我国长期护理保险基金可持续性研究——基于三类筹资人群的思考

陈 倩

(河海大学公共管理学院，江苏 南京 211100)

目前，我国面临着迈向深度老龄化的严峻挑战，据国家统计局《2019年国民经济和社会发展统计公报》显示，2019年末我国65周岁及以上的人口数占总人口的比例已达12.6%。老年失能人口数伴随老龄化速度加快持续增长，据预测，2050年我国老年失能人口数将达5472.3万人[1]。为解决家庭赡养功能弱化的问题，减轻个人及家庭照护负担，2016年人力资源和社会保障部办公厅下发了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》(下文简称《指导意见》)，在全国15个地区开展长期护理保险试点工作。长期护理保险试点的推行是应对人口老龄化、促进经济发展的重要举措，填补了失能风险制度保障的空白。稳定的资金来源是长期护理保险可持续发展的关键，而缴费率的高低直接决定了筹资主体的缴费负担及缴费意愿，进而影响长期护理保险资金池。本文试图建立一个财务平衡的筹资机制，按照预测我国老年失能人口→评估长期护理保险需求→测算覆盖三类缴费人群的总体缴费率→分析财政、企业、个人筹资压力的逻辑层次依次展开研究，为长期护理保险筹资提供决策参考。

1 资料与方法

1.1 数据来源

本研究数据来自联合国《世界人口展望》、中国统计年鉴及公开发表的研究文献，具体见表1。

1.2 研究假设

本研究将我国长期护理保险制度确定为现收现付制，遵循“以收定支、收支平衡、略有结余”的原则，其本质为某时期的基金支出规模等于该时期的基金收入规模，且测算过程中不考虑基金投资收益。为方便计算，做出如下假设。

假设1：我国长期护理保险采用强制性社会保险模式，由财政、企业、个人3方共同筹资，且参保率为100%。

假设2：不同年龄组的老人失能发生率不因经济状况、医疗技术水平、生活方式的改变而改变，即各年龄组失能率恒定不变。

假设3：单位护理成本、居民人均收入增长水平与经济增速同步。为避免新冠疫情造成经济波动对研究结果带来的影响，下文所涉及的成本、收入等均以2018年数据为基数测算。

假设4：为方便计算，各方案缴费人数恒定。

1.3 筹资方案设计

为了比较长期护理保险覆盖不同筹资人群时的财务负担，本研究将参保人群设定为以下3种情况。

方案1：我国与日本同属东亚文化圈，具有相似的养老文化传统与养老难题，本方案参考“日本介护保险的被保险人为所属市町村范围内居住的40岁以上居民”这一规定，设定40岁以上就业人员参与缴费。根据第六次人口普查长表数据资料(2010)，我国40岁以上就业人员合计3.56亿人(记为α=3.56)。

方案2：我国法定劳动年龄为16周岁，据此设定16岁以上就业人员参与缴费。同理，我国16岁以上就业人员合计7.15亿人(记为β=7.15)。

方案3：《指导意见》中提出“原则上主要覆盖职工基本医疗保险参保人群”，据此设定参加城镇职工医疗保险的人参与缴费。在各地试点方案中，退休人员通过职工医保个人账户代扣代缴的方式参与长期护理保险，因此本方案所指人群包含在职职工与退休职工。根据《中国统计年鉴(2020)》，我国职工医疗保险参保人数为3.29亿人(记为γ=3.29)。

1.4 模型构建

1.4.1 长期护理保险基金支出模型

(1)

TE(t)表示t年长期护理保险基金支出，Mu(t)表示t年失能程度为u的老人数量，Ruv表示失能程度为u的老人选择护理方式v的比例，Suv(t)表示t年失能程度为u，选择护理方式v的老人的单位护理成本。

1.4.2 长期护理保险基金收入模型

TI(t)=CR(t)×W(t)×N

(2)

TI(t)表示t年长期护理保险基金收入，CR(t)表示t年长期护理保险总体缴费率，W(t)表示t年缴费工资水平，N表示缴费人数。其中，W(t)×N为t年长期护理保险缴费基数。

1.4.3 长期护理保险基金平衡的供需模型

在现收现付制下，我国长期护理保险各年基金支出额等于各年基金收入额，即TE(t)=TI(t)，从而可以建立起长期护理保险缴费水平的精算模型，整理得到：

(3)

根据相关学者测算，财政、企业和个人的筹资额分别占长期护理保险基金的1.5%、56.8%、41.7%[10]，本研究以财政补贴额占GDP的比重(即财政补贴率)、企业与个人筹资额占缴费基数的比重(即企业缴费率、个人缴费率)分析长期护理保险的筹资压力分担情况，为长期护理保险的可持续发展奠定基础。

2 结果

2.1 老年失能人口数

2020-2050年，我国老年失能人口由1374万人增长至3656万人，其中中度失能人口增加957万人，重度失能人口增加1325万人，见表2。

表2 2020-2050年老年失能人口 单位：万人

2.2 长期护理保险基金支出

2020-2050年，长期护理保险基金支出由3063.0亿元增长至38,340.2亿元，年均增速为8.79%，见表3。

2.3 长期护理保险总体缴费率

2020-2050年，3种方案的长期护理保险总体缴费率均呈上升趋势，分别由1.85%、0.92%、2.00%增长至5.01%、2.49%、5.42%。缴费覆盖人群越多，总体缴费率越低，见表4。

表3 2020-2050年长期护理保险基金支出 单位：亿元

表4 长期护理保险总体缴费率 单位：%

2.4 长期护理保险筹资压力分担

伴随长期护理保险制度的推行，各主体财务负担持续加重，且变化趋势一致。2020-2050年，财政补贴率由0.031‰上升至0.084‰，30年间增长2.7倍；企业缴费率、个人缴费率分别介于0.52%～3.08%、0.38%～2.26%，见表5。

表5 长期护理保险筹资压力分担

3 讨论

3.1 长期护理保险筹资负担日益加重

我国长期护理保险支出在短短30年间增长了12.5倍，财政补贴率、企业缴费率与个人缴费率的不断上涨也对各主体缴费能力提出了更高的要求。长期护理作为一项劳动密集型产业，对技术及设备的依赖程度较低，单位护理成本不断上涨，加之老龄化进程加快，使得长期护理保险基金支出规模快速扩张。日本介护保险费率的不断提高就说明了这点，2012年日本介护保险的第2顺位被保险人平均费率已达1.55%，按照厚生劳动省预测，2025年将达到3.1%，13年间增加了两倍[11]。但是，通过比较不同方案的缴费率，可发现缴费率与参保人数负相关，即参保人群的扩大在一定程度上减轻了长期护理保险财务负担。

3.2 财政有能力维持长期护理保险可持续运行

我国长期护理保险财政补贴率不高，提示预测期内财政有足够能力维持长期护理保险制度的可持续运行。虽然财政补贴率持续上升，但我国2050年0.084‰的数据远远不及如今经济合作与发展组织(OECD)国家1.7%的平均水平。2015年老牌北欧福利国家财政补贴率均达到1.6%，其中瑞典高达2.7%；采纳商业保险制度的美国，其政府对长期护理保险仅起到兜底作用，财政补贴率也达到了0.5%；德、日、韩3国长期护理保险制度运行平稳，财政补贴率均介于0.8%～1.8%。相比较而言，我国财政补贴率还有很大的提升空间。

3.3 企业社会保险缴费压力沉重

长期护理保险制度大大加重了企业社会保险缴费压力。现阶段我国规定企业所承担的社会保险费率之和最低为23.7%(含养老保险16%、医疗保险6%、工伤保险0.2%～1.9%、生育保险0.5%、失业保险1%)，虽然距离29.75%的最大缴费能力还有一定距离，但是缴费率极限值不代表长期缴费能力。据研究，维持企业可持续运行的社会保险费率之和约为25.9%[12]，意味着企业将于2035-2040年间面临难以承受社会保险缴费负担的挑战(α=3.56与γ=3.29)，这也从侧面解释了近年来我国为何屡次调整社会保险费率以降低企业劳动力成本。

3.4 个人可分担长期护理保险筹资压力

个人作为长期护理保险的受益对象，有义务缴纳保险费用，分担政府及企业的缴费压力。目前我国规定个人参加社会保险的缴费率之和为10.5%(含养老保险8%、医疗保险2%、失业保险0.5%)，远低于个人可承受的最大缴费率31.39%[13]。预测期内个人最高缴费率分别为2.09%、1.04%、2.26%，表明若长期护理保险作为“第六险”全面推广，个人完全有能力承担缴费压力。但是参保人群对长期护理保险缴费率的心理期望值仅为2%，根据表5，α=3.56、γ=3.29中的个人缴费率分别于2045-2050年、2040-2045年间达到2%，若此后个人缴费率攀升，则会持续扩大社会争议，造成负面影响。

4 建议

4.1 适时推行长期护理保险制度

长期护理保险的稳定运行需要具备良好适宜的经济环境。由于长期护理保险缴费率逐步上升，故2020-2025年为推行长期护理保险的最佳时期，这段时期长期护理保险的财政、企业、个人缴费压力相对较轻，为试点推广提供了绝佳契机。建议在该时期加快法律修订与颁布，尽快明确长期护理保险运行模式、覆盖人群、筹资方法与标准，加大政策宣传力度。另外，在制度推行前期应着重发展居家、社区性照护服务机构，通过强化照护人员专业训练、提高照护技巧与水平健全社会服务网络，为后续降低制度运行成本与压力、构建长期护理融资体系奠定良好的基础。

4.2 同步推进城乡居民参保全覆盖

参保对象的确定是长期护理保险筹资机制的首要环节。《指导意见》提出长期护理保险试点从城镇职工起步，但是我国人口老龄化城乡倒置，农村失能率与失能规模均高于城镇，若只覆盖城镇职工，则城乡居民作为被排斥群体一旦遭遇了失能风险，将会面临巨大的财务与心理压力。从测算结果来看，参保人群范围的扩大在一定程度上减轻了高缴费率带来的沉重负担，即高参保率与低缴费率会形成良性互动。建议我国有步骤、分阶段地实现全民覆盖[14]，在城镇职工参保的基础上积极吸纳城乡居民参保主体，待制度运行稳定之时纳入失智人员，逐步覆盖全体社会成员，体现社会公平。

4.3 构建独立于医疗保险、主体多元化的筹资渠道

筹资主体的确定是合理划分筹资责任的前提。《指导意见》提出探索建立“互助共济、责任共担”的多渠道筹资机制，但医保基金划转仍是试点地区最普遍的筹资方式。日本经验已表明如此做法会导致“社会性入院”问题挤压或拖累医疗保险基金[15]，长期护理保险基金的独立性与安全性同样存在风险，因此我国可构建独立于医疗保险的多元化筹资体系。目前，国内学者对城镇职工长期护理保险构建“财政+企业+个人”的筹资框架已达成共识。针对用人单位缴费压力较沉重的情况，可以借鉴德国“下降其它险种费率中和调升长期护理保险和医疗保险费率”的经验，通过调整社会保险内部费率结构[16]，划拨一部分资金用于长期护理保险，维持企业总体缴费率不变。对于没有用人单位资金支持的城乡居民，可采取财政补贴与参保个人共担的筹资结构。此外，公益划拨、福利彩票等社会化筹资也是夯实长期护理保险资金池的有效方式。

4.4 探索科学合理的筹资标准常态化调整机制

科学合理的筹资标准决定了参保主体的缴费意愿。《指导意见》提出“筹资标准根据当地经济发展水平、护理需求、护理服务成本以及保障范围和水平等因素”合理确定，测算结果也表明了长期护理保险缴费率并非一成不变。长期护理保险筹资费率的设定应遵循社会发展规律，根据资金池缺口与失能人口做出调整，因此科学厘定与动态调整筹资标准将对长期护理保险基金平衡产生深远的影响。目前试点地区筹资标准确定的随意性较强造成各地筹资标准差异过大，为缩小筹资的碎片化状态，提出以下建议：一是建立长期护理保险精算制度，综合考虑人口结构、经济水平、长期护理需求等确定缴费标准。二是动态调整缴费率，注意避免调整过于频繁与调整幅度过大，适时预留改革空间，保障长期护理保险基金的可持续来源。三是在智能化时代背景下，鼓励融合大数据思维制定科学的护理需求等级评估标准，有效控制护理成本。