基于阶梯理论的风貌规划管理公众参与研究

摘要：风貌规划是一项多方共同参与的实践活动，风貌规划控制的成败与其中所涉的角色密切相关。文章以阶梯理论为切入点，围绕风貌规划全过程管理中的公众参与阶段、形式、现状展开研究，并结合我国现行城市规划体系，从保障体系构建、执行机构建议、信息平台架构等三方面提出城市风貌规划管理过程中公众参与有效性提升的具體建议，以期为我国现阶段风貌规划管理中的公众参与研究提供一定的借鉴。

关键词：阶梯理论;风貌规划;规划管理;公众参与

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1004-9436（2022）01-00-03

1 城市风貌的公共属性

城市风貌作为21世纪现代公共管理的对象，既具有物质特性，又具有非物质特性。物质性要素包括建筑色彩、材质、形式及其组合关系等物质特性，非物质性要素包括地域特征、文化特色、历史文脉、整体意象等公共文化特性。此外，风貌又是城市不同时代发展特征的叠加，风貌规划视角下的城市公共空间和重要公共建筑、标志性建筑等具有明确的公共审美和公共价值双重公共属性。在某种程度上，城市风貌既是一种文化象征，又是一种特殊的社会公共产品。

风貌的公共属性决定了城市或区域范围内的公共空间及建筑设计首先应符合社会公共价值的判断。这种判断既需要形成专业视角下建筑师和规划师的积极认知和有效导控，也需要达成多数市民的社会公共价值取向趋同和大众审美意识进步与提高的社会共识。

2 城市风貌规划的公共价值

城市风貌规划并非物质空间形态规划与各类风貌控制要素的机械组合。城市的风貌规划过程，归根结底还是要落脚到城市空间开发与建筑、景观实体的文化与共感表达上来[1]。此外，作为彰显城市品质的重要手段，风貌规划也具有极强的社会公共属性和明确的公共价值。针对城市范围内建筑和开放空间的规划不应仅满足个体审美偏好，而应首先基于公众审美。在凸显社会公众认同的同时，深刻反映所在城市独特的文化品质和公共审美价值。

3 城市风貌规划参与主体的公共性

风貌规划参与主体也有极强的公共性。在城市风貌规划编制、审批和实施管理的过程中，规划主管部门需要获得不同参与主体对风貌规划过程足够的支持与理解，才能获得相应的合法性。换言之，公众利益（价值）的实现才是风貌规划管理的最终价值判断标准，这也意味着政府主导下的风貌规划管理过程需要更为广泛、多元的利益主体参与。

作为城市有序发展的序参量之一，风貌规划的基本属性是作为一种公共政策。强调风貌规划参与主体公共性的主要目的是，通过运用公共权力创造和合理分配公共利益，促进城市健康发展。在风貌规划决策过程中有效引入社会团体、公众等公共主体的参与，可使不同利益主体充分拥有选择自己认同的风貌价值取向并作出准确合理决策的机会。

从控制论的角度来看，风貌规划中的公众参与本质上仍是通过评价与反馈机制来修正或调整施控主体对受控主体控制目标的复杂过程。结合美国学者谢里·安斯坦提出的公众参与阶梯理论，从我国城市风貌规划乃至城市规划体系目前的实际情况来看，我国现阶段城市风貌规划中的公众参与仍属于咨询、告知与接受的象征性参与阶段。尽管城市规划体系包括风貌规划中的公众参与方面已经发生了一定的改变，但仍存在明显的不足，参与模式远未进入实质参与阶段。另外，风貌规划领域公众参与制度、程序、规范等方面已经或正在付出巨大的努力，但公众主体人选如何确定，公众参与的层次、领域、信息反馈的处理方式、处理截止期限、奖励措施等诸多方面仍然没有具体明确的规定。

4 城市风貌规划管理中的公众参与

4.1 公众参与的特点

公众参与理论起源于20世纪五六十年代的欧美国家。迄今为止，国内外学者从不同角度研究了“公众参与”的概念，并给出了各自不同的解释。其中，公众参与理论先驱谢里·安斯坦认为，“公众参与是一种权力的再分配”;孙施文认为，“从城市规划的角度，公众参与也是市民的一项基本权利”[2]。

基于前序研究进行归纳，城市风貌规划管理中的公众参与具有以下特征：第一，公众参与的主体（包括社会组织、团体及居民等）并不具有直接行使国家职权的权力;第二，公众参与的目的是在合理、合法的程度及范围内影响政府决策;第三，尽管有公众参与，但行政管理仍然是政府的职能，居于主导地位的也依旧是政府。

4.2 阶梯理论视角下的城市规划公众参与研究现状

公众参与风貌规划并不是一夕之间就可以达成的，其参与的广度、深度、层次及阶段与城市社会经济文化发展的阶段密切相关。谢里·安斯坦在《市民参与的阶梯》中，对社会管理中的公众参与进行了详细解释，并根据公众参与阶段、内容、层次以及形式的不同，将其划分为八个阶梯共计三个阶段。具体内容归纳见表1。

对国内外城市风貌规划（城市设计）实践进行研究归纳，可以明确发现，发达国家已经不同程度地将公众参与纳入风貌规划（城市设计）实践（管理）过程中。英美等欧洲国家，日本、新加坡等公众参与社会事务较发达的亚洲国家，公众参与已经覆盖了城市规划及城市设计的多个阶段，并已形成了相对成熟的公众参与流程与机制。公众参与城市规划（城市设计）的内容、方式和手段也有明确的法律或者法规制度保障。上述国家城市规划领域的公众参与，从阶梯理论的层级上来看已经迈向了深度（实权）参与阶段。而在参与方式上，除了传统的公众评议、质询、听证会，还涌现出了诸如美国参与式情景规划、新加坡的城市画廊数据采集平台等可视化的、生动有趣的公众参与新方式。

相较来说，我国城市规划（城市设计）领域的公众参与实践起步相对较晚，且较多集中于社区花园营造、城市微更新等微观领域。总体来看，现阶段风貌规划（城市设计）领域的公众参与尚不规范，公众更多是被动的事后参与或者流于形式的表面参与。但在高质量发展与精细化治理的背景下，随着法治社会的推进和公众参与形式的逐渐成熟，我国城市在风貌规划（城市设计）的编制和实施过程中也越来越重视公众参与，并逐步开始走向了政府主导型的积极参与（高层次表面参与）阶段。

5 基于阶梯理论的风貌规划管理公众参与实施路径

5.1 城市风貌规划编制管理中的公众参与

市场经济条件下，风貌规划乃至城市规划的编制过程其实是不同利益主体博弈、协调甚至妥协的过程。风貌规划编制过程的规范性和民主程度，直接决定着城市风貌规划成果的可实施性和權威性[3]。纯技术性人员参与风貌规划编制的方式转变为社会组织、公众等多元主体的共同参与，可以有效建立多部门在规划主管部门协调下共同参与规划编制的科学机制，从而在共同规划中统一目标、统一计划[4]。以法规或政府规章的形式对专业机构、社会团体和公众参与的程序、程度和方式进行明确规定，也可以有效提高城市风貌规划编制的效率。

例如，在条件允许的情况下，在风貌规划编制的前中后，即风貌目标确定、风貌方案比选、风貌规划批准等阶段都应设立公众听证会，使监督贯穿每个环节。例如，在风貌规划的编制阶段，编制部门可同规划管理职能部门一起邀请对规划案感兴趣的居民、社会组织和设计师等相关人员参加座谈，并对风貌规划草案发表各自的意见;也可以通过网络化治理等方式让公众参与风貌模范的评选，将公众的审美价值判断融入风貌规划成果。

此外，要与风貌审查制度相结合，风貌规划编制涉及重点地段、重要公共项目时，亦应建立由规划管理部门组织调查、征求公众意见的公众参与机制。规划信息发布、风貌资料提供、成果公开展览、公众意见反馈等程序都应逐步规范化。

5.2 城市风貌规划审批实施管理中的公众参与

近年来，北京、上海、深圳、江苏、浙江、青岛、济南等省市在各类规划中都对公众参与进行了有效的探索和实践。通过第三方机构开展了座谈会、论坛，问卷调查等。

以北京市为例，2019年以来其探索性地引入“1+1+N”的责任规划师模式。即邀请一名全职责任规划师与一名高校合伙人和N家设计机构配合（其中责任规划师与高校合伙人由区政府统筹计划配置，设计机构则根据项目具体需要，在政府引导下择优选择），搭建综合协同规划平台。在扩大公众参与的同时，激发社会活力，提升城市品质。合作共赢的公众参与方式，借由特色化的街区规划机制，初步实现了共建、共治、共享的新局面。截至2021年年底，北京市16个城区已全部完成了责任规划师聘任，近300个团队承担了全市333个街乡地区的责任规划师工作，覆盖率实现100%[5]。

在传统公众参与形式之外，各地也更加关注网络形态下的公众参与。通过设立专题网站、微信公众号等方式与公众互动，基于互联网平台的新型参与机制也在一定程度上引领了城市规划管理实践中公众参与的新趋势。

5.3 城市风貌规划管理过程中公众参与的阶段及形式

在较为理想的情况下，公众参与应贯穿城市风貌规划前期编制、中期审批、后期实施等阶段。并根据规划管理阶段的不同，通过书面调查、意见走访、公众接待日、公众听证会等不同程序，实现风貌规划全过程管理中公众参与的有效性提升。

此外，根据风貌规划管理的不同阶段，采用不同类型的公众参与形式，有助于城市风貌规划的合理落实。例如，在编制涉及重点地段、重要公共项目的风貌规划时，建立由城市规划委员会组织调查、征求公众意见的机制，采用有选择性的公众参与（专业性的公众代表决策等方式）可以提供更多、更广泛切实的风貌建议，提高风貌规划编制的落地性;而在城市规划委员会/风貌委员会审查项目规划方案的阶段，可以通过探索公众旁听会的方式提升决策过程的公开透明度[6]。

最后，建立社区规划师制度，尝试通过指导和培训实施正确的规划流程，也是城市风貌规划管理过程中，践行公众参与的一种手段。2018年以来，上海杨浦区首创社区规划师制度[7]，邀请12名来自不同高校规划、建筑、景观专业的专家一一对接辖域内12个街镇，为社区更新做长期跟踪指导，共同搭建了以政府为龙头，街道和居委会为管理依托，居民、企业和机构共同发展的良好平台。

5.4 城市风貌规划管理过程中公众参与有效性的提升

我国城市风貌规划领域的公众参与层级相对较低，参与程序、程度也不尽明确，基本都停留在大的原则阶段。风貌规划管理过程中公众参与的相关保障制度迄今也没有明确的专项法规加以说明，公众参与的实效性低。针对此现状，为了提升风貌规划实施管理中的公众参与有效性，建立健全公众参与机制，可从以下几方面着手。

5.4.1 建立完善的公众参与法律保障体系

欧美等国城市规划（城市设计）中的公众参与都有明确的法律基础，如英国的《城乡规划法》、德国的《建设法典》等[8]。在我国，风貌规划管理中的公众参与层次较低，要提高公众参与的有效性，相应的保障性法律法规或相关条例亟须针对性的深化和补充。

5.4.2 设立相应的公众参与执行机构

在发达国家，公众往往通过社区组织参与城市规划。以美国为例，市民咨询委员会、住房与规划理事会[9]等社会团体或组织不仅有权干涉城市规划活动，还可以通过公众投票、游行等活动，合理合法地干涉城市规划决策[10]。

结合我国现行政治体制，通过市、县、区各级人大代表、街道办、居委会、第三方社区组织（如社区发展治理委员会、社区规划师）等的协调，统筹公众更好地参与到城市风貌规划中来也是完全可能的。

5.4.3 建立畅通的公众参与信息平台

公众参与城市风貌规划的基础是及时掌握和准确了解公众对风貌规划信息发布和规划内容的解释。我国多数城市并没有法定的信息公布平台，要提高公众参与的有效性，一方面可以建立标准化的城市（风貌）规划信息发布平台，使规划公开、规划结果公示和查询变得更加合法和透明;另一方面，可以灵活地利用新媒体推介方式，通过代表社群、公众号推送等网络化治理模式，确保规划反映民意，真正实现城市风貌规划的高效性、公开性和民主性。

6 结语

在城市风貌规划中提倡公众参与，但参与本身并不是终极目的。将公众参与作为一种认识工具或集成在一个决策过程中，可以有效增强各利益群体的城市主人翁意识，并将不同利益相关者的不同观点融入风貌规划管理的程序和成果之中。在城市风貌规划管理过程中，以社会团体、市民为代表的公众参与可以调动、争取到更多的利益相关者、产权人的理解、认同以及政策支持，提高风貌规划实施效率、开发成本效益、社会凝聚力，大大增强社会群体学习和行动的能力，并进一步推进城市风貌整体有序、协调的实现或及时阻止有害风貌的产生。

参考文献：

[1] 王敏.城市风貌协同优化理论与规划方法研究[D].武汉：华中科技大学，2012：97.

[2] 孙施文，殷悦.西方城市规划中公众参与的理论基础及其发展[J].国外城市规划，2004（1）：15-20，14.

[3] 凌俐.现代化过程中的城市规划矛盾及其治理：以上海市解决城市规划问题为例[D].上海：复旦大学，2005.

[4] 王富海.以WTO原则对法定图则制度进行再认识[J].城市规划，2002，26（6）：15-17.

[5] 李泽伟.北京市各区完成责任规划师聘任[EB/OL].北京青年报，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1725235184991824057&wfr=spider&for=pc，2022-02-20.

[6] 吴伟，吴亚伟，李佳川，等.新城风貌规划的价值与实践[J].住宅科技，2020，40（3）：13-17.

[7] 吳丹.参与式发展理论视角下的社区更新：以上海市杨浦区社区更新为例[D].上海：同济大学，2018.

[8] 谭峰.上海市浦东新区城市规划制定过程中公众参与的选择研究[J].上海城市规划，2008（5）：41-44.

[9] 吴欣.城市规划中的公众参与机制研究[D].西安：长安大学，2011.

[10] 杨鸣.城市规划中公众参与的有效性研究[D].广州：华南理工大学，2017：35.

作者简介：吴亚伟（1986—），男，山东德州人，博士，讲师，研究方向：风景园林规划设计理论与方法、城市风貌规划与管理。