关于财政直达资金绩效目标设立的问题探讨

●崔志娟 陈 旭 许怡彤 王炳睿

常态化财政资金直达机制的创新和完善，旨在提高财政资金的使用绩效。2021年4月27日，李克强总理针对财政资金直达基层提出①，一是加强财政资金绩效管理，按照政策规定把宝贵的资金用到紧要处、关键点；二是加强对财政资金的审计监督和跟踪问效，每一笔钱都要用得其所，坚决查处截留挪用、虚支冒领等行为。财政审计部门监管过程发现一些现象，如钱迟迟不落实到项目或者落实到项目但是不使用。对此，许宏才副部长明确答复②，问题的解决需要通过深化预算制度改革③，也就是要实现直达机制与项目绩效管理的衔接。做“优”绩效目标是绩效管理的基础，财政直达资金如何设立绩效目标管是亟需解决的关键问题。

一、确立财政直达资金绩效目标设立的基础

财政直达资金是一种创新的特殊转移支付机制。这种机制是在保持现行财政管理体制不变、地方保障主体责任不变、资金分配权限不变的前提下，按照“中央切块、省级细化、备案同意、快速直达”的原则，完善相关资金分配程序，压实地方的主体责任，建立健全监督问责机制④。也就是中央财政资金通过中央切块方式，由省级政府提出具体的资金分配方案，最后使用资金的市县相关部门落实到具体项目。

（一）财政直达资金的来源及性质分析

1、财政直达资金来源。为缓解新冠肺炎疫情对社会经济的冲击，2020年《政府工作报告》中首次提出建立财政资金直达机制，资金来源于新增赤字和新增抗疫特别国债，主要弥补基层政府因减税降费产生的财力缺口。2021年财政直达资金常态化后，资金由新增资金转向存量资金，包括基层财力保障的一般性转移支付、年初可直接分配的中央对地方共同财政事权转移支付、具备条件的专项转移支付，将中央财政民生补助的各项资金整体纳入直达范围。2022年政府扩大纳入直达范围的中央财政资金⑤，针对地方留抵退税的资金缺口⑥，中央财政加大对地方财力的支持，将补助资金和退税资金分别直达市县和企业。

2、财政直达资金性质。财政资金直达市县或企业，目的是直接惠企利民，落实“六保”任务。资金主要包括基本养老金转移支付、困难群众救助补助资金、小微企业留抵退税资金等中央财政资金⑦，属于转移支付资金。直达资金按照用途和资金性质分为两类，一类是用于基层医疗机构和村卫生所的无偿性补助资金，这类资金属于基本支出，如基本药物制度补助资金中的经费性支出，包括用于弥补核定收支后的经常性收支差额补助、推进基层医疗卫生机构综合改革时用于支持地方实施的绩效工资、基本公共卫生服务经费、用于乡村医生的收入补助等，这类支出事项主要用来满足机构正常运转和日常工作；一类是为完成工作任务和发展需要的支出，这类资金属于项目支出，如基本药物制度补助资金中用于投资性的支出，包括推进基层医疗卫生机构综合改革时用于支持其加强基本建设、设备购置、信息化建设等资产类投资，以及乡镇卫生院招聘执业医师、全科医生转岗培训等能力水平建设投资等。诚然，一项直达资金可能涉及两类支出，两类支出性质不同，具体项目的绩效目标设定就不同，直达资金的绩效目标管理就需要结合资金性质加以考虑。

（二）财政直达资金的预算绩效责任主体分析

财政直达资金管理工作涉及中央主管部门、省级主管部门和具体实施单位，不同类别的财政直达资金分属于不同的行业主管部门。笔者逐项分析2021年28项财政直达资金的管理办法，根据各项直达资金的具体用途或政策扶持对象确定资金对应的项目及其预算部门，按照“直达资金—项目类别—预算部门”归类整理。其中，一是按照资金具体用途归类。如中央财政城镇保障性安居工程补助资金支持保障符合条件的城镇居民基本居住需求，资金主要用于公租房保障和城市棚户区改造、老旧小区改造、住房租赁市场发展三个方向，这类资金对应三类项目，主管部门和责任主体是有关建设管理部门；二是按照政策扶持对象归类，如基本药物制度补助资金用于支持实施国家基本药物制度的基层医疗卫生机构，资金补助对象含社区卫生服务中心（站）和乡镇卫生院、村卫生室两类对象，主管部门和责任主体是有关卫生健康管理部门。据此，28项直达资金识别出111类项目，涉及12个预算部门。每个部门的直达资金项目类别数量差异较大，如卫生健康委员会有5个直达资金、涉及21类项目，是直达资金项目最多的部门；而渔业主管部门的直达资金只有1类。

各类直达资金作为转移支付资金，按照转移支付绩效目标管理，绩效目标同样涉及整体绩效目标、区域绩效目标和项目绩效目标。笔者基于此绩效指标体系分析直达资金绩效目标的设定。

二、财政直达资金绩效目标的设立

绩效目标管理是全过程绩效管理的重点，绩效目标是绩效管理的基础。据上述财政直达资金性质分析可知，一项直达资金需要具体分析资金性质和用途，以便确定绩效目标设定的方向。为此，以“支出性质—支出用途—绩效目标设立”的逻辑思路，分析直达资金的绩效目标设立。根据直达资金的“中央切块、省级细化”要求，首先中央将专项资金切块分配给省级部门，然后省级部门将资金切块分配到市县，市县统筹中央资金、省级资金和地方配套资金，将直达资金落实到具体项目上。分层次财政直达资金的绩效目标体系是分析绩效目标设定的基础。

图1 分层次财政直达资金的绩效目标体系

（一）财政直达资金绩效目标的设立情况

直达资金种类较多，为了解直达资金的绩效目标设立情况，以“基本药物制度补助资金”绩效目标为研究对象，旨在了解政策落实过程中（主要推进综合改革）绩效目标的设立情况。

1、基本药物制度补助资金的绩效目标数据统计。“基本药物制度补助资金”是中央支持实施国家基本药物制度、推进基层医疗卫生机构综合改革的直达资金⑧。各级卫生健康委作为基本药物制度补助资金的主管部门和责任主体，分别设立了绩效目标。根据政府官网公开的相关绩效目标表，收集整理基本药物制度补助资金的整体绩效目标、区域绩效目标、项目绩效目标等相关数据。

（1）整体绩效目标和区域绩效目标设定情况的比较。查阅网站公开信息，手工收集2021年至2022年3月份的绩效目标表，共获得17个地方政府（含16个省份和1个计划单列市）的区域绩效目标数据。表1列示了中央对地方专项转移支付整体绩效目标表。

表1 基本药物制度补助资金的整体绩效目标表

将上述基本药物制度补助资金的整体绩效目标表与17个地方政府的区域绩效目标表进行对比，发现共2省的区域绩效目标信息与整体绩效目标信息存在差异。其中，1个省份的年度总体目标和绩效指标均不同，1个省份的绩效指标不同。区域年度总体目标的不同地方在于明确了基层医疗卫生机构补助资金和村卫生室实施基本药物制度补助资金的资金分配方法。如某基层医疗卫生机构补助资金若干万元，根据基本药物制度补助资金管理实施细则，按“核定任务，核定收支”即服务人口数(40%)、基层医疗机构总诊疗人次数(30%)以及药品收入(不含中药饮片与疫苗收入)(30%)三个因素按比例进行分配。同时明确了实施基本药物制度覆盖率，如政府办乡镇卫生院、社区卫生服务机构、村卫生室实施基本药物制度覆盖率达100%。区域绩效指标的差异在于，除数量指标外，增加了质量指标、时效指标、成本指标和社会项目指标内容。如：质量指标增加“政府办基层医疗卫生机构基本药物使用品种占比”和“政府办基层医疗卫生机构基本药物使用金额占比”“乡镇卫生院、社区卫生服务中心全部基本药品在省政府网上采购率”；时效指标增加了“项目完成时间”；成本指标增加了“乡镇卫生院和城市社区卫生服务机构”和“村卫生室”;社会效益指标新增了“基本药物零差率销售率”“村卫生室配备国家基本药物品种30种以上比例”。

（2）项目绩效目标的设定情况。基本药物制度补助资金下达到市县后，由市县统筹安排用于国家基本药物制度的落实。查阅网站公开信息，手工收集2021年基本药物制度补助资金的项目绩效目标表，共获得12个市县的项目绩效目标表数据（含1个市和11个县）。

各市县基本药物制度补助资金的年度总体目标有所不同，整体可以归纳为三种情况：一是有些市县的项目支出绩效目标依然表述为“政府办基层医疗卫生机构实施国家基本药物制度”“对实施国家基本药物制度的村卫生室给予补助”。二是有些市县的项目支出绩效目标会进一步描述实施国家基本药物制度的目的，如“基层医疗卫生机构通过实施国家基本药物制度，使国家基本药物制度覆盖每个街道社区及乡村，药品价格得到合理有效地控制，城乡居民基本用药负担进一步降低，人民群众基本药物需求得到切实保障”。三是有些市县的项目支出绩效目标会具体到项目实施内容，如“基层医疗机构全面落实基本药物制度，深入推进综合改革。预计实施基本药物制度基层医疗机构11家；预计实施基本药物制度基本药物品种120种。”

各市县基本药物制度补助资金的绩效指标细化差异较大，从绩效指标数量分布看，市县直达资金设立的绩效指标数量基本在7—14之间，也有个别市县的绩效指标只有5个。绩效指标内容设定基本有两种情况：一是市县的项目支出绩效指标在区域绩效指标基础上扩展，有的市县在4个绩效指标的基础上增加满意度指标，有的还增加质量指标、成本指标等。二是市县的项目支出绩效指标完全不同于区域绩效指标。项目支出绩效的产出指标包括数量指标、质量指标、时效指标和成本指标；效益指标包括经济效益、社会效益、可持续性影响。12个样本市县共设立了8个项目绩效的二级指标（含服务对象满意度指标），二级指标进一步细化为三级指标。表2列示了基本药物制度补助资金的项目绩效指标汇总数据，便于了解三级指标设定的视角。

表2 基本药物制度补助资金的项目绩效指标汇总表

除上述项目绩效的二级指标细化之外，个别市县的项目绩效指标是在基本药物制度补助资金分类基础上，就每类资金项目分别设立项目绩效目标表。如将基本药物制度补助资金分为基层医疗卫生机构绩效工资补助结算资金和村卫生室基本药物制度补助结算资金。

2、基本药物制度补助资金的绩效目标情况分析。基本药物制度补助资金作为中央转移支付的专项资金，其特点是资金用途明确，且需符合法规政策要求。基本药物制度补助资金的设立目的在于“支持基层医疗卫生机构实施国家基本药物制度”。政策也明确了基层医疗卫生机构的范围，包括城市社区卫生服务中心（站）、乡镇卫生院和村卫生室等机构。按照基本药物制度补助资金的政策精神和直达机制，分析其绩效目标体系的年度绩效目标和指标设定。

（1）整体绩效目标体现的是政策任务。整体绩效目标中提到的两个子目标都是围绕“实施国家基本药物制度，推进综合改革”。仔细推敲，整体绩效目标中提到的绩效目标实际是中央下达专项转移支付资金的任务，也就是在明确资金的用途。目标细化为具体指标只涉及数量指标、经济效益和可持续影响指标。数量指标解释为“要全部实施国家基本药物制度”，也就是“政府办基层医疗卫生机构实施国家基本药物制度覆盖率100%”“村卫生室实施国家基本药物制度覆盖率100%”。从专项资金政策的效益上看，在经济上要让乡村医生收入保持稳定；从可持续影响上要让国家基本药物制度在基层持续实施一段较长的时间，这里一段较长的时间是中长期。

（2）区域绩效目标设立是否需要细化。区域绩效目标设定时，年度总体目标和绩效指标是否需要在整体绩效目标基础上细化？实践中有个别地方年度总体目标明确了资金的分配方法和实施基本药物制度覆盖率；区域绩效目标增设质量指标、时效指标、成本指标和社会效益指标等。这种细化是否必要需从财政资金直达机制和区域特点考虑。对财政资金直达机制本身而言，财政直达资金绩效涉及资金的分配、使用和管理。中央政府和省级政府负责直达资金分配，而资金的使用和管理则由市县基层政府负责。也就是，财政直达资金的具体操作是切块下达资金，并非按项目下达资金，市县政府统筹资金使用来落实政策。因而，财政直达资金的整体绩效目标反映的是资金使用所要达成的效果。省级相关部门作为细化预算资金分配的地方行政部门，同样有对预算资金落实政策任务的要求，自然财政直达资金的区域绩效目标可类似于整体绩效目标；但也要考虑到区域间的差异化，在落实政策方面可以根据区域工作重点来增设指标，如某地区当年度将加强基层卫生医疗机构的信息化作为重点工作，则设立项目的具体绩效指标就要考虑此工作任务。

（3）项目绩效指标的设立思路问题。综合12个市县设立的基本药物制度补助资金项目绩效指标，可以看出实践中财政直达资金绩效指标的项目绩效指标设立思路。归纳起来有两个绩效指标设立路径：一是在区域绩效目标基础上进一步细化补充指标，部分指标值的设定并非具体数值，而是采用分段方式，如村卫生室实施基本药物制度基本药物品种补助标准≤3.57万元/种；二是对基本药物制度补助资金进行分类，并就每类资金项目分别设立项目支出绩效目标表。第一种绩效指标设立思路是站在资金整体角度，将中央对地方转移支付资金的整体绩效指标进一步细化。这种绩效指标设立方式并未考虑项目本身，指标设立时常用分段指标值。按照规定，预算资金支出需要区分基本支出和项目支出，绩效目标也应该基于支出类别设立。第二种情况是将基本药物补助资金按照资金用途分类后确定项目，绩效目标设立针对项目功能特点，符合预算绩效管理的相关规定。

（4）项目绩效指标的设立角度问题。实践中二级指标细化为三级指标时有不同的视角，比如数量指标的细化是从5个角度考虑，即实施国家基本药物制度情况、实施基本药物网上采购情况、基层医疗机构基本药物配备情况、资金补助受益面情况、资金保障情况。质量指标、时效指标、成本指标细化的角度分别选择4个、3个和3个。这些视角的指标设定是否合理、是否恰当，需要结合国家基本药物制度的相关政策分析，如国务院办公厅印发的《关于完善国家基本药物制度的意见》（国办发〔2018〕88号）、《基本药物制度补助资金管理办法》（财社〔2019〕113号）等政策文件。国家基本药物制度的部分核心要点，一是政府办基层医疗卫生机构基本药物实行零差率销售作为补助的基本条件。个别市县提到了“基本药物零差价”，但多数并未提及。二是规定以省为单位明确公立医疗机构基本药物使用比例，不断提高医疗机构基本药物使用量，将基本药物使用情况与基层实施基本药物制度补助资金的拨付挂钩。实践中有四成左右的政府办基层医疗机构和村卫生室设立了基层医疗机构基本药物配备的使用金额和（或）使用品种三级指标。相对于这些该增设而多数市县并未设立此类绩效指标来说，有的市县设立的绩效指标并不适合，如“基层医疗卫生机构基本药物网采率”。政策规定“坚持集中采购方向，推进市（县）域内公立医疗机构集中带量采购，推动降药价。”显然，政府办基层医疗机构和村卫生室的基本药物集中采购是由市县负责，此项绩效指标作为数量指标的三级指标并不合理，基本药物能否在平台中集采到并非直接由这些医疗机构决定。

（5）项目绩效指标的设定内容问题。从实践中设立的绩效指标来看，同一个三级绩效指标在不同市县归于不同的二级指标，如政府办基层医疗卫生机构和村卫生室实施国家基本药物制度的覆盖面，有的市县归于数量指标，有的归于质量指标；降低患者医疗费用，有的市县将其列示在社会效益指标，有的将其列示在可持续性影响，这类情况不一而足。数量指标、质量指标等不同的二级指标其涵义不同，理应不该出现一个指标在某个市县归于数量指标，在另外市县归于其他指标。若这样，指标间的逻辑关系就被打破，不同市县同一项目的指标就丧失了可比性。就“政府办基层医疗卫生机构和村卫生室实施国家基本药物制度的覆盖情况”而言，到底归于数量指标还是质量指标？首先，基本药物制度的覆盖率或覆盖数量是衡量“基本药物制度补助资金支持市县基层医疗卫生机构和村卫生室实施国家基本药物制度的范围”，自然，这是一个数量指标。其次，实施国家基本药物制度的覆盖情况具体指标有所不同，有的市县用覆盖率，有的市县用覆盖数量，有的市县用涉及乡镇卫生院数量，也有的市县用基层医疗卫生机构比例（%）。整体绩效目标和区域绩效目标均要求政府办基层医疗卫生机构、村卫生室实施国家基本药物制度覆盖率达到100%，具体到市县落实政策时，同样需要完成覆盖率指标。同时，各地可根据基层医疗机构和村卫生室的动态变化确定增设覆盖数量等绝对指标。

总之，资金分配的绩效目标不同于资金使用的绩效目标。市县相关部门作为落实政策的实施单位，其资金使用绩效完全取决于项目实施过程。根据“资金跟着项目走”要求，基层政府要统筹各级政府部门的资金用于项目。以基本药物制度补助资金为例，项目绩效目标应针对项目设立，并非资金用途。诚然，项目产出和效果就是项目绩效。

三、财政直达资金绩效目标设立的路径

要确保财政直达资金有效使用，提升其使用效益，就必须科学设立绩效目标。

（一）协调财政直达资金分层次绩效指标体系

整体绩效目标、区域绩效目标、项目绩效目标之间的勾稽关系要清晰。首先，要根据财政直达资金的类别，结合直达资金设立目的，设立直达资金的整体绩效目标；其次，区域绩效目标需要在整体绩效目标基础上，根据地方的工作重点，新增与重点工作任务相关的绩效指标；最后，市县确认项目绩效目标，需要按照“资金与项目”的关系，结合项目特点，设立财政直达资金项目的绩效指标。图2列示出分层次设立绩效指标体系的关系。

图2 分层次设立绩效指标体系的关系图

（二）项目绩效目标的设立需要符合预算管理的要求

《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》等政策文件明确，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，未入库项目一律不得安排预算。财政直达资金作为中央对地方转移支付的专项资金，同样需要按照项目安排预算。所以，在财政直达资金项目绩效目标设立中，首先需要按照财政直达资金纳入地方统筹安排或根据政策确定的具体用途，设立财政直达资金项目的绩效指标；再汇总各类资金项目的绩效指标，构建直达资金的项目绩效目标。在项目绩效目标设立方面，还需要按照预算资金管理程序和绩效管理要求，比如区域绩效目标对整体绩效目标细化并下达预算分配资金时，要审核批复该项直达资金的项目绩效目标。

（三）科学设立各层次绩效目标的具体指标和指标值

绩效指标和指标值设立要符合各层次相关部门的管理需求。整体绩效目标的具体指标和区域绩效目标的具体指标要体现财政直达资金政策的目的，项目绩效目标的具体指标要体现各类直达资金项目的特点。此外，绩效指标设立要科学合理。二级指标细化要根据预算支出的性质和上级下达的任务目标，靶向定位聚焦绩效指标，不宜漏项加项。比如，在政府办基层卫生医疗单位和乡村卫生院的质量指标中增设基本药物集中采购具体指标，这项指标不适合政府办基层卫生医疗单位和乡村卫生院，若绩效目标细化时考虑进来，就会影响绩效目标的管理效果。

总之，科学设立财政直达资金的绩效目标，需要在熟悉相关政策基础上，综合考虑资金管理和项目管理，协调各部门、各单位分层次、分项目研究设立。■

注释：

①李克强总理主持国务院常务会议，详解救急的财政资金直达机制为何要常态化，提到“将直达机制常态化，上升为制度性安排。”

②2021年5月21日，国务院新闻办公室举办“常态化财政资金直达机制国务院政策例行吹风会”，介绍常态化财政资金直达机制有关情况，并回答记者提问。

③具体文件为《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）。

④资金直达的解释来自2020年6月12日许宏才副部长在国务院政策例行吹风会上的讲话。

⑤2022年《政府工作报告》提到，中央财政将更多资金纳入直达范围，省级财政也要加大对市县的支持，务必使基层落实惠企利民政策更有能力、更有动力。

⑥2022年《政府工作报告》提出，留抵退税优先安排小微企业，对小微企业的存量留抵税额于6月底前一次性全部退还，增量留抵税额足额退还。重点支持制造业，全面解决制造业、科研和技术服务、生态环保、电力燃气、交通运输等行业留抵退税问题。增值税留抵退税力度显著加大，以有力提振市场信心。预计全年退税减税约2.5万亿元，其中留抵退税约1.5万亿元，退税资金全部直达企业。

⑦2021年28项中央财政资金主要包括：县级基本财力保障机制奖补资金、生猪（牛羊）调出大县奖励资金（非省级统筹部分）、共同财政事权转移支付、城乡义务教育补助经费、学生资助补助经费、支持地方高校改革发展资金、就业补助资金、基本养老金转移支付、困难群众救助补助资金、残疾人事业发展补助资金、优抚对象补助经费、城乡居民基本医疗保险补助、医疗救助补助资金、基本公共卫生服务补助资金、基本药物制度补助资金、计划生育转移支付资金、医疗服务与保障能力提升补助资金、优抚对象医疗保障经费、农田建设补助资金、车辆购置税收入补助地方资金、渔业发展与船舶报废拆解更新补助资金、成品油税费改革转移支付、海洋生态保护修复资金、中央财政城镇保障性安居工程专项资金、农村危房改造补助资金、专项转移支付、普惠金融发展专项资金、雄安新区建设发展补助资金、支持海南全面深化改革开放补助资金等。2022年新增小微企业留抵退税资金。

⑧来自《基本药物制度补助资金管理办法》（财社〔2019〕113号）。