财政分权体制下我国义务教育经费配置的均等化研究

●李 娜

一、引言

“学区房”“择校难”等社会问题反映的是基本教育服务配置的不公。我国基本教育服务配置的公平的逐步实现对解决目前我国教育结构不合理、区域教育质量差异较大等问题具有重要意义。在2018年新修订的《义务教育法》中第四十二条明确规定“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障”。2019年国务院印发《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》规定“义务教育总体为中央与地方共同财政事权，并按具体事项细化……所需经费一般根据国家基础标准，明确中央与地方财政分档负担比例”。教育资源配置的均等化程度，尤其是义务教育经费配置的均等化程度，直接影响着义务教育的机会公平和质量公平。义务教育经费配置的公平对实现基本教育服务的均等化起到了决定性作用，所以在财政分权体制下探讨义务教育经费配置的均等化水平具有深刻意义。因此，本文以义务教育经费配置的均等化问题作为研究的切入点，对我国生均一般公共预算教育经费的配置状况进行分析。

近年来国内许多学者利用基尼系数和泰尔指数来研究我国义务教育经费配置的公平程度。黄国平（2012）运用泰尔指数的层级分解和水平分解法，从区域和城乡两个维度对中国义务教育财政支出均等化的总体水平及内部结构进行了实证考察，研究结果表明，2005年以来我国义务教育财政支出的地区与城乡差距明显缩小，中央出台的一系列教育经费保障机制改革措施提高了义务教育均衡发展水平。姜鑫（2012）利用泰尔指数测度了我国城乡义务教育的均等化程度，反映了我国义务教育经费、师资、办学条件在城乡上的差距。根据上述研究可以发现，常用的测度义务教育经费配置均等化水平的方法有基尼系数和泰尔指数。戴平生（2014）采用基尼系数分区域计算了1999—2009年省域教育经费配置状况，研究表明，与1999年相比，2009年省域教育经费的公平性从总体和区域结构两个方面都得到了改善。宋乃庆（2016）基于2008—2013年重庆市41区县的义务教育经费数据，运用双变量泰尔指数从区域差异和城乡差异两个维度对重庆市义务教育财政支出均等化程度及其内部结构进行分析，研究结果表明，重庆市义务教育财政支出的总体差异呈缩小态势。耿乐乐（2020）计算了1995—2016年义务教育阶段的生均教育经费支出基尼系数，研究发现，我国生均教育经费支出的公平程度总体上有所提高，但小学和初中的生均教育经费支出公平程度在不同时期并不相同。张荣馨（2020）基于1995—2016年小学和初中省级生均教育经费支出的数据，运用事件研究法和双重差分法研究了我国西部地区和东部地区生均教育经费之间的线性关系，进一步验证了中央政策对义务教育财政公平的推进有显著影响。许丽英（2021）基于1997—2018年教育经费数据，从财政性教育经费占地方GDP的比例、三级教育生均教育经费指数、经费来源和分配结构、三级教育的基尼系数和泰尔指数等维度对民族八省区教育经费的充足性、结构性和均衡性进行分析。结果表明，整体上民族八省区教育经费较充足、来源和分配结构合理、均衡性较好，但也存在一些问题，如个别省区的经费充足性有待提高、生均一般公共预算教育经费支出只增不减目标尚未实现、普通高等教育生均投入偏低且经费来源渠道单一、普通高中生均支出均衡性有待提高等。

已有研究主要集中于从义务教育的整体角度来考察义务教育经费配置的均等化程度，鲜少有学者将小学阶段和初中阶段的义务教育经费配置程度分开测算和比较。即使分开测算，也是采用基尼系数。何帮强（2016）认为基尼系数的计算公式共有17种，采用不同的计算方法作出的结果可能不完全一致，这也是基尼系数存在的一个缺陷。除此之外，在分析区域间义务教育经费配置的均等化程度时，大多数学者只是简单地采取利用地理位置划分区域的方式，鲜少有学者考虑到采用义务教育经费中央与地方负担比例来划分区域。综上所述，本文在已有研究的基础上，选择泰尔指数法作为主要的实证方法。以小学阶段和初中阶段分别的生均一般公共预算教育经费作为主要的测算指标。同时，为了能够更好地体现我国财政分权体制下，义务教育经费配置的区域差异，本文根据教育部2019年发布的《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》中义务教育公用经费负担比例分档来划分区域。采用这样的划分方式，不仅可以减少以往学者研究教育资源配置时仅靠地理位置划分区域所造成的测算误差，而且能体现出我国财政分权对义务教育经费配置的影响。

二、研究方法及数据来源

（一）研究方法

泰尔指数（TheilIndex），因泰尔（Theil，1967）利用信息理论中的熵概念来计算收入不平等而得名，又称泰尔熵标准。泰尔指数是衡量非均等化程度的一个综合指标，几乎具有好的相对指标的所有优点，至今仍被广泛应用。它可以将总体差异分解为不同区域的“组间”和“组内”差异，从而分析区域总体差异、区域间差异和区域内差异的变化趋势，以及考察“组间”和“组内”差异对总体差异的贡献程度，本文测度义务教育资源配置泰尔指数的一般化公式为：

上述公式中，T为泰尔指数，yi代表每个省份所得到的教育资源，y为所有省份平均得到的教育资源。T的取值就位于区间[0，1]上，其中，T=0表明完全平等，T越接近0则表明均等化程度越高；而T=1表明极其不平等，T越接近1则说明均等化程度越低。

《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》将义务教育总体确定为中央与地方共同财政事权，并按具体事项细化，其中：涉及学校日常运转、校舍安全、学生学习生活等经常性事项，所需经费一般根据国家基础标准，明确中央与地方财政分档负担比例，中央财政承担的部分通过共同财政事权转移支付安排。其中：第一档中央财政分担80%；第二档中央财政分担60%；第三档、第四档、第五档中央财政分担50%。考虑到数据的可获取性，本文剔除第四档中大连、宁波、厦门、青岛、深圳5个计划单列市。具体的区域分档如表1所示：

表1 区域划分表

（二）指标说明与数据来源

在已有研究中，一些学者常常用义务教育经费投入总量、义务教育经费占GDP的比重来衡量省域间义务教育经费配置的差异度。但是，随着2005年之后我国义务教育经费投入总量的快速增长，我国义务教育经费投入机制和保障机制得到了很大程度的完善，义务教育经费投入的充足性得到了保障。现阶段应当考虑如何使义务教育经费进行均等化的配置，以实现义务教育质量的优质均衡，仅仅考虑义务教育经费投入的绝对量则具有一定的片面性。

综上所述，考虑到义务教育经费投入在小学阶段和初中阶段的差异，以及财政分权下五档区域间和区域内部省份间的差异，本文选取我国31个省份，分别以小学阶段和初中阶段的生均一般公共预算教育经费作为测算指标，以此来分析我国2015—2019年31个省份的义务教育经费配置状况。本文测算时所用到的原始数据来自《中国教育经费统计年鉴》（2016—2020），计算泰尔指数采用的软件是stata15.0。

三、实证分析

（一）小学阶段

表2显示了我国小学阶段财政分权体制下五档区域的义务教育经费泰尔指数值。第一档、第二档、第三档、第四档、第五档的均值分别为0.054176、0.035432、0.00417、0.018052、0.004866，根据均值可以看出第一档区域生均一般公共预算教育经费泰尔指数值是最大的，这也表明第一档区域生均一般公共预算教育经费的配置是最不均等的。第一档生均一般公共预算教育经费泰尔指数值最高为2015年的0.06604，最低为2019年的0.04201，在2015—2019年第一档的义务教育经费配置不均等程度总体呈下降趋势。第二档区域的生均一般公共预算教育经费泰尔指数值最高为2016年的0.03969，最低为2019年的0.02785，在2015—2019年第二档区域的义务教育经费配置的不均等程度总体呈下降趋势。第三档区域的生均一般公共预算教育经费泰尔指数值在2019年相比2015年下降了0.0014，这表明第三档区域的义务教育经费配置的不均等程度总体呈下降趋势。第四档区域中，生均一般公共预算教育经费泰尔指数值最高为2015年的0.02347，最低为2019年的0.01313，这表明第四档区域义务教育经费配置的不均等程度总体呈下降趋势。第五档区域的生均一般公共预算教育经费泰尔指数值最高为2015年的0.01022，最低为2018年的0.00240，在2015—2019年中，生均一般公共预算教育经费泰尔指数值呈波动式下降，第五档区域的义务教育经费配置的不均等程度总体呈下降趋势。

表2 小学阶段生均一般公共预算教育经费泰尔指数表

小学阶段生均一般公共预算教育经费泰尔指数值最高为2016年的0.09222，2019年生均一般公共预算教育经费泰尔指数值为0.08718。高于2015年的0.08708，在2015—2019年之间，生均一般公共预算教育经费泰尔指数值呈现波动式上升，可以看出小学阶段义务教育经费不均等程度总体呈扩大的趋势。组内泰尔指数的均值为0.033236，组间泰尔指数的均值为0.055506，组内贡献率均值为37.46%，组间贡献率均值为62.54%，组间贡献率远大于组内贡献率，这表明小学阶段生均一般公共预算教育经费的配置差异主要来自区域间的差异，现阶段的五档区域划分对促进基本教育服务的均等化具有一定局限性，应进一步完善教育经费负担比例的区域划分。

（二）初中阶段

表3显示了我国财政分权体制下五档区域生均一般公共预算教育经费的泰尔指数。第一档、第二档、第三档、第四档、第五档的均值分别为0.041518、0.022104、0.000854、0.023424、0.022362，根据均值可以看出第一档区域生均一般公共预算教育经费泰尔指数值是最大的，这表明第一档的义务教育经费配置是最不均等的。第一档区域的生均一般公共预算教育经费泰尔指数值最高为2015年的0.05218，最低为2019年的0.03178，2015—2019年的不均等程度呈现波动状态，但总体来看第一档区域义务教育经费的不均等程度总体呈缩小的趋势。第二档区域的生均一般公共预算教育经费泰尔指数值最高为2016年的0.02536，最低为2019年的0.01903，从2016年开始一般公共预算教育经费泰尔指数值在逐年缩小，第二档区域义务教育经费配置的不均等程度总体呈缩小的趋势。第三档区域的生均一般公共预算教育经费泰尔指数最低为2015年的0.00035，最高为2019年的0.00134，这表明第三档区域义务教育经费配置的不均等程度总体呈扩大的趋势。第四档区域的生均一般公共预算教育经费泰尔指数最高为2015年的0.03391，最低为2019年的0.01111，这表明第四档义务教育经费的不均等程度总体呈缩小的趋势。第五档区域的生均一般公共预算教育经费最高为2015年的0.03024，最低为2019年的0.01338，这表明第五档区域义务教育经费的不均等程度总体呈缩小的趋势。

表3 初中阶段生均一般公共预算教育经费泰尔指数表

初中阶段生均一般公共预算教育经费泰尔指数的均值为0.11996，最高为2016年的0.12428，最低为2019年的0.10907，可以看出我国初中阶段义务教育经费配置的不均等程度总体呈缩小的趋势。组内泰尔指数均值为0.02730，组间泰尔指数的均值为0.09266，组内贡献率均值为22.68%，组间贡献率的均值为77.32%，组间贡献率远大于组内贡献率，这表明初中阶段生均一般公共预算教育经费的配置差异也主要来自于区域间的差异，现阶段的五档区域划分对促进基本教育服务的均等化具有一定的局限性，还应进一步完善教育经费负担比例的区域划分。

（三）结论

1、总体来看，我国义务教育经费配置依旧很不均等。小学阶段的不均等程度高于初中阶段，小学阶段的不均等程度总体呈扩大的趋势，初中阶段的不均等程度总体呈缩小的趋势。

2、分区域来看，第一档区域的义务教育经费配置是五档区域中最不均等的。不论是初中阶段还是小学阶段，生均一般公共预算教育经费的配置差异主要来自于区域间的差异，现阶段财政分权体制下五档区域划分对促进基本教育服务的均等化具有一定的局限性，还应进一步完善教育经费负担比例的区域划分。

四、促进我国义务教育经费配置均等化的政策建议

根据已有研究可知，影响我国义务教育经费配置均等化的因素包括：区域经济发展的差异、各省份财政自给度的差异。区域经济发展水平的差异直接导致了不同区域政府财力的差异，经济发展滞后、财力较弱的区域使得地方政府对实现义务教育经费配置的均等化存在着“心有余而力不足”的情况，缺乏长期促进义务教育经费配置均等化，乃至义务教育资源均等化配置的物质基础。不同省份财政自给能力的强弱决定了是否会有财政结余资金用于教育投入。财政自给率较低的省份，财政资金会优先保障其他基本公共服务的公平，对于在短期内经济效应较低的基本教育服务会选择性地放在后置位，这样会进一步拉开各省份间基础教育服务的差距，从而进一步影响义务教育经费配置公平度的差距。

我国义务教育的发展经历了由普及到基本均衡，目前正处于向优质均衡发展迈进的关键阶段。推进义务教育发展，实现义务教育优质均衡发展，是政府职能应当给予保障并推动的重要事业。义务教育具有较强的正外部性，促进区域义务教育的公平有利于实现本区域的基本公共服务均等化。义务教育经费配置的公平有利于不同区域的适龄儿童更公平地接受义务教育，有利于构建和谐社会。现阶段我国义务教育的公平应当聚焦于实现教育质量的公平，通过合理地配置教育财政经费来提升义务教育财政支出效益。本文利用泰尔指数来分析我国义务教育经费配置的均等化程度，以期在财政分权视角下寻求促进义务教育经费配置均等化的路径。根据测算结果，本文提出如下几点能够促进义务教育经费配置均等化的政策建议。

（一）以五年为一周期动态划分义务教育经费负担比例，缩小义务教育经费配置的区域差异

现阶段，中央与地方在义务教育经费负担比例方面采取固定的五档划分方式，很难根据各地实际需要作出义务教育经费配置的调整，也不利于实现区域间义务教育经费配置的公平。可以借鉴日本的经验，首先对各省份现阶段的教育经费以及其他教育资源的配置状况进行统计，明确本省教育发展的目标。综上所述，本文建议，应该以五年为一周期，根据各省份经济发展状况、师生比等条件，动态划分区域经费负担比例。

（二）进一步完善财政转移支付制度，使义务教育经费的拨款方式更加科学化

义务教育经费的拨款方式不够科学合理也是造成我国义务经费配置不均等的主要原因。现阶段，我国专项转移支付资金的确定主要采用项目法，使得专项拨款的确定具有随意性。本文建议，采用因素法确定转移支付资金的分配，因素法是OECD国家在确定转移支付规模时最常采用的方法。在进一步完善财政转移支付制度时，应当更多使用因素法以更加科学合理地确定各省份转移支付资金的数额。

（三）逐步建立财政资金直达机制，提高义务教育资金经费的配置效率

2020年5月22日李克强总理在《政府工作报告》中首次提出了建立财政资金直达机制。财政资金直达机制虽然是为应对新冠肺炎疫情而提出的，但是由于其符合深化财税体制改革的内在要求，成为了完善财政转移支付制度的重要手段之一。本文建议，应当充分利用数字技术，建立较为完善的财政资金直达机制，这样不仅能够提升义务教育经费的配置效率，还能对义务教育经费的使用进行全过程监控，进一步提升监管效率。■