养老机构行政公益诉讼案件办理探析

唐佳俊 郑婧 吴乘子

摘 要：伴随着老龄化的加剧，老年人群体权益保护越来越受到社会的关注。实践中，部分村镇民营养老机构经营中存在违法违规问题，损害社会公共利益，检察机关应及时介入，向主管部门提出检察建议，督促其牵头开展全面整改。此外，要努力提高檢察建议的质量，全程监督检察建议的落地落实，促进问题的有效整改，助力社会治理体系和治理能力现代化。

关键词：村镇民营养老机构 行政公益诉讼 检察建议 社会治理

尊老敬老是中华民族的传统美德，积极发展养老事业、保障老年人权益关系民族兴衰与社会的长期稳定发展。国家统计局数据显示，截至2020年，全国老年人口（60周岁以上）约2.64亿人，占总人口比重为18.73%。[1]其中，镇老年人口约0.53亿人，占镇人口的16.40%;乡村老年人口约1.21亿人，占乡村人口的23.81%。镇村面临的养老问题十分突出。浙江省衢州市龙游县人民检察院（以下简称“龙游检察院”）从保障老年人合法权益出发，探索办理村镇民营养老机构行政公益诉讼案件，取得有益进展。

一、基本案情及办理过程

2021年6月，龙游检察院接到线索举报，称辖区内某镇某村存在违规经营的养老机构。经现场核实，确认该养老机构系村民金某某设立，场所为金某某房屋附房，共收住老人14名，多行动不便。进一步调查发现，该养老机构未进行登记备案;举办场所不合法，无房屋产权证明或验收合格证明;从事食品加工人员未取得健康证等相关证件，餐饮具消毒不到位，存在食品安全隐患;现场无消防设施，无监控设施，周围无安全保障措施，存在公共安全隐患。

龙游检察院遂向县民政局发出检察建议，督促其对该类村镇养老机构的违法违规行为进行处理。收到检察建议书后，民政部门牵头市场监管、消防、住建等部门及属地乡镇，开展全县村镇养老机构摸排，并邀请龙游检察院全程监督，发现4家未备案民营养老机构，均存在前述问题，遂下发责令整改通知书，同时联系收住老人的子女，建议将老人转离。半个月后，在龙游检察院的提议下，民政部门再次牵头各单位开展现场检查，发现仅4名老人被子女接走，养老机构总体整改情况不佳，遂再次下发责令整改通知书。

二、案件办理的若干问题

（一）检察公益诉讼何以介入养老机构监管

目前，“老年人群体权益保护”尚未进入检察公益诉讼法定领域。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确要求“拓展公益诉讼案件范围”，“老年人群体权益保护”应属于检察公益诉讼探索新领域。实践中，判断检察公益诉讼能否介入某一领域进行监督应当有一个根本标准，即公共利益是否受到侵害，此乃检察机关介入的基础。所谓公共利益，系不特定或者多数人之人身、财产等方面的合法权益。从行政法意义上来说，行政机关应当根据法律授权，秉承“法律授权必须为”的原则，保障某一社会领域内的公共利益。

首先，有关部门摸排发现龙游县域内有4家未备案、存在违规经营情况的村镇民营养老机构，收住老人近百名，且入住老人具有一定的流动性，符合“不特定或者多数人”这一特征。其次，如基本案情所述，现场调查发现这些养老机构在运营过程中存在严重食品安全与消防安全问题，老人的人身权益有极大的受侵害风险。故，村镇养老机构违规经营行为侵害了公共利益。《老年人权益保障法》与民政部颁布的《养老机构管理办法》规定，县级以上人民政府民政部门负责养老机构的指导、监督和管理，其他有关部门依照职责分工对养老机构实施监督。职责既明，公共利益受侵害情形尚在，相关单位有不作为之嫌，检察机关应适时介入监督。明确监督基础后，便面临监督方式的问题。本案中，龙游检察院探索以“片面问题切入，全面问题整改”的方式进行监督，即以食品安全为切入点，敦促监管部门责令养老机构就可能侵害老年人权益的问题进行全面整改。

（二）如何选择检察建议发送对象

被建议对象的选择，直接关系检察建议能否得到落实，需要认真研判、仔细权衡。行政诉讼法第25条对“行政机关”的限定表述是“负有监督管理职责”，这一定语究竟该作何解释，尤其是某一事项涉及到多个部门时，检察建议是发给某个主要的或主管的行政机关还是同时发给所有相关的行政机关？

具体到本案，龙游县域村镇民营养老机构存在的违法违规问题众多，涉及部门包括民政、市场监管、消防、住建以及属地乡镇。根据前述法律规定，民政部门系本地区养老机构的主管部门，是村镇民营养老机构乱象整治的直接负责单位。常言道，牵牛要牵牛鼻子。龙游检察院经仔细权衡，秉持“一份检察建议解决一个社会问题”的理念，向民政部门发出诉前检察建议，其中特别强调其主管责任，建议牵头对问题进行解决。通过紧盯民政部门的履职情况与村镇民营养老机构的整改效果，极大提高了司法效率。

（三）如何以检察建议促进社会治理

制发检察建议从来就不是目的，推动问题整改、促进行业长治久安才是。实践中，有些公益事项量大面广，牵扯部门多，协调难度大。[2]如何通过制发检察建议督促相关部门依法履职，助推社会治理，是检察机关应不懈探索的主题。

在前述案件办理中，龙游检察院首先实地走访了部分民营养老机构，核实其经营存在的问题，并通过拍照、做笔录等方式固定证据，有效夯实监督基础。结合法律条文发现，民政部门对养老机构虽有检查权，能责令其改正、停业等，但实际执法效果不佳，存在诸多问题：不掌握未登记备案的养老机构情况，监管存在漏洞;对拒不整改的养老机构，只能将其关停;若关停则收住老人无处可去等。仅依靠民政部门的力量难以有效实现监管，因此，检察机关向民政部门提出兼具专业性与针对性的检察建议，建议其牵头多部门联合开展摸排治理行动，同时作为监督机关全程参与。在民政部门的牵头下，市场监管、消防、住建等部门及属地乡镇立即开展专项行动，摸排全县村镇民营养老机构违规经营情况，对存在问题的下发责令整改通知书，同时联系子女将老人接至合法经营的养老机构。半个月后，在检察机关的督促下，民政部门再次牵头，与职能部门及检察机关开展问题整改“回头看”，确保问题整改的持续性与有效性。

三、优化案件办理的延伸思考

老吾老以及人之老，老龄化的加剧使得养老愈发成为需要全社会共同面对的问题。针对办案中存在的问题，笔者认为应从以下方面予以完善。

（一）完善法律供給

待条件成熟时，可在单行法中明确老年人权益保护的检察公益诉讼。一方面，检察机关开展老年人群体权益保护公益诉讼需要立法的支撑，才能师出有名，使法律监督更显刚性。另一方面，对于检察公益诉讼新领域中较为成熟且社会效果好的探索应及时通过立法确定为法定领域，例如新修正的《安全生产法》就明确了安全生产领域的检察公益诉讼。具体立法模式可参考《未成年人保护法》第106条的规定，在《老年人权益保障法》中专列一条，明确赋予检察机关在老年人群体权益受侵害并涉及公共利益时提起行政或民事公益诉讼的权力。通过立法的方式，将老年人群体权益保护从新领域探索固定为法定领域，充分展现对老年人的法治关怀。

（二）提高检察建议质量

欲最大化发挥检察建议的社会治理效能，首要条件便是提高检察建议质量，重点是把握好建议对象与建议内容两个方面。

关于建议对象的选择，理论界有不同的声音。有学者认为，由于诉前程序更多的是促使行政机关自我纠错，因此，将检察建议发给所有的相关行政机关，更有利于促进履职。[3]也有学者提出可以先根据行政主体、行为主体和责任主体的“三主体合一”的确认原则初步划定建议对象范围，再根据直接优于间接、专业领域管理优于全面监管等原则进一步确认。[4]笔者认为，应当从建议的精准性与有效性两个方面把握检察建议的发送对象。在涉及多个部门责任时，要认真梳理，分清职权责任，精准锁定建议对象。既可向该事项的主管部门单独发出检察建议，也可同时选择事项中突出问题的监管部门提出检察建议，以四两拨千斤的巧劲督促问题的有效解决。不加筛选地向所有相关的行政机关发送检察建议，也不利于行政机关开展系统整改。另外，大水漫灌式的监督有滥发检察建议之嫌，不利于彰显司法权威。

检察建议的内容方面，关键是要加强检察建议的专业性。要以办案的思维开展检察建议工作，尤其是充分行使调查核实权，依法全面取证，形成完整证据链条。在多方调查、认真研究的基础上，提出切实可行的检察建议，有效增强检察建议的可靠度与可信力。另外，要尊重行政机关行政优先权，明确法律监督定位，严守法律监督边界，依据实际情况提出偏结果要求性的建议，避免对行政机关的具体指导，做到不越位、不替代。[5]

（三）促进问题有效整改

检察建议不可一发了之，确保问题有效整改是检察公益诉讼的职责所在。检察机关要加强与行政机关的衔接配合，通过诉前磋商、圆桌会议、公开听证等形式与行政机关深入交流，锚定共同目标，换位思考问题，赢得被监督者认同与支持。[6]同时，还可广泛听取人大代表、政协委员、案件相关人员等主体的意见建议，运用检察“外脑”，认真谋划整改举措，强化整改效果，最终实现“双赢多赢共赢”。此外，要定期开展“回头看”工作，加强跟踪落实，督促问题得到整改。

在前述村镇民营养老机构案件的办理中，尽管民政部门积极整改，多次牵头开展专项行动，但囿于多种客观因素，最终整改效果并不尽如人意，如养老机构缺乏资金与场地导致整改受阻;受制于经济条件、观念等，多数老人不配合搬离等。民政部门回复称，下一步将继续督促整改，加强源头管控。笔者认为，对于非因行政机关履职不力致整改效果不佳的，检察机关不宜直接提起诉讼，而应当以诉前磋商或公开听证的形式，在充分调查情况、广泛听取意见的基础上达成公益保护共识，协助相关部门克服困难，使问题得以解决。例如，探索养老机构分级管理，发挥村级组织作用解决机构场地与人员问题，督促属地乡镇加强日常监管等。鼓励、支持和引导村镇民营养老机构合法合规经营、良性健康发展，保障老年人合法权益，真正做好案件“后半篇文章”。

[1] 参见《中国统计年鉴2021》，国家统计局网站http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm，最后访问日期：2022年2月22日。

[2] 参见张晓飞、潘怀平：《行政公益诉讼检察建议：价值意蕴、存在问题和优化路径》，《理论探索》2018年第6期。

[3] 参见王春业：《行政公益诉讼“诉前程序”检视》，《社会科学》2018年第6期。

[4] 参见魏鹏：《检察建议制度研究》，吉林大学2020年博士学位论文。

[5] 参见黄文艺、魏鹏：《国家治理现代化视野下检察建议制度研究》，《社会科学战线》2020年第11期。

[6] 参见常峰：《检察建议做成刚性的内涵及路径》，《人民检察》2019 年第 7 期。