突发公共卫生事件背景下的韧性城市建设研究

[摘要]应对突发公共卫生事件是检验城市治理水平的“試金石”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出：“顺应城市发展新理念新趋势，建设韧性城市。”这一战略举措为防范应对突发公共卫生事件、探索城市治理的新路子指明了方向。新时代必须深入学习贯彻习近平总书记关于城市治理的重要论述，重点结合防范应对突发公共卫生事件，树立“全生命周期管理”理念，倡导法治思维，创新推进“防治一体化”建设，筑牢人民生命安全和身体健康的制度防线，全面提升韧性城市的免疫力、发展力，实现城市更高水平发展。

[关键词]突发公共卫生事件;韧性城市;市域治理

[中图分类号]D630[文献标识码]A [文章编号]1674-0599（2022）02-0106-09

治国安邦，重在基层。当今世界正面临百年未有之大变局，以新冠肺炎疫情为代表的突发公共卫生事件仍在全球肆虐蔓延，城市是防范和应对的“主战场”。面对危机挑战，如何更好地巩固发展基石，统筹发展与安全，提升市域治理体系与治理能力现代化？2020年10月，党的十九届五中全会提出，“建设韧性城市，提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控。”2021年3月，十三届全国人大四次会议表决通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，进一步提出“顺应城市发展新理念新趋势，建设韧性城市”。这标志着“韧性”一词正式被纳入国家治理话语体系，“韧性城市”的概念首次进入最高层级的国家战略规划。本文拟结合新冠肺炎疫情常态化防控工作，对突发公共卫生事件背景下的韧性城市建设展开研究。一、“韧性城市”提出的时代背景习近平总书记指出：“防灾减灾、抗灾救灾是人类生存发展的永恒课题”。[1]自古以来，城市日益成为人类社会活动的核心载体，在人类文明发展中具有重要地位，而自然灾害、极端天气、全球变暖、环境恶化、瘟疫横行、金融危机、恐怖主义等天灾或者人祸不断损害着城市的肌体。于是，“应急管理”一词应运而生，从实践到理论再到实践，人类不断探寻如何建立起高效的应急管理体系，以期城市能够防范应对风险冲击。但是在传统的应急管理理念中，多呈现被动应对、末端治理、条块分割、各自为战的特点，缺乏科学性、系统性及长效性。在一次次应对风险的实践中，人们发现城市建设与治理涉及社会、管理、经济等诸多复杂内容，加上对危机认识的深入和应对能力的提升，促使人们把目光投向具有动态弹性、有效修复、可持续发展等内涵特征的“韧性”理念，并将其运用于城市治理之中。

所谓韧性城市，是在“全生命周期管理”思维指引下的城市治理新理念，将城市视为生命有机体，面对灾害能够快速响应处置、有效抵御风险、迅速化解危机、自我修复完善，保持城市秩序和功能运转不受明显影响。根据这一界定，韧性城市与海绵城市、智慧城市、绿色城市、宜居城市、“两型”城市等，都属于城市治理体系和治理能力现代化的范畴，既是城市治理理念的重大突破，也是城市发展战略的重大创新。

首先，韧性城市是对传统应急理论的新突破。“韧性”（Resilience）一词，最早源自于拉丁文Resilio，本意为“弹回”。20世纪初，“韧性”在物理领域被描述为“材料在外力作用下形变之后的复原能力”;在工程领域被描述为“系统在受到外部冲击时能恢复到原始状态的平衡”。20世纪70年代，生态学家将“韧性”一词用来解释生态系统经历扰动中的抵抗、吸收、修复、提升、学习等一系列过程可以达到新的平衡，强调系统的可持续发展能力。[2]P95此后，“韧性”的概念外延不断扩展。20世纪90年代，法学、管理学、社会学等人文社会学科开始深入探究“韧性”的概念，将其界定为“系统在外界压力和干扰下不断适应、学习、改进从而达到动态的平衡，更加强调系统变化、适应和改变的能力”[3]P51。由此可见，“韧性”概念的演变经历了从“单一平衡——多重平衡——动态平衡”的渐进式发展，从追求静态平衡到更加重视自我适应、动态调适。

2002年，在联合国可持续发展全球峰会上，倡导地区可持续发展国际理事会（ICLEI）首次在城市防灾与减灾领域引入“韧性”的概念。随即，联合国减灾署（UNISDR）在全球抗灾减灾领域发起了“让城市更具韧性行动”。2012年，联合国减灾署（UNISDR）明确提出“让城市更具韧性的十大准则”。2016年7月，联合国人居署（UN-HABITAT）讨论如何使城市韧性成为《新城市议程》（New Urban Agenda）的议题。10月，第三届“联合国住房和城市可持续发展大会”（Habitat III）通过《新城市议程》（New Urban Agenda），进一步提出建设“有韧性”和“可持续”的城市，以战略眼光定位韧性城市发展的时代坐标，以前沿理念强化韧性城市发展的规划引领，为今后20年世界城市的发展确立了目标和方向。[4]P24至此，韧性城市建设的新浪潮开始在全球掀起。美国纽约、英国伦敦、新加坡等先后开启韧性城市建设。中国湖北黄石、四川德阳、浙江海盐、浙江义乌等四个城市先后入选洛克菲勒基金会设立的“100韧性城市·世纪挑战”项目。

其次，韧性城市是应对突发公共卫生事件的新路径。瑞典病理学家Folke Henschen认为：“人类的历史即其疾病的历史。”经济全球化时代，突发公共卫生事件会持续带来新的考验。近20年来，世界经历了SARS、甲型H1N1流感、埃博拉病毒等数次重大疫情冲击。从历史上看，每次重大公共卫生事件都会倒逼一个国家、一座城市治理水平的飞跃。例如，19世纪席卷欧洲的霍乱催生了奥斯曼男爵改造巴黎的“光之城”计划，破败不堪的贫民窟被林荫大道和煤气灯照亮的纪念碑所取代。新中国成立初期，为根除察北鼠疫，北京市率先实施严格的检疫封锁制度，迅速遏制疫情。2003年抗击SARS期间，全国迅速建立自上而下、覆盖城乡的防疫网络体系，为消除疫情发挥了重要作用。从新冠肺炎疫情暴发前的韧性城市建设实践来看，在较长一段时期内，世界各国普遍将韧性城市建设的重点放在因地质灾害、极端天气引发的公共安全危机，因此防灾减灾举措主要针对基础设施建设、安全维稳、环境保护、建立应急管理机构等领域，而对突发公共卫生事件引发的人类健康风险重视程度不够、制度设计不足，缺乏系统的规划蓝图和跨地区联动协作机制。一旦暴发区域性甚至全球性的突发公共卫生事件，就只能陷入仓促迎战、被动受牵制的窘境。例如，武汉、南京、郑州、西安等特大城市既是发展增长极，也是风险集聚点。人口众多，经济繁荣，人流、物流、信息流等资源要素迅速流动，形成了巨大的城市竞争力。然而，一旦面对以新冠肺炎疫情为代表的突发公共卫生事件，上述优势在危机状态下又会转化为突出劣势。风险会在城市高度密集的区域内快速集聚、快速暴发与快速扩散，产生传统风险与非传统风险交织的“叠加效应”，迅速扩大传播和影响范围的“溢出效应”，人类对于风险感知的“放大效应”以及可能引发次生风险的“链式效应”，[5]P57从而严重威胁人民的健康安危、经济的持续发展和社会的和谐稳定。

由此可见，新冠肺炎疫情是近百年来人类遭遇的传播最快、波及最广、破坏最大、影响也最为深远的世界性大流行病，是一次世纪罕见的严重公共安全危机，也是一场对区域、国家乃至全球治理空前而严峻的大考，深刻改变了城市治理格局，也赋予了韧性城市建设新的使命，使韧性城市的理念更加鲜活地与建设“健康中国”、构建人类健康命运共同体的发展战略紧密结合，也促使各大城市更加理性地思考：城市该如何在突发公共卫生事件带来的巨大风险和严峻挑战中保持强大韧性？一旦疫情造成的冲击消退，城市有机体又该如何迅速修复，重现生机？这场疫情大考带来的深刻反思，正在深刻改变、重新调试、精确校正着韧性城市的发展路径。

最后，韧性城市建设是新时代城市治理体系与治理能力现代化的新提升。“十四五”时期开启了社会主义现代化强国的新征程，这既是国家发展的新起点，也是城市发展的新契机。在新发展阶段，既没有先例可供遵循，也没有现成经验可供照搬，需要城市在先进科学的理念指导下率先破局、先行先试去实现市域治理现代化，从而支撑和推动国家治理体系和治理能力现代化。治理现代化既是一种追求现代性的过程，更是一种理性的过程。[6]只有尊重城市发展的客观规律，才有现代化的城市和城市的现代化。韧性城市即是一次现代化的深刻变革，意味着在应对突发公共卫生事件时，要做到治理思维更加科学理性，治理结构更加多元合理，治理模式更加开放包容。例如，从城市规划与建设来看，城市的环境韧性应当包括公共卫生环境韧性以及城市空间结构韧性两个方面。公共卫生环境韧性强调有效的公共卫生治理，既是预防突发公共卫生事件的根本路径，也是“十四五”规划提出建设“健康中国”的重要任务;城市空间结构韧性要求城市空间规划布局应做到“未雨绸缪”，以满足公共卫生应急管理需求为导向，合理设置城市区域空间的安全生态格局。从城市经济发展来看，城市的经济韧性要求通过调整经济结构和增长方式，有效应对因突发公共卫生事件而产生的外部干扰和冲击，实现经济可持续发展的能力。[7]从城市的法律韧性来看，治理现代化本身就是建立在法治基础之上，依法规划城市、依法建设城市、依法治理城市是防范应对突发事件、加强应急管理、打造韧性城市的根本保障。从城市的社会治理韧性来看，在高度不确定性的风险环境中，有韌性的社会治理体系能够迅速形成高效的反馈循环机制，对外部风险带来的冲击进行自适应调整，维护公共利益安全，确保社会秩序稳定。

然而，从新冠肺炎疫情在一些城市多点散发、局部暴发的态势来看，突发公共卫生事件带来的挑战暴露出城市的短板。如“全生命周期管理”思维有待进一步深化，表现在主动消除隐患的“前端预防”不够，审时度势的适应性治理不足，城市应急管理能力有待增强，应急联动协作机制不够等;公共卫生体系有待进一步健全，还存在公共卫生财政投入不足，医疗资源配置不合理、医疗体系发展不平衡的问题;基层治理能力有待进一步增强，“战时体制”的快速反应能力、资源调配能力和社会动员能力在基层发挥有限，基层组织力量配置不足，社区工作者整体素质不高;智慧城市建设水平有待进一步提升，数字城市基础设施薄弱，“城市大脑”规划建设缺乏统筹，信息公开和数据共享不够;各级领导干部应急管理能力和作风建设有待进一步加强，疫情防控中少数干部思路不清晰、重点贯彻不突出、协调布局不敏捷、问题处置能力弱，形式主义、官僚主义时有发生。必须及时补短板、堵漏洞、强弱项，将城市治理中的脆弱环节转化为城市治理的强大韧性。二、准确把握习近平总书记关于城市治理重要论述的科学内涵进入新时代，城市的重要性愈加凸显，是我国现代化建设的火车头和主战场，既要把握新发展格局的机遇，也要直面形势多变的治理挑战。习近平总书记极为重视城市治理，强调必须“尊重城市发展规律，提高城市工作全局性”，指出要“坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市”，[8]以巨大的政治勇气、强烈的使命担当、科学的发展理念，擘画、引领、推动了中国特色社会主义的城市治理新篇章，为深入开展韧性城市建设把关定向、掌舵领航。

（一）坚持以人民为中心的治理理念

马克思、恩格斯研究西方城市发展时，指出“现代的历史是乡村城市化”的城市发展规律，并肯定了城市的重要作用，认为“物质劳动和精神劳动的最大的一次分工，就是城市和乡村的分离”。[9]P45但他们也敏锐地发现，伴随着资本主义的迅速发展，工业城市不断集聚和扩张，日益繁盛的外表下掩盖着资本的贪婪与残酷，表现为城市公共空间被压榨、空气严重污染、基础设施落后、贫困人口增加等问题。无产阶级不能成为工业化的牺牲品，必须联合起来进行斗争。因此，马克思主义认为，无产阶级的运动在于为绝大多数人谋利益，阐明了无产阶级政党必须为了人民、必须依靠人民。百年党史征程中，人民性一以贯之体现在党的事业发展全过程。进入新时代，人民性这一根本导向更加着力凸显和强化。2015年，在党的十八届五中全会上，习近平总书记明确提出了坚持以人民为中心的发展思想。2017年，党的十九大报告中关于新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的第二条，就是“坚持以人民为中心”。2021年，党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，论及中国共产党百年奋斗的历史经验时，再一次掷地有声地强调“坚持人民至上”。

习近平总书记始终强调城市是“人民城市”，是对马克思主义城市理论核心要义的传承，是对现代城市发展进程利与弊的反思，更是对新时代中国城市健康发展的指导。2015年12月，习近平总书记在中央城市工作会议上指出，“做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待”，[8]指明城市治理的价值导向;2019年11月，习近平总书记在上海考察时首次提出“人民城市人民建，人民城市为人民”[10]的重要论断，阐释城市治理的核心要义。2020年1月，习近平总书记强调“把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”[11]，成为打赢武汉保卫战的根本保障。

习近平总书记关于“人民城市”的重要论述是韧性城市建设的根本出发点和落脚点。城市越发展，功能越完善，对于抵御不确定风险和同时迅速恢复能力的要求就越高，建设韧性城市的紧迫性就越强，尤其是那些在政治、经济、文化等诸方面表现更为突出和具备不可替代角色功能的城市。韧性城市将以人民为中心的理念与城市发展紧密结合，其建设理念跳出了以“集中化、大型化、中心控制模式”为表征的传统工业文明思维，将生态、市场、社会、治理等多方面要素有机整合，从而避免城市成为逐利空间，牺牲人民利益;其发展规划提供了清晰的路线图，使城市各子系统在发展质量、速度、规模、结构、效益、安全上能够统筹推进，从而使城市健康发展，让人民共享发展利益。

（二）统筹发展与安全的城市治理理念

纵观人类的城市发展历程，发展与安全为一体两翼，同为城市最基础、最重要的公共产品，在很大程度上决定着城市的兴衰存亡。当前，我国各类事故隐患和安全风险交织叠加、易发多发，影响公共安全的因素日益增多，严重影响和制约着城市的发展。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从总体国家安全观的高度，强调发展与安全的辩证关系，明确既要善于运用发展成果夯实国家安全的实力基础，又要善于塑造有利于经济社会发展的安全环境，进行发展与安全的顶层设计、系统推进，改变灾难推动型的治理模式。[12]P262015年11月，习近平总书记在研究部署城市工作指出：“严格安全监管，健全城市应急体系。”[13]同年12月，在中央城市工作会议上，习近平总书记指出：“要把安全放在第一位，把住安全关、质量关，并把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域。”[8]为推进我国应急管理体系和能力现代化，习近平总书记强调“要健全风险防范化解机制，坚持从源头上防范化解重大安全风险”[14]，“要加强应急救援队伍建设，建设一支专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强的应急救援队伍”[14]，“要强化应急管理装备技术支撑，优化整合各类科技资源，推进应急管理科技自主创新”[14]。2020年4月，习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上对城市如何统筹发展和安全作出战略部署，明确指出：“在生态文明思想和总体国家安全观指导下制定城市发展规划，打造宜居城市、韧性城市、智能城市，建立高质量的城市生态系统和安全系统。”[15]P7

在发展与安全方面，韧性城市体现出足够的人文关怀和民生温度：一方面，韧性城市建设能够充分保障人的生命权和财产权，使人类尽可能实现“免于恐惧的自由”，保障生存需求，凸显人的“生存权”;另一方面，韧性城市建设具有灾后自我修复的弹性，从而保障人在遭遇灾难后能尽快恢复生活常态，实现“免于匮乏的自由”，满足发展需求，凸显人的“发展权”。尽管西方国家最早提出了韧性城市的概念，但资本主义虚假民主和傲慢资本的制度缺陷，既无法彰显“集中力量办大事”的强大制度優势，也无法凝聚“以人民为中心”的磅礴伟力，因此更多只能停留在纸面规划上。正如习近平总书记指出，“中国坚持把人权的普遍性原则和当代实际相结合，走符合国情的人权发展道路，奉行以人民为中心的人权理念，把生存权、发展权作为首要的基本人权，协调增进全体人民的经济、政治、社会、文化、环境权利，努力维护社会公平正义，促进人的全面发展。”[16]P183

（三）精细化的城市治理理念

城市治理是国家治理体系和治理能力现代化至关重要的内容。随着我国城镇化率的节节攀升，特大城市、超大城市、城市群、城市圈的出现，使人们对城市的功能和定位有了更高的期待和要求，要求有效治理“城市病”，摒弃粗放式的城市管理模式。面对城市治理新要求，习近平总书记强调不断推进城市治理的精细化，“通过绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化水平，绣出城市的品牌”[17]。党建引领就是“绣花针”，以党的建设带动城市治理创新，将党的领导深深根植于人民群众之中。

绣花讲究智慧的谋篇布局。因此在城市规划上，习近平总书记多次强调科学规划的重要性，他认为城市规划在城市发展中起着重要引领作用，指出：“规划科学是最大的效益”，“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”[18]。为避免资本主义国家城市化产生的弊病，习近平总书记明确要求城市不能盲目扩张，应当优化城市空间结构，处理好城市生产生活和生态环境保护的关系，必须尊重自然、保护自然，顺应天人合一的理念实现城市的“留白增绿”，应当“尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民”[19]。

绣花还讲究匠心的技术运用。在城市建设上，习近平总书记高度重视科学技术的作用，指出：“运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路”[20]。通过现代科技手段，健康码和行程码组成的数字“防疫系统”、物资运输无人机、智能机器人、5G热成像测温系统等成为科学防疫和抗疫成功的关键。在治理方式上，习近平总书记明确要求，“要强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题。”[21]习近平总书记还要求多元主体共同参与城市治理，才能“真正实现城市共治共管、共建共享”[22]P133。

可见，韧性城市以绣花思维强调规划、建设、治理等诸多子系统要素形成链条，每一个链条都不可忽视，每一个链条都要运转精密，才能在应对强力风险冲击时依然能保持正常运转，契合人们对安全稳定、宜居乐业、绿水青山、共享发展的向往与追求。

（四）全生命周期管理的城市治理理念

新中国成立后，我国城市和农村均建立起了基本公共卫生服务医疗体系，却一直滞后于发展实际，必须构建起适应经济发展水平，符合“健康中国”要求的公共卫生治理。面对新冠肺炎疫情给人类健康带来的持续伤害，并触及城市发展和繁荣根基时，习近平总书记强调“全生命周期管理”，以“生命至上、健康至上”为出发点和落脚点，提出树立“大卫生、大健康”理念，从预防、监测预警、应急反应、重大疫情救治等各方面来健全公共卫生体系。例如，在疾病预防体系建设上，要“优化完善疾病预防控制机构职能设置”“夯实联防联控的基层基础”;[23]P6在监测预警和应急反应能力上，要“完善传染病疫情和突发公共卫生事件监测系统”“健全突发公共卫生事件应对预案体系”，[23]P7并要提升基层群众的应急能力;在重大疫情救治上，要“要优化医疗资源合理布局”“完善城乡三级医疗服务网络”，[23]P8建设国家医学中心、区域医疗中心等基地。总之，“要推动将健康融入所有政策，把全生命周期健康管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节”[24]。韧性城市语境中的“全生命周期管理”，核心要义在于将系统思维贯穿韧性城市体系的全过程和各环节，善于运用“闭环管理”和“精细化治理”思维，实现城市规划、建设、发展和治理的协同一致性。将这一概念引入城市治理领域，是习近平总书记着眼国家治理体系和治理能力现代化、完善城乡基层治理提出的新主张。不仅为标本兼治解决“城市病”、统筹推进城市治理现代化启发了新思路，也为各级党委政府更加精准有效地创新城市治理指明了新方向。三、突发公共卫生事件背景下加快韧性城市建设的新路径应始终坚持以人民为中心，统筹推进韧性城市建设。科学制定韧性城市发展规划，并将其深度融合到“十四五”规划中。构建全周期、多层次、全流程、整体性、系统化的城市安全体系，打造能抗压、耐冲击、自适应、恢复快的城市应急管理闭环。重点结合防范应对突发公共卫生事件，树立“全生命周期管理”理念，倡导法治思维，创新推进“防治一体化”建设，筑牢人民生命安全和身体健康的制度防线，全面提升韧性城市的免疫力、发展力，实现城市更高水平发展。

（一）树立“全生命周期管理”的城市发展理念

将“全生命周期管理”引入韧性城市建设，一要准确把握韧性城市治理的本质特征。把城市视为生命体、有机体，将防范应对突发公共卫生事件贯穿韧性城市建设始终，从预警、处置、救护、调度、善后、评估等各个动态环节进行全流程把控，全方位、全要素统筹社会服务和保障功能，确保城市医疗卫生体系能够平时做好常态化服务，战时做好预警、研判、应对和执行。二要贯彻“系统治理、综合治理、源头治理”的基本原则。从系统治理来看，尊重城市发展规律，运用系统集成思路实现“闭环管理”，从源头到末端实现全流程管控。从综合治理来看，强化道德约束、规范社会行为、协调社会关系，实现社会善治。从源头治理来看，着力打通基层社区这一城市治理的“末梢神经”[25]P63、韧性城市建设的“最后一百米”。三要将“全生命周期管理”纳入城市建设总体规划。在规划设计中，要从经济社会发展转型升级、基层设施建设提质优化、公共卫生服务保障完善、社区应急能力提升、绿色生态系统和谐健康等多方面全面增强城市自愈能力。四要慎终如始开展常态化疫情防控。针对现阶段新冠肺炎疫情多点散发、局部暴发的形势，坚持常态化科学精准防控机制与局部應急处置机制相结合，从输入、检测、追踪、处置等各方面严格把关，做到严丝合缝、人物共防、多点触发、滴水不漏、快速处置。

（二）将法治思维融入韧性城市血脉

习近平总书记强调，“法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。”[26]P138法治思维是现代治理的首要思维，法治能力是韧性城市建设的核心能力。将法治思维融入韧性城市的血脉，对于提高韧性城市建设各项事业的民主化、科学化、规范化水平，依法保障城市秩序和谐稳定，推动城市经济社会协调发展具有重要意义。具体而言，一是顶层设计，坚持全面依法治市与深化城市改革相辅相成、比翼齐飞，确保韧性城市建设的重大改革事项立法先行、于法有据。通过制定出台韧性城市相关地方立法，不断健全完善韧性城市的规划、建设、管理、改革等领域的相关制度，尤其注重加强城市规划建设、应急抢险救灾、生态保护修复等领域的立法。二是强化实施，积极转变政府职能，推行简政放权，倡导民主协商，切实做到“法定职责必须为、法无授权不可为”，实现“韧性”治理架构的扁平化。并通过执法、司法和守法各环节，及时制止、纠正破坏韧性城市建设、扰乱经济秩序、社会秩序和政府管理秩序的行为，并对违法者及时依法制裁。三是提升效能，创新推进法治社会建设。提升党员干部的法纪意识，增强全民法治观念，建设覆盖城乡居民的公共法律服务体系，健全依法维权和多元纠纷解决机制，持续优化韧性城市的法治环境。

（三）优化城市公共卫生空间规划布局

韧性城市建设必须立足城市实际，并通过国土空间规划和城市体检评估机制对公共卫生空间进行合理布局。一是优化城市医疗设施空间布局。当城市遭遇突发公共卫生事件时，医疗设施空间承担着十分重要的救治、隔离等功能。因此，既要合理配置城市医疗资源，对平时和战时的救援能力进行更详细合理的规划分析;又要注重城市整体的医疗服务能力，加快社区医疗站和村镇医疗点的建设，形成合理的医疗服务等级规模，满足居民就近治疗的需求。二是打造满足公共健康需求的功能性“小尺度街区”。“小马路、小地块、小转角、小退界、小绿地”的“小尺度街区”不仅能够紧凑城市布局、细密城市肌理，更重要的是能够在公共健康方面发挥作用。例如在居民区周围设置医院、学校等基础服务设施，促进职住平衡减少不必要的通勤人员流通。此外，小尺度街区因其良好的路网连通性，在应急时还能够保障居民快速疏散和救援快速到达。三是着力改善社区公共卫生环境。社区居民的生命健康安全需求优先于其他需求。通过设置社区公共卫生设施服务点，改造老旧社区，将空白废弃场地更新为小型绿色公园等方式，既可以满足平时居民的日常生活需求，也可作为应急时的储备场所。四是提升韧性城市群的整体抗压能力。疫情一旦发生在城市，就能凭借强大的辐射能力迅速形成扩散效应，有必要通过韧性城市群建设提升全区域的整体抗风险能力。这就需要各地的韧性城市规划要有系统性、衔接性，尤其是“城市圈”之间要打破行政壁垒。通过对城市群之间的人员流动、经济联系等方面的风险研判与评估，协同布局区域层面的应急基础设施用地及应急产业基地，建立起信息互通的监控预警及应急预案。通过韧性城市群的联动响应机制和资源整合能力，不仅能够有效疏散受灾市民，将其迅速转移至周边安全城市，也能够保障救援人员和救济物资及时送达受灾城市。

（四）增强城市公共卫生医疗系统韧性

习近平总书记指出：“构建起强大的公共卫生体系，为维护人民健康提供有力保障。”[23]P4当突发公共卫生事件来袭时，必须确保城市公共卫生医疗系统正常运转。增强公共卫生医疗系统韧性，筑牢人民生命安全和身体健康的坚强防线，创新推进“防治一体化”建设十分重要。一是改革完善疾病预防控制体系。优化疾控机构职能设置，设立公共卫生总师、首席公共卫生专家特设岗位，建立紧密型疾病预防控制三级网络。建立协同推进妇幼保健、精神卫生、综合监督等公共卫生机构建设机制，增强流行病学调查能力、检验检测能力和科学研究能力。二是实现城市医疗资源均衡布局。聚焦专业传染病医院数量不足、大中型医院负压病房床位短缺、社区（村）卫生服务中心诊治能力薄弱等问题，推进市、区院前急救中心建设，加强以城区医疗中心重点专科建设，提升基层医院重症救治能力。并在社区卫生服务中心建立居民健康档案，提供传染病及突发公共卫生事件报告和处理服务等基本公共服务，构建社区居民“10分钟救治健康圈”。三是创新医防融合机制。健全分级诊疗制度，推进中西医结合。压实属地、部门、单位、个人“四方责任”，完善疾控机构与城乡社区联动工作机制和群防群控机制。在条件成熟时，建成全民健康信息市区一体化平台和健康医疗大数据中心，推动“互联网+医疗健康”发挥支撑赋能作用。

（五）健全完善城市应急管理体系

提升应急管理水平，是韧性城市建设最核心的任务之一。实践证明，应对突发公共卫生事件是否有力、有序，打造现代化的城市应急管理体系至关重要。一是建立完善城市应急管理体制。织密“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动”的城市应急处置网络，构建实战化、扁平化、合成化应急处置模式。重点提升突发公共卫生事件综合监测、预报预警、风险评估能力，增强风险管理和应急能力。二是建立完善应急物资保障体系。建设城区应急救援中心、应急物资储备调度中心，做到有备无患。推动应急物资储备专业化与社会化的有机结合，建成国家、地方、军队、企事业单位甚至家庭的一体化应急物资储备体系，实现供需对接、资源共享、快速调配、保障到位。三是强化应急救援队伍建设。构建以专业队伍为主力、以志愿者队伍等社会力量为辅助的应急救援工作队伍体系，提高综合应急救援能力，做到“一专多能”。四是优化公共卫生应急管理体系。完善市、区两级公共卫生应急指挥机制、智慧化预警多点触发机制、多渠道公共卫生预警机制和应急响应机制、分级分层分流的重大疫情救治机制，补齐疾控网络、疾控能力、疾控硬件、医防融合短板，强化疫情救治硬件、重症救治能力、紧急医学救援网络，健全重大疫情救治机制。

（六）打造智慧城市韧性治理体系

从信息化到智能化再到智慧化，是建设韧性城市的必由之路。要加强组织领导，加大财政投入，推动城市治理数字化转型，综合运用大数据、云计算、区块链技术为城市治理全面赋能。一是建设“城市大脑”。通过建设“城市大脑”，能强力破除“信息孤岛”，打造“会思考、善感知、有温度”的智慧城市体系。二是加快推进智慧城市新基建。推进大数据中心、超算中心、物联网、工业互联网、卫星互联网等新型基础设施建设，为韧性城市建设夯实“智能智造”的基础架构。三是提升数字政府治理水平。统一电子政务数据平台建设，推动数据资源互联互通、融合共享，实现城市运行“一网统管”、政务服务“一网通办”和社会诉求“一键回应”，支撑城市智慧决策、管理和快速反应能力。四是全面推进智能服务普惠应用。以政府数据为牵引，大力发展智慧医疗、智慧交通、智慧社区等数字普惠服务。此外，还要加强对政务数据、企业商业秘密和个人数据的保护，确保信息安全。

（七）全面推进韧性社区建设

在突发公共卫生事件中，社区充分担当了“防疫主战场、病毒防火墙、灾害消火栓”的重任，韧性社区建设成为韧性城市建设的重要领域。因此，要提升社区韧性，使其具有“自下而上”的灾害防御功能和“由内而外”的自我救济功能。一是建立健全韧性社区建设的体制机制。编制出台韧性社区建设规划，通过政府赋能，建立健全社区应急管理职能的制度体系。由乡镇（街道）切实承担起属地责任，从构建组织领导体系、制定应急预案、打造应急管理队伍、做好应急物资储备、开展综合应急演练等各方面强化相应职权，做到“权”与“责”匹配。广泛链接各类社会资源、积极发动各方社会力量，构建立足基层、多方参与、协同共治的应急管理社会动员体系。二是不断夯实社区自治基础。精准掌握居民人口结构、居住状况、疫控资源等信息，及时收集、监测、排查各类公共卫生事件风险隐患。立足社区实际，制定“本土化”的风险防控策略和应急预案，定期开展综合应急演练，提升社区居民对风险的甄别、应对能力。三是涵养成熟的社会民众韧性。大力培育成熟、文明的社会心态，教育广大群众從容、冷静面对危机，不恐惧、不慌乱、不盲从，积极支持、配合党委政府作出的应急决策，有效减轻政府组织动员的成本，推动韧性社会建设。

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The Study of Building Resilient City under the Background

of Public Health Emergency

FENG Yue

（Department of Teaching and Research on Law，Party School of the CPC Wuhan City Committee，

Wuhan，Hubei 430023，China）

Abstract：The response to public health emergency is a touchstone testing the governance level of a city.It is explicitly prescribed in the Outline of the Peoples Republic of China 14th Five-Year Plan for National Economic and Social Development and Long-Range Objectives for 2035 that we should “build resilient cities according to the new philosophy and new trend of urban development”.This strategic measure has pointed out the direction for preventing and responding to public health emergencies and blazing a new trail in city governance.In the new era，we must deeply study and carry through General Secretary Xi Jinpings important discourse on city governance，combine the key work of preventing and responding to public health emergencies，set up the idea of “all-life-circle management”，advocate the thinking of rule of law，innovate in and promote the integrated development of emergency prevention and response，consolidate the institutional defensive line for the peoples life security and health，and improve the immunity and development potential of resilient cities，so as to realize the higher-level development of cities.

Key words：public health emergency;resilient city;city governance

[收稿日期]2022-02-20

[作者簡介]冯玥（1977—），女，湖北武汉人，中共武汉市委党校法学教研部副主任，副教授，研究方向为民商法学及社会治理。