我国综合交通枢纽面临的安全风险与对策

师原兵

山西警察学院 警务指挥战术系，山西 太原 030401

近年来，上海虹桥、北京西站、深圳福田、郑州东站等综合交通枢纽建成运营，为我国经济大动脉增添了新动力，促进了区域经济发展。核心城市的辐射作用及能力大幅提高，都市圈之间联系、耦合作用不断增强。与此同时，综合交通枢纽承担集散旅客的压力越来越大，面临的安全风险日益增加。作为公共安全领域的“软目标”，综合交通枢纽安全是国家安全的重要组成部分，是我国公共安全保障体系亟须补齐的短板。

一、综合交通枢纽安全现状分析

综合交通枢纽设施规模巨大、建筑密度高、客流量大且集中、枢纽公共空间人群高密度聚集，其日常运营面临很大安全风险。

(一)综合交通枢纽空间人群高密度聚集

“十三五”期间，我国综合交通运输体系进入黄金发展时期，综合交通网络总里程达到540万公里左右[1]。当前，我国建设运营综合交通枢纽的城市人口均在300～400万以上。根据日集散客流量，综合交通枢纽分为特级、大型、中型、小型枢纽，日集散客流量分别大于10万、3万、5 000人次及小于5 000人次。2018年，上海虹桥综合交通枢纽总客流量为4.11亿人次，其中10月1日客流量达到143.54万人次，上海南站黄金周期间日发送量达5万人次左右。深圳加快建设国际性综合交通枢纽，2018年深圳机场旅客吞吐量达到4 934.9万人次，铁路旅客发送量为8 196.8万人次。截至2021年9月21日北京大兴机场交通枢纽投运一年客流量突破1 000万人次。由于综合交通枢纽空间人群高密度聚集，在日常运营中存在很大安全风险，一旦发生突发事件，极易威胁枢纽和公众的生命财产安全。

(二)综合交通枢纽安全与处突工作面临严峻考验

综合交通枢纽方便了广大民众出行，促进了国民经济和社会发展。然而，不断扩张的交通线路及呈几何倍数增长的客流量，致使公共安全风险逐渐加大。在全球范围内，近10年来综合交通枢纽始终面临着爆炸袭击、纵火、生化、毒气等恐怖主义威胁，以及地震等自然灾害威胁。例如：韩国大邱地铁火灾、韩国首尔及日本福冈地铁遭受洪水袭击、日本地铁遭受沙林毒气袭击、英国伦敦地铁发生爆炸、西班牙马德里火车站列车爆炸等事件及所引发的拥挤踩踏事件，等等。据统计，2001—2019年国外已发生40起针对地铁、铁路等交通枢纽的恐怖袭击事件，造成1 363人死亡、5 900多人受伤，如图1所示。

图1 2001—2019年国外交通枢纽遭受恐怖袭击类型图

二、综合交通枢纽面临的安全风险

综合交通枢纽的建设与运营改变了城市空间结构，引导核心产业架构，影响城市形态布局，提高了区域经济竞争力[2]。但应该看到，综合交通枢纽作为多种交通方式的聚集点，具有结构体系复杂、环境相对封闭和人群密集等特点，直接影响整个交通网络的安全运营及城市公共安全体系建设。目前，我国综合交通枢纽存在一定安全风险。

(一)安全主体责任落实不到位

近年来，综合交通枢纽运营单位和公安机关全面推进风险防范与处突机制建设，取得显著成绩。但通过调研了解到，部分城市综合交通枢纽安全主体责任不落实，指挥中心及预警体系建设存在短板，联动机制、资源储备及应急保障能力急需加强和完善，处突指挥与协同能力需进一步提升。

1.风险防范与处突主体责任落实不到位。综合交通枢纽“建”“管”分离，枢纽站区域的管理各自为政，如铁路站房和铁路桥下空间属于铁路部门管理运营，城际、地铁、公交站场、出租车场、长途客运站等交通设施分别属于不同部门管理运营，站体以外区域的开发建设及社会事务归地方政府所辖的管委会管理。投资主体、运营主体和监管部门的职责难以界定，管理界面不清晰，各部门管理分割，投资方、管理方、实施方、运营方各自为界，相互竞争明显，枢纽运营安全得不到保障。

2.管理机制不顺。综合交通枢纽的管委会作为地方政府的派出机构，履行属地行政管理职责，但管委会本身不具有执法权，导致管理弱化。枢纽的建设与管理部门不同，投资主体多，职权不明确，导致分管责权不清晰，对一些复杂敏感问题，存在职责不清、管理缺位等现象。

3.联勤联动应急处置合力急需提升。综合交通枢纽普遍缺乏风险防范实战经验和能力，应急处置相关数据不足。尤其在应急情况时，各运营单位与部门间协调难度大，实时联动效率低，对突发事件应急处置程序、方法掌握不熟练，实战意识和快速反应能力不强，各运营单位与交通、消防、急救、公安等应急单位在应急响应、现场处置、人员疏散、车辆调度、互相协作配合方面对接不紧密，达不到协作、联动、高效目标，联勤联动应急机制急需完善。

(二)规划设计定位不明确

一些城市追求国际化综合交通枢纽建设，往往忽略城市自身及公众对枢纽的需求，导致枢纽规划设计的科学性、前瞻性不足，定位不明确，枢纽在运营中安全问题突出。

1.规划设计的科学性、前瞻性不足。由于资金投入及部门协调等原因，一些综合交通枢纽规划与设计的科学性、前瞻性不足，存在“多心多核”规划设计问题。个别综合交通枢纽伴随大型活动应运而生，前期缺乏充分、科学论证，往往在初步选址后迅速投入施工建设，未充分考虑各种交通方式的匹配问题，以及交通设施设计的规范性与合理性。

2.综合交通枢纽选址与衔接不到位。综合交通枢纽建设必将引发周边土地使用状况的改变，且需要协调城市内外各种交通方式与之衔接，因此枢纽的选址极为重要。目前，多数城市综合交通枢纽选址基于高速铁路站点位置及城市物流园区聚集区，以及城市可利用土地区域等，距离主城区较远，致使枢纽无法与各种交通方式协调衔接，公众便捷出行需求与城市发展未能有效融合。

(三)相关标准和规范融合度不高

目前，我国综合交通枢纽的安全与风险防范及处置标准，在不同运输方式间衔接缺乏技术标准指导，相关技术规范不健全。因此，亟须加强综合交通枢纽技术标准和规范的制定。一些综合交通枢纽内城际铁路、地铁、地下道路、地下管廊及地下商业配套等所执行的消防、人防标准不一致，且受各自独立审查、多方管理影响，导致消防、人防标准与方案相互冲突、矛盾，制约综合交通枢纽建设与运营，弱化了城市空间的融合度。

(四)应急预案协同性、操作性不强

应急预案是针对可能发生的重大事故(件)或灾害，为保证迅速、有序、有效开展处置与救援，预先制定的计划或方案，是基于对潜在风险源可能导致突发事件的预测，是落实风险防范与反恐处突过程中对预警、指挥、协同、处置、善后评估等相关环节的主体责任划分和处置要求的有效途径。我国综合交通枢纽应急预案与保障枢纽运营安全、处置突发事件的要求存在差距。

1.应急预案缺乏科学性。综合交通枢纽应急预案的制定要综合考虑国家应急预案以及上级主管单位、枢纽区域制定和实施情况，应急预案应明确主体责任、处置流程及处置策略、资源储备等。目前，多数综合交通枢纽应急预案内容不完备，安全防范、处突及应急处置缺乏科学性。

2.应急预案操作性不强。据调研，目前我国部分城市综合交通枢纽管理部门编制的应急预案缺乏实效性验证，预案编制未能充分考虑突发事件的危害性及其后果，未能结合枢纽联动机制及应急处置状况，协同性与操作性不强。

(五)指挥调度不畅，通信网络建设滞后

综合交通枢纽是一项复杂的系统工程，建设工程界面复杂，设备系统繁多，人员密度高，危险源数量多，安全防范与应急处置衔接存在“缝隙”。

1.综合交通枢纽指挥中心建设上“木桶效应”显著。综合交通枢纽指挥中心是将多运营单位及公安、消防、卫生、交通、急救等部门，集成为跨部门联动，统一指挥调度。指挥中心对多部门联动运作是应急管理的重点，运作流程包括指挥决策、现场处置、实时监控等。目前，一些城市综合交通枢纽运营指挥中心没有与当地政府及公安指挥中心进行有效对接，枢纽指挥中心建设较为薄弱。

2.通信网络重复建设，难以互联互通，资源无法共享。近年来，基于4G技术1.8 GHz专有频率的LTE-M系统在轨道交通中得到广泛使用。同时，各地普遍建有公安专用350 MHz集群通信系统和政务专用800 MHz集群通信系统。因综合交通枢纽建设周期长，存在无线通信系统设计时较先进但建成后落后现象，淘汰技术与先进技术并存，系统庞杂，运维困难，受市场供给限制，更新改造费用较高。

三、综合交通枢纽风险防范对策

综合交通枢纽风险防范与应急处置从项目规划、建设到运营都是一个综合性很强的系统工程，各运营单位之间、各相关功能子系统之间能否实现通力协同，是影响综合交通枢纽风险防范与应急处置是否高效的重要因素。

(一)落实管理主体责任

综合交通枢纽应当树立安全第一理念，强化和落实管理主体责任，建立健全安全管理制度，检查安全措施落实情况，及时消除事故隐患。

1.加强对综合交通枢纽的组织领导。根据《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国反恐怖主义法》等法律法规规定，综合交通枢纽管理以属地管理为主。政府作为综合交通枢纽管理的主体，在政府主导下成立管委会，加强对枢纽的组织领导，设立领导机构，负责统一指挥和协调枢纽突发事件预防和处置工作，制定完善相关配套政策和标准、规范，有效统筹枢纽安全运营、处突应急救援，提高综合交通枢纽管理水平。

2.落实综合交通枢纽运营企业主体责任。综合交通枢纽开发建设主体是企业。企业在开发建设、运营过程中应切实承担安防主体责任，制定周密应急方案，建立落实日常安全管理制度，明确安防工作责任，进行风险监测，做好防范工作。

3.落实公安部门反恐维稳和治安主体责任。公安机关要增强综合交通枢纽区域风险防范与反恐处突责任意识、危机意识，落实警力配置，严密网格化巡查防控体系，强化重点人员稳控、危险物品管控和舆情引导监控等措施，对运营企业安全管理进行监督与指导[3]。

(二)科学规划综合交通枢纽功能

综合交通枢纽规划包括区域性交通集疏运系统、枢纽外部区域交通组织及站房本体与周边交通衔接设施布局等，对整个城市发展起着引导作用。

1.科学规划设计综合交通枢纽功能。综合交通枢纽区域空间布局代表城市形象，“门户形象”是枢纽设计主线。从已运营的日本大阪梅田车站和南波车站、法国里尔站、巴黎市里昂站等枢纽站来看，功能综合化、交通一体化、空间立体化、环境舒适化已成为趋同的建设发展方向，将枢纽打造成为城市经济发展引擎和区域发展格局中的关键节点。

2.构建无缝隙对接系统。规划布局要注重换乘的便捷性和空间指向性，尤其是轨道交通与公共交通的换乘需求，配套交通设施应预测确定规模，统筹周边地区开发的交通出行需求，在设施具体规划设计时还需要考虑人行流线组织的多方向性要求，同时预留国际客运的集疏运体系。

3.实施公共安全优先的设计理念。为使综合交通枢纽具有安全、可靠、便捷的换乘环境，必须采取公共安全优先的设计理念，科学论证综合交通枢纽的规划和定位，提升公共安全功能。综合交通枢纽设计应符合预防、处置突发事件的需要，将枢纽运营管理与工程建设相联系，以保障枢纽安全和维护社会稳定。

(三)推进法规制度体系和相关标准建设

充分借鉴发达国家综合交通枢纽相关标准和管理模式，分析研判枢纽脆弱性，突破现有制约和瓶颈，探索枢纽安全与处突工作途径和方法，制定科学的枢纽安全与处突标准，为枢纽安全与处突提供科学有效的理论指导，使枢纽安全与处突工作步入规范化、科学化轨道。

1.建立和完善法规制度体系。打造平安综合交通枢纽，实现从治标到治本的转变，必须建立和完善法规制度体系，做到“党政同责、一岗双责、齐抓共管”，形成枢纽安全运营制度体系，全面推进安全风险管理，强化枢纽风险防范与处突应急能力建设。

2.制定适用于综合交通枢纽安全与处突的装备标准和规范。研究综合交通枢纽风险及处突技术与装备关键技术，研发复杂公共场景中可疑物品与恐怖行为的精确检测识别技术、快速安检技术，以及便携、快速、有效、安全、适合于狭窄空间的反恐防暴一体化专用装备器材，按照枢纽装备配备标准完善装备种类，使装备的科技含量和处置效能显著提升。

(四)科学编制突发事件应急预案

编制综合交通枢纽突发事件应急预案，有利于明确枢纽管理部门与各运营单位在处置突发事件过程中的职责与权限。

1.做好应急预案编制工作。综合交通枢纽应急预案编制应与上级管理机构及相关职能部门应急预案进行有效衔接。综合交通枢纽应急预案主要针对枢纽运营管理规定相应的组织机构、工作机制、应急保障等，明确突发事件处置程序，确定工作目标和阶段性工作时间表，制定任务清单，绘制网络图。

2.加强应急预案演练。通过开展综合交通枢纽应急拉动与现场实战演练，对突发事件应急指挥、处置程序进行推演，检验枢纽区域应急响应及处置的协同效能，提升应急预案的实用性和可操作性，增强枢纽风险防范与反恐处突应急能力。

(五)提升科技水平，降低运营风险

为确保综合交通枢纽运营时各系统安全、可靠和高效运行，亟须建立权威的指挥调度体系，开展风险评估，构建枢纽突发事件应急能力评价指标体系，降低运营风险。

1.建立权威的指挥调度体系。按照“高度共享、互联互通、科技主导”的建设路线，整合各运营部门信息资源，通过应用三维实景、电子预案、人员定位等技术，建设指挥调度和无线通信指挥等平台，形成权威指挥调度体系。

2.构建智慧综合交通枢纽。打造智慧综合交通枢纽，全面推进“互联网+交通运输”，衔接空间差异，打破信息孤岛，加快云计算、大数据等现代信息技术的集成创新与应用，通过无线通信、视频、网络、文本、应急广播等方式，与综合交通枢纽指挥中心建立连接，实现信息共享。

3.推进应用5G通信技术。综合交通枢纽管理部门应组织开展顶层设计，尽快制定枢纽5G无线通信系统专用标准，利用5G网络切片等先进技术，集约利用无线网络资源，构建“5G枢纽专用网”，综合承载枢纽运营、管理等全部业务，简化固化系统，支撑智慧枢纽交通建设。根据工信部对5G试验频率使用许可的批复，建议在政府主导下，加快规划和建设综合交通枢纽专用无线通信系统。

4.开展风险评估，降低运营风险。以概率统计和模糊理论等为基础，以风险因素分析和风险管理为主要研究内容，采用运筹学方法、统计分析法、系统模拟与仿真评价方法等，对综合交通枢纽运营过程中发生风险事故的可能性和严重性予以度量，构建突发事件应急能力评价模型，从而采取相应措施，降低运营风险。

(六)构建风险防范与处突联勤联动机制

综合交通枢纽运营管理部门要有效整合优势资源、信息，在统一部署下，坚持以风险防范与处突为标准，建立和完善一体化联勤联动应急处突机制以及公共安全网络，提高综合交通枢纽公共安全防控能力，以保证枢纽安全、高效运营。

1.构建联勤联动机制。建立高效的综合交通枢纽风险防范与处突联勤联动机制，应明确指挥关系、启动程序、启动方法，建立和完善与政府相关部门、枢纽各运营单位的信息定期会商研判机制，实现有层次、指令性和扁平化的指挥模式，提升指挥效能。

2.完善预警与响应机制。根据突发事件响应等级，启动相应级别应急预案或响应规程。综合交通枢纽指挥中心根据突发事件性质、规模及影响范围，协调各运营单位开展应急处置工作，加强各应急联动单位的联动对接。

3.建立风险防范与处突运行机制。围绕“风险防范与机制运行”关键环节建立相应工作机制，实现指挥和现场处置的无缝对接，与政府、应急、医疗、公安等部门建立运行工作机制，增强风险防范与处突实战能力，高效应对各类突发事件。

4.强化实战演练机制。实战演练机制可以分为三个层面：一是建立综合交通枢纽各运营单位“最小作战单元”，明确职责，形成相对固定的处突实体单元，通过日常演练，确保“最小作战单元”在紧急情况下最短时间内到达现场处置；二是加强多部门对重点目标的场景演练，提升联动协作水平；三是建立常态化实战演练机制，采取综合交通枢纽层面检验性、无告知的实战演练，完善应急处置工作措施，提升枢纽风险防范与反恐处突实战能力。

四、结语

中共中央、国务院于2019年9月印发和实施的《交通强国建设纲要》中明确指出：构筑多层级、一体化的综合交通枢纽体系，建设一批全国性、区域性交通枢纽，推进综合交通枢纽一体化规划建设，提高换乘换装水平，完善集疏运体系[4]。《交通强国建设纲要》的实施对推动综合交通枢纽发展，实现交通运输战略转型升级，构建便捷、安全、高效的综合交通运输体系，提升国家竞争力具有重要指导意义。综合交通枢纽的建设、运营和管理，必须在“总体国家安全观”框架下实现可持续发展，基于枢纽安全的极端重要性，研究枢纽风险防范与对策，对预防和处置综合交通枢纽公共安全事件、建设平安城市具有十分重要的战略意义。