云浮市防洪减灾补短板思路与对策

潘璐莹

(广东省水利电力勘测设计研究院有限公司，广州 510635)

云浮市位于广东省中西部，西江中下游的右岸，地势复杂，河流众多，水系分散。域内以丘陵山地为主，有“八山一水一分田”之称，是典型的山区市。全市分为西江干流下游水系、珠江三角洲水系和粤西诸河水系。市内集雨面积为1 000 km2以上的河流除西江外有罗定江(南江)、新兴江2条，另外还有围底河、建城河、南山河等31条集雨面积超100 km2的河流，50 km2以上集雨面积的河流共有61条，河流总长度为2 130 km(其中西江为112 km，云浮市河流水系见图1所示)。

图1 云浮市河流水系示意

云浮市多年平均降雨量为1 577 mm，雨量多集中在4—9月，约占全年雨量的78%～83%，易成洪涝灾害。云浮市由于河流众多、堤防设计防洪标准较低，加上濒临南海，不同程度地受台风、暴雨影响[1-2]，另外由于西江干流上控制性水利枢纽工程尚未建成，常受西江洪水威胁，历史上洪、涝灾害严重。经过多年治理，云浮市基本形成了“蓄防结合、高水高排、低水强排”的水灾害防御体系，但洪涝灾害风险依然突出。

1 历史洪涝灾害

历史上的云浮是一个“大雨大灾，小雨小灾，无雨旱灾”的地区。云浮市洪水灾害主要分为两类：一是西江洪水带来的灾害，受威胁的有郁南县、云安区、云城区；二是受山洪冲刷造成的灾害，特别是罗定江、新兴江流域，往往受暴雨影响造成山洪，对农业生产和人民安居乐业造成不利。

1994年和1998年2次西江特大洪水，对云浮市西江沿岸的防洪堤造成较大的威胁，暴露了不少问题，如1994年6月洪水，造成了云安区蓬远河堤、郁南县白木堤、云城区蟠咀堤等多条堤围决堤，经济损失严重。1998年6月西江特大洪水大于1994年6月，西江沿岸防洪堤经94 a之后进行安全加固，有效防御了百年一遇的特大洪水，但工程出现不同程度的险情，暴露了防洪工程存在不少隐患，如郁南县都城大堤出现多处渗漏，渗径不足，基础抗滑强度不够，云安区蓬远河堤多处渗漏、管涌，云城区蟠咀堤多处严重渗漏、跌窝、局部堤段滑坡。

近年云浮市较大洪水年份有2006年、2009年、2010年、2015年和2018年，其中2018年洪水影响面积最大，受灾范围最广[3]。

2018年，云浮市接连受到“艾云尼”“贝碧嘉”“山竹”等3个强台风及两轮强降雨的严重影响，其中台风“艾云尼”的降雨量刷新全市24 h降雨记录，台风“山竹”刷新了全市最高风速记录。2018年全年共发生5次大洪涝灾害，共造成全市5个县(市、区)、63个乡镇、40.78万人受灾，6人死亡，农作物受灾面积1.51万hm2，倒塌房屋211间，直接经济总损失为13.92亿元，为1994年以来最大损失。其中，受台风“艾云尼”影响，山区多处地方出现严重的水浸和山体滑坡等自然灾害，新兴县12个乡镇不同程度受灾，受灾人口共为1 741人，临时转移人口为1 068人，全县直接经济损失为6 500多万元，因山体滑坡导致5人死亡。簕竹镇、车岗镇、里洞镇、六祖镇境内多处出现山体滑坡，河岸、道路塌方等灾害。受超强台风“山竹”影响，全市普降大暴雨，局部特大暴雨，新兴县里洞镇最大雨量为348.2 mm。郁南县受“山竹”台风影响严重，连滩镇多处水利工程设施受损，如连东堤思和段、西坝段堤防都出现了管涌情况，经全力抢险，情况得到控制。大湾、河口、连滩、东坝、宋桂等镇不同程度受淹，其中连滩镇受淹房屋共计1 684间，受淹总占地面积约为2 km2，受灾群众为3 000余人。

2 防洪减灾体系现状

根据《珠江流域综合规划》，云浮市属于西江中下游防洪保护区，主要防洪区域是西江及其支流罗定江、新兴江等流域。结合洪水灾害和自然地理条件的特点，按照“上蓄，中防，下排”的原则，在上游修建水库拦蓄洪水、中下游修筑堤围防御洪水、堤内由泵站排水、综合治理原则，经过多年努力，云浮市已初步形成“蓄防结合、高水高排、低水强排”的防洪治涝体系，并已发挥了重大作用。

由于西江集雨面积大，径流丰富，洪水峰高量大，持续时间长，洪涝灾害主要集中于下游人烟稠密、经济发达的广东省内。解放后，西江沿岸堤围不断加高加固，抗洪能力逐步提高，但由于洪、枯水位差距大，堤身高，防洪压力大，治涝扬程高。流域控制性的防洪枢纽包括龙滩水利枢纽和大藤峡水利枢纽，目前，龙滩水利枢纽已建成投产，大藤峡水利枢纽1期工程全部建完并投产运行，工程进入2期工程建设新阶段，西江防洪工程体系尚未完全形成。因此，目前云浮市西江沿岸的防洪主要通过堤围设防。罗定江、新兴江流域采用“蓄防结合”防洪体系，干流防洪基本依靠堤防，部分支流采取以堤为主、堤库结合的防洪体系。

3 防洪减灾体系存在的问题

按照习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时代治水方针，云浮市在过去几年中，着重抓好中小河流治理、小型病险水库除险加固、水土流失治理等水利基础设施建设工作，中小河流治理长度达1 354 km，特别是近2 a来，开展了清拆影响生态和行洪安全的拦河电站的整治行动，对易灾河段进行综合治理，全市防灾减灾能力明显提升，水生态环境明显改善。然而，受极端气候及台风等因素影响，加上云浮市河流众多，洪涝灾害及山洪地质灾害易发，如2018年，受台风“艾云尼”和“山竹”等自然灾害的影响，各地受灾严重，暴露出全市范围内仍然存在不少薄弱环节，水利工程存在一定的短板，水利行业监管有待进一步加强。

3.1 西江干堤治理有待进一步提升

西江水系集雨面积为35.15万km2，而广东省境内仅约1.8万km2，占5.1%，处于西江水系下游，西江中下游无天然湖泊调蓄洪水，大藤峡水利枢纽工程进入2期工程建设新阶段，西江防洪工程体系尚未完全形成，云浮市西江沿岸防洪仍需依靠沿江堤防，由于西江洪水峰高量大，使得云浮市西江干流段防洪压力极大。沿江堤防大多建于20世纪七八十年代，由于当时建设标准不高，经多年运行后，部分堤身出现不同程度的受损，特别是1994年和1998年洪水影响尤其严重。历年来，云浮市针对堤防存在的险情问题进行了加固，而大河堤和团结友谊堤自修建以来未进行过整体加固，蓬远河堤六都石堤段堤前无岸滩，迎水坡脚尚未进行抛石护脚加固处理。云浮市西江沿岸尚有6宗堤防存在安全风险隐患，分别为郁南县都城联防堤、上迭下迭堤；云安区的大河堤、团结友谊堤、蓬远堤、降水堤、蟠咀堤，已列入“广东省西江干流治理工程”[4]，目前正在建设中。

3.2 主要支流存在安全风险隐患

云浮市的罗定江及新兴江属于大江大河主要支流，其中罗定江集雨面积超过3 000 km2，流域内防洪排涝等问题仍然存在，堤围等水利工程设施隐患逐年增多，如在2018年“山竹”台风中，罗定江连滩东坝堤、腰古镇新兴江干流左岸旺村段堤防等受到损毁。此外，受西江河道下切影响，新兴江干流河道也随之整体下切，加之过去因被盗采河砂形成堤脚出露，且受当时经济条件所限，堤围多采取“金包银”“浅基础”的方法，堤段防渗能力较差、基础埋深浅、砌筑材料标准低，每遇洪水导致堤防管涌、露脚崩塌等险情发生，严重威胁沿线乡镇人民群众及厂矿企业的生命财产安全。

3.3 中小河流防洪标准不足，仍有为数不少的河流急需治理

根据广东省委、省政府工作部署安排，云浮市纳入2015年《广东省山区五市中小河流治理实施方案》，规划治理河长为1 019.2 km，规划投资为19.68亿元[5-6]。大部分中小河流治理后河道行洪能力大幅提升，河道两岸的防洪安全得到了相应的保障，但是由于山区五市中小河流治理农村部分河段的设防标准大部分为5—10年一遇，部分地区甚至是2—5年一遇或不设防，遭遇大暴雨、大洪水仍然容易受浸。如郁南县河口镇白石河下游段，由于建设标准偏低，山竹台风期间两岸受浸，影响范围涉及4个行政村约3 000人，洪涝灾害问题突出。受广东省投资总规模制约，云浮全市仍有约676 km规划外的中小河流河段需要治理，其中50 km2以上中小河流有42条，需治理长度约498 km。

3.4 水利工程设施急需补强及整治

云浮市部分防洪排涝工程存在运行时间长、建设标准较低、工程设备老化以及管护经费投入不足的问题。全市共有小(Ⅱ)型以上水库238宗，部分水库竣工后及距离上一次加固超过10 a，达到运行期限的水库急需鉴定，部分水库存在安全隐患，急需除险加固。面上众多的山塘，由于管理体制、权属等问题，缺乏专门的管理机构、人员、资金，遇大暴雨时安全堪忧。部分水闸如罗旁水闸、鹅公冲水闸、大涌河水闸等老化失修，需要重建或加固。部分拦河坝影响行洪，特别是部分实体“硬壳坝”筑坝后坝前河床抬高，导致上游洪涝隐患较为严重，需进行整治或拆除。按照水利部“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利工作总基调，云浮市的水利工程短板迫切需要补强。

4 防洪减灾总体思路与对策

4.1 完善主要江河防洪体系

坚持巩固江河治理成果与加强防洪薄弱环节建设并重，通过“完善体系、补强弱项、消除隐患、加强预防”等措施，全面提升水旱灾害综合防治能力，为社会经济发展提供水利安全保障。根据珠江—西江经济带、“一核一带一区”区域发展等重大战略、区域经济社会发展新要求，从完善主要江河防洪体系及流域系统治理的角度，根据目标和总体布局，提出大江大河及主要支流治理、工程枢纽的建设方案，坚持新建与升级改造并重原则，以干流堤防达标建设和重点河段河势控制为重点，进一步完善区域性防洪减灾体系，有效抗御洪水风险，提高西江、南江、新兴江等主要河流及其支流的防洪能力。

4.2 高质量推进中小河流治理

按照“系统治理、生态治理、综合治理”理念，以“防灾减灾、河畅岸固、自然生态、安全经济、长效管护”的治理原则，围绕“河畅、水清、堤固、岸绿、景美”的治理目标，在全省山区五市中小河流治理建设基础上，进行全面评估和总结，按照生态文明建设的要求，进一步研究其他中小河流治理前期工作，全面补齐中小河流防洪薄弱短板，加大力度开展云浮市中小河流治理(2期)工作[7-8]，确保重点河段达到规划确定的防洪标准，优先实施近年来防汛压力大、出现险情、存在安全隐患或遭洪水冲毁直接威胁人民生命财产安全的河段治理，重点补齐防洪任务重且存在安全隐患的乡镇、农村段突出短板，实现治理全覆盖，进一步提升防汛减灾能力。

4.3 持续加强山洪灾害防治

云浮市地处西江中下游粤西山区，山洪灾害频繁，特别是罗定江、新兴江流域，往往受暴雨影响造成山洪，给农业生产和人民生命财产造成了严重危害[9]。规划在山洪灾害重点防治区全面建成非工程措施与工程措施相结合的综合防灾减灾体系，建立以非工程措施为主、工程措施为辅的防灾减灾体系，最大程度地减少人员伤亡和财产损失[10-11]。根据“以防为主、防抗救相结合”的工作方针，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，强化山洪灾害监测预报预警[11]，开展重点集镇、城镇补充调查评价、动态预警指标分析、危险区动态管理。优化自动监测站网布局，实施山洪灾害风险预报预警服务及社会化发布等任务，进一步扩大预警范围。继续探索与技术经济发展水平相适应的山洪防御和综合治理模式，完善基层防汛预报预警体系，增强基层防汛抗洪抢险救灾组织动员能力。加强应急管理体系建设，提高山洪灾害等应急管理处置能力和水平。

4.4 加快推进其他水工程补短板建设

为全面解决灾后水利工程暴露出来的薄弱环节和突出问题，继续推进重点易涝区治理及病险水库(山塘)、泵站、水闸等除险加固，建立健全水库水闸常态化安全鉴定、除险加固机制，按要求开展安全鉴定。加快推进现有病险水库水闸除险加固，及时消除安全隐患，确保工程安全长效运行。适时推进小水电站绿色整治及水文监测体系提质升级建设，同时，加强云浮市应急移动排涝设备的建设，全面补齐水利工程短板。

4.5 加强工程管理及非工程措施建设

云浮市水利工程管理的主要问题表现为工程安全管理不到位，管理主体与责任不明确，管理人员不足。应完善相应的水利工程管理制度法规政策，加强水行政执法人才队伍建设，适当配备相应管理资金，明确水利工程的管理主体与管理责任，使每一宗水利工程的后续管理有规可循、有法可依[12]。非工程措施方面，应加强洪水风险管理[13]，加快落实重点防洪区域洪水风险图的编制[10]，制定科学完善的洪水调度方案、防御洪水方案、防洪抢险应急预案及超标准洪水防御预案，加强防汛管理信息化建设，实施洪水灾害的实时监测和预警，强化防洪隐患排查和应急管理，提高防汛信息的及时性、准确性和协作性。

5 结语

经过多年水利工程建设，云浮市已形成一套较为完善的防洪工程体系，但仍存在不少短板。针对当前严峻的防汛抗洪形势，坚持“人民至上，生命至上”，始终把保障人民群众生命财产安全放在第一位，坚持系统观念，强化底线思维，摸清全市防洪减灾短板、灾后水利工程暴露出来的病险问题与突出薄弱环节，以防为主，防抗救相结合，以补齐防汛抗洪短板为重点，以消除薄弱环节和风险隐患为关键，以强化防汛管理能力为保障，不断完善防洪减灾体系，全面提升洪涝灾害防御能力，着力推动新阶段水利高质量发展，为全面建设社会主义现代化云浮提供有力的防洪安全保障。