国家治理体系和治理能力现代化所追求的共建共治共享理念的具体载体。共建共治共享就是要充分尊重人民群众的主体地位，在政府权力运行中充分发动人民群众，听取其意见建议，积极回应其各种诉求，变传统的“政府包揽权力、包打天下”为政民互动、协商共管。与传统政府权力单向运行模式不同，现代政府更需加强公众的互动，其追求的是公众对政府权力运行的有序参与。这要求政府更加开放，政府管理更加透明，唯有如此才能实现公众对政府管理的有序参与、有效监督。因此，国家治理体系和治理能力现代化就是以人民为本位、一切为了人民、一切依靠人民的充分体现。而且，政府信息公开也是共享政府数据、推进共治的重要路径。随着信息技术的日新月异，大数据应用在诸多领域掀起了从方法到效果上的根本性变革。在社会治理方面，全面掌握社会数据，建立科学运算模型，用数据治理取代经验治理，变被动响应为主动预警与动态管理，已成为数字化时代的大势所趋。积极响应这一历史潮流的前提则是数据开放。“新技术条件下的数据开放将使‘数字化治理’成为可能。数字化治理是指，在政府与社会、政府与市场互动和政府内部的运行中，运用信息技术，简化政府行政和公共事务的处理程序，并提高治理效率和治理民主化程度的治理模式。其战略目标是，为政府、市民和企业提供技术支持、简化治理过程、提高民主化程度。” 政府信息公开的理念也随之发生了历史性转变，政府不仅是数字治理的中间力量，同时也必须承担起开放政府所掌握社会数据的责任，提高数据利用效能，为实现多元共治提供数据基础。“数据开放作为提升政府透明度，提高国家创新竞争力、提升社会民主程度的重要措施，在各国受到越来越多的关注和重视。” 相关国际实践显示，一些国家除在电子信息立法方面对数据开放做出明确要求外，还专门出台相应行政法规或行政命令，对政府开放数据的途径、数量、质量等做出细化规定。

综上，政府信息公开是政府与人民群众沟通交流的纽带，既是满足群众知情权的途径，也是推动公众有序参与政府信息公开乃至政府管理的前提。推动政府信息公开制度的进步，必须准确认识和充分发掘其推动国家治理现代化中的重要功能。

四、基于年度报告的政府信息公开制度治理效应分析

政府信息公开的各个领域都可以用来分析其所发挥的治理效应，而年度报告同样是一个十分重要的视角。政府信息公开的政府信息公开年度报告制度是《政府信息公开条例》所确立的监督保障机制的一环，一方面其有助于对政府信息公开制度的实施情况进行总结和评价分析，另一方面其在发挥政府信息公开制度治理效应方面的作用也不容忽视。

（一）政府信息公开制度的政府工作规范效应

各级政府部门每年按期公开上一年度的年度报告，披露上一年政府信息公开工作的开展情况，既会对提升政府信息公开工作的规范化水平形成倒逼，又会促进相关政府工作的规范化，一举两得。

首先，推动政府信息公开工作的规范化。按照《政府信息公开条例》的要求，年度报告应当对主动公开和依申请公开的情况进行总结分析和说明。主动公开是政府信息公开制度的重要组成部分，此方面工作的开展情况和相关数据也是年度报告中重点要披露的内容。多年评估数据显示，这部分内容是落实较好的一个板块，主动公开情况的梳理展示更加到位和细化;在最初几年，对主动公开整体情况的说明达标率就已经达到了较高水平，按照公开方式披露主动公开数据的情况在2019年也达到了较高水平（见表1）。不少政府部门在政府信息公开年度报告中不仅对主动公开情况进行了总结，还专门把各类信息主动公开的链接、截图等放入报告，确保公众在参阅报告的同时，可以同时看到有关内容的实际公开情况，如北京市2015年至2019年发布的年度报告。这种梳理和公开方式一方面使政府部门进一步审视自身工作情况，另一方面也有助于公众查询有关信息，其内外兼顾的特征尤为突出。

依申请公开情况的梳理和展示也日趋规范。依申请公开是政府信息公开制度的核心，是确保公众获取政府信息权利得以实现的关键。这也是政府信息公开制度实施之初令各级政府部门倍感压力的制度设计，以至于披露依申请公开工作情况也经历了从不重视或者回避到逐步规范公开的转变。通过对比可以明显看到各类评估对象的政府信息公开年度报告在依申请公开情况方面的重视程度越来越高，数据提供越来越细致。如在政府信息公开年度报告中披露上一年受理的政府信息公开申请数量的，2010年分别有55.93%的国务院部门、46.15%的省级政府和32.56%的较大的市政府，到2019年则分别攀升为95.92%、100%、97.96%（见表2）。其中，相对薄弱的是对本地区申请量较多的部门、事项的统计以及按照答复时不予公开理由梳理的分类数据展示。通过政府信息公开年度报告披露本部门主动公开和依申请公开开展情况，甚至很多政府信息公开年度报告还要展示各类公开工作的具体页面和获取途径，以便公眾了解和监督，这就必然要求各政府部门要确保本机关做好相关工作，从而倒逼各级政府加强政府信息公开工作的规范化。

其次，推进相关政府工作的规范化。随着政府信息公开年度报告制度的实施，国务院办公厅为了确保部分需重点推进的工作能够得到较好落实，不但要求对工作开展情况进行公开，还要求在政府信息公开年度报告中对相关工作进行报告。尤其值得关注的是，各类政府部门在年度报告中对主动公开情况的展示日趋细化。各级政府的政府信息公开年度报告不仅对重点领域公开情况作了说明和展示;自2015年开始，还按照要求公开人大代表建议、政协委员提案办理情况的总结以及公共资源配置领域公开情况、重大建设项目信息公开情况。2017年12月14日下发的《国务院办公厅关于推进重大建设项目批准和实施领域政府信息公开的意见》（国办发〔2017〕94号）和2017年12月19日下发的《国务院办公厅关于推进公共资源配置领域政府信息公开的意见》（国办发〔2017〕97号）均明确要求，相关领域工作开展情况要向社会公开，还需要在政府信息公开工作年度报告中公布，接受社会公众、新闻媒体的监督。从2018年各级政府发布的2017年政府信息公开年度报告结果看，31家省级政府中23家说明了公共资源配置领域政府信息公开情况、22家说明了重大建设项目批准和实施领域政府信息公开情况;49个较大的市中26家说明了公共资源配置领域政府信息公开情况、25家说明了重大建设项目批准和实施领域政府信息公开情况;54家国务院部门和100个试点区县中也有为数不少的政府信息公开年度报告也对这两项数据有所体现。这种对上级部门政府信息公开新规定及时作出回应的做法，一方面表明政府信息公开工作运行机制顺畅、组织得力，各种指令均可以最快速度落实;另一方面表明各级政府和部门角色定位的积极转变，就新出现的、职责范围内应当公开的、人民群众较为关心的问题有了更加清醒的认识，是各级政府和部门积极履职的表现之一。

（二）政府信息公开制度的精细化管理提升效应

政府信息公开年度报告中披露的数据和工作开展情况是各级政府机关内部研判工作成效和面临形势的依据，因此，对于提升政府管理的精细化水平具有重要的作用。以依申请公开的数据为例，如表2所示，申请数量、申请方式、受理申请量居前的部门及受理申请量居前的事项是涉及依申请公开比较核心的数据。通过这些数据的研判可以分析哪些部门的申请较为集中、群众习惯于通过哪些方式提出申请、某一时期特定政府部门的哪些事项较为集中，进而有助于研判政府管理和政府信息公开公开的得失。如某一个时期涉及征地拆迁的申请激增，往往是因为当地正在开展征地拆迁工作，且征地拆迁工作存在这样那样的问题，或者拆迁公告、补偿标准等公开不到位，导致群众通过依申请公开的方式寻求救济。因此，这就提醒政府主管部门及时调整相关领域的管理甚至要改善该领域的政府信息公开工作。该内容还促使《政府信息公开条例》专门增加了政府信息公开动态调整制度，即《政府信息公开条例》第四十四条。该条规定，多个申请人就相同政府信息向同一行政机关提出公开申请，且该政府信息属于可以公开的，行政机关可以纳入主动公开的范围。这为提升政务公开乃至政府管理的精细化程度提供了重要的依据。

2019年11月印发的《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于政府信息公开工作年度报告有关事项的通知》（国办公开办函〔2019〕60号）（以下简称“2019年《通知》”）以附件的形式提供了政府信息公开工作年度报告格式。2021年9月印发的《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于印发〈中华人民共和国政府信息公开工作年度报告格式〉的通知》（国办公开办函〔2021〕30号）（以下简称为“2021年《通知》”）再次修正了部分要求。2019年《通知》对政府信息公开年度报告工作起到了促进作用。其补充细化了《政府信息公开条例》对年度报告的要求，例如按照《政府信息公开条例》规定无需提交和公布政府信息公开年度报告的乡镇人民政府也应参照对县级以上人民政府的要求编制发布政府信息公开年度报告。

通过逐级上报汇总的方式，强化了主管部门在信息公开方面的领导监督力度;明确了负责部门并厘清了责任;最重要的是可能通过这一个格式模板摸清长久以来政府部门不能精确掌握的行政信息底数。例如，关于行政机关的底数被初步摸清。一级政府到底设置了多少行政机关不甚明晰，政府信息公开年度报告发布主体以官方认定的信息公开义务主体清单为准，法院和行政复议机关以前经常搞不清楚某个机构是不是信息公开义务主体、能不能当被告的问题由此迎刃而解。2019《通知》明确指出党的工作机关加挂行政机关牌子的单位也要按要求发布政府信息公开年度报告。在清单明确后的2020年，国家保密局、国家公务员局、国家新闻出版署12年来首次发布政府信息年度报告。再如，一些国家治理方面的数据通过格式模板指导下的政府信息公开年度报告得以披露。模板中要求年度报告中载明本年度发文数量、累计发文数量、行政许可数量、行政处罚数量、行政强制决定数量等数据，这些数据都将成为政务公开、行政管理、政府法治建设、国家治理等研究领域的金矿。

（三）政府信息公开的社会共治促进效应

在方便公众获取政府信息公开报告和直观了解政府信息公开工作上，政府信息公开年度报告制度进行了很大的改进，其显著效果是引发公众关注、热议，进而使《政府信息公开条例》所规定的社会评议制度得到充分运用。

首先，固定专门栏目发布是便于公众获取政府信息公开年度报告的基础，是引导公众共治的前提。无论是国务院办公厅还是地方各级政府，都致力于让政府信息公开年度报告的形式更加规范和便民。在政府网站设置专门的信息年度报告栏目，并将历年政府信息公开年度报告汇总于该栏目之下，无疑是方便公众查询的基础性要求。通过2019年评估数据与前期数据的对比可以发现，在年度报告专栏建设方面的工作日臻完善（见表3）。

其次，互联网技术为信息公开发布提供了新颖手段。各级政府部门纷纷谋求發布形式方面的创新，从2012年的电子杂志到2014年的flash，再到2017年的手机H5短片，政府信息公开年度报告的发布形式更加多元。特别是在《2015年政府信息公开工作要点》提出年度报告要采用公众喜闻乐见的形式以后，一些年度报告形式方面的创新做法在更大范围内被效仿。此外，各级政府纷纷响应国务院办公厅关于建立集中发布平台和加强年度报告解读的要求，在门户网站开设集中发布平台，汇集所属地区、部门的报告，报告中附有图表、图解、音视频也基本成为年度报告的标配。

最后，条理清晰的信息公开报告成为政府工作评价的基础。政府信息公开年度报告的作用不仅仅在于披露某一年的政府信息公开工作情况，更在于可以令公众回溯往年情况与数据，对其发展变化进行观察。为此，年度报告类信息应当持续公开，而不应当仅公开最新的或者某些年份的。截至2019年，已有83.33%的国务院部门、87.1%的省级政府、86.05%的较大的市政府做到持续公开历年年度报告。条理日渐清晰的公开工作的展示还明确将公开工作的进展甚至获取各类信息的方式专门告知公众，并通过多样化的公开方式、通俗化的内容解读，让公众更加了解政府信息公开制度，同时公众、媒体乃至学术机构通过年度报告对政府信息公开工作的评价也进一步促使各级政府机关发现自身问题、找准提升工作的方向。

五、政府信息公开制度的创新发展路径

年度报告是政府信息公开制度的有机组成部分，是政府信息公开制度保障知情权的重要制度设计，也是发挥政府信息公开助力国家治理现代化的重要体现。因此，不仅应在完善政府信息公开制度视角下，更应在国家治理现代化视角下审视和完善年度报告制度。但是，还应该看到，2019年《政府信息公开条例》修订后，年度报告的规定有所调整，导致其本应具有的治理效应难免受到一定的不利影响。

首先，原有年度报告内容在格式出台后被简化或忽略。对比2018年度（发布时间为2019年）和2019年度（发布时间为2020年）的年度报告数据可以发现，部分指标的达标率出现了大幅下降，此前已经相对成熟的内容正在从年度报告中消失。如是否配有图表或音视频、提案办理结果的公开情况、申请方式数据、申请居前事项这几项内容，因2019年《通知》提供的年度报告格式没有明确要求，被大部分年度报告所忽略（见表4）。

其次，忽视通过年度报告与公众的沟通交流。在总体达标率没有显著变化的指标方面，2019年《通知》提供的年度报告格式中的统计表将大部分数据从正文中分流，导致年度报告文字内容趋于简单。用客观数据呈现工作成果无疑具有科学性，但公之于外的年度报告还应充分考虑其读者的需求，对枯燥的数字加以充分的说明，并应适当辅之以多种形式的解读，才能达到“公众喜闻乐见”的要求（见表4）。尤为值得关注的是，2021年《通知》进一步要求报告字数严格控制在1000字以内，意味着报告不会对内容进行更多的解读说明，进一步削弱了报告的治理功能。由于2019年及2021《通知》提供的年度报告格式过分强调了年度报告在数据统计方面的内部管理作用，忽视了其对外沟通公众的功能，罗列了公众不感兴趣亦无法理解的数字，略去了公众希望知晓的信息和阐释，很有可能导致报告无人问津的局面，而最终走向外部价值的严重乃至彻底萎缩。

再次，部分要求超出公开工作范围。2019年《通知》提出年度报告是“从政府信息的角度记录并展现政府施政过程及结果的基础”，这一表达过于宽泛以致泛化了年度报告应包含的内容。年度报告是对政府信息公开工作的总结与公开，本质上只需要如实记录与政府信息公开工作直接相关的内容即可，但《通知》提供的年度报告格式中很多统计数据是各行政机关的业务数据，并不与政府信息公开工作直接相关，如出台的规范性文件数量、办理的行政许可数量等，政府信息公开主管部门无权亦无责掌握这些数据。即使是作为政府信息公开的基础数据，也存在涉密、涉及隐私等不应公开的法定事由，单纯列出这些数据而不作任何区分与说明并无意义。以“摸清底数”为纲的指导思想的弊端再次显现，这些来自内部的“超纲”（或者说是超出“全清单”范围）数据需求实为年度报告“不能承受之重”。

最后，数据错误现象削弱年度报告公信力。数据错误现象已成为年度报告多年来难以彻底杜绝的“顽疾”，数据准确性的保障校验机制没有建立起来。这直接关系到年度报告的责任归属问题，无责任制约束的数据不具有公信力和应用价值，而汇总版年度报告的数据准确性由谁来负责2019年《通知》并未明确说明。摸清政府信息底数的初衷非常值得肯定，但如果建立在错误的数据基础上，由此形成的数据库将丧失其价值功能，严重的甚至可能对党政决策产生误导。对于公众而言，年度报告是知晓政府信息公开工作年度整体情况的唯一载体，年度报告的公信力如果被削弱，那么通过政府信息公开、年度报告落实和保障公众知情权的根本目标也会大打折扣。

2019年《政府信息公开条例》规定了年度报告格式应适时更新的动态调整机制，年度报告未来应重新调整其功能定位，以需求为导向继续创新发布形式，丰富年度报告内容，并积极参与社会治理，在更高的立意之上发挥其数据治理方面的作用。

第一，回归内外均衡。年度报告同时具有对内报告和对外公开的双重属性，不应只强调对内的数据统计汇总功能，更应不断思考社会公众希望看到以何种形式呈现、具备何种内容的报告。作为满足公众知情权的重要手段，年度报告写得好不好应该首先由公众来评判，倘若一份年度报告中充斥着大量公众没兴趣、看不懂的数据，那么也难以称其为合格的年度报告。多年来，年度报告工作除了不断引进新技术提升信息到达率外，也曾尝试就年度报告同公众互动、扩大公众参与，2017年针对2016年度的年度报告，中国政府网专门设置了“为国务院部门年度报告点赞”和“为地方年度报告点赞”专栏，激发了公众参与热情，提升了年度报告的关注度，优秀年度报告脱颖而出成为典范。年度报告格式应尽快改变目前“重内轻外”的内容设置，提升对公众知情需求的重视程度，做到“内外均衡”，在强化数据统计功能的同时重拾年度报告工作十余年来积累的人民群众喜闻乐见的成功经验，让年度报告内容更加充实、丰富。

第二，回归政府信息公开工作本身。政府信息公开工作机构只是负责协调和指导公开工作，其自身不是公开工作的信息和数据来源，在数据收集方面要依靠其他职能机构报送，工作负担繁重，甚至有工作人员感到对政府信息公开工作力不从心。在年度报告编写内容中混入公開工作之外的内容，对于公开工作机构而言更是提出了职权之外的过高要求，这部分数据难以获取，数据准确性也无从校验。年度报告是对政府信息公开工作情况的公开，其内容局限于政府信息公开工作本职即可，限定合理的范围才可能让年度报告内容更加精益求精。政府信息归集的途径有很多，摸清政府信息底数、加强政府信息管理的当务之急是加快推进“智慧政府”建设，通过“互联网+政务服务”和电子政务内网系统的广泛应用，充分发挥信息技术的数据收集和大数据分析作用。

第三，让政府信息公开工作面向数据治理。作为治理依据的年度报告数据务求准确。年度报告的统计口径还应进一步标准化、规范化，并且应当建立起逐级汇总年度报告时的数据审查校验机制。在数据准确的基础上，进而对年度报告数据进行分析。在实践中出现过某些行政机关年度报告中个别数据畸高或畸低的情况，还有在同一行政机关连续两年的年度报告中某项数据波动较大的情况。对于异常数据，行政机关应当主动发现并分析原因，将分析过程和结果在年度报告中进行展示，这既是其对本职工作负责、供上级机关决策参考的应有之义，也能够体现出主动回应社会关切的意识水平高低。这种小范围的简单数据分析仅是年度报告数据辅助社会治理的初级阶段，要想充分发掘年度报告数据所反映出来的政府信息公开工作发展态势并辅助党政决策还需要借助大数据分析模型的开发。

六、结语

政府信息公开工作年度报告是2008年实施的《政府信息公开条例》的制度创新之一。其虽然只是政府信息公开制度中的一项具体工作，但其目的不在于仅编制和公开一份总结材料，而是引导各级行政机关全面深入总结上一年度的政府信息公开工作，并向社会做说明。其价值在于，督促行政机关以完成编制与发布年度报告为目标，做好政府信息公开日常工作和动态管理，及时掌握自身工作得失，了解本机关面临的政府信息公开态势，实现其自身政府信息公开工作的精准性。同时，年度报告的功能还在于向公众履行说明义务，全面客观展示自身政府信息公开工作成效与问题，实现与公众的有效互动。所以，年度报告是对“公开工作”的公开，对于推进政府信息公开工作至关重要，甚至是牵一发而动全身。用好该制度，则有望推动各级行政机关的政府信息公开工作，这就需要对其准确定位，完善现行年度报告制度，充分发挥其作用，以推进政府信息公开乃至政府管理的精细化。

[注釋]

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