美国国防供应链安全建设政策研究及我国应对举措建议

赵艺为 刘宏刚

(1.中国船舶集团公司第七一四研究所 北京 100192；2.空军勤务学院 徐州 221000)

国防供应链安全对一个国家的国防安全至关重要，美国政府高度关注解决供应链安全的问题。不同政府时期对美国国防供应链安全可控能力建设及对华政策的侧重点不同，但是“以中国为主要战略竞争对手”的政策态度是一致的，美国对华供应链打击，预测将保持较长的时间，因此研究美国国防供应链安全建设的措施及对华供应链策略，有利于为我国国防供应链安全建设提供借鉴及应对美打击的安全建设。

1 美国国防供应链安全建设中的问题及原因

随着全球化的发展，以及COVID-19的爆发，美国政府及智库学者高度关注美国国防供应链安全问题，其中有两个主要问题得到普遍认可。第一，美国国防供应链存在高度依赖国外供应商。美国关键军事部件和技术对外国供应商的依赖以及相关风险造成美国国防关键领域的本土生产能力受到侵蚀，该问题引起了美国的高度关注。例如，Chris Peters在文章《不仅仅是芯片：国防电子供应链中还存在其他风险》[1]中提到，美国国防电子供应链中关键原材料和组件对外国来源的依赖是非常危险的；2021年8月3日更新的美国国会报告《新一轮大国竞争:对国防问题的影响》[2]中揭示意识到美国军事系统对外国组件、子组件、材料和软件等存在高依赖程度，严重威胁美国国防供应链安全；第二，现金流断裂问题。根据国防工业协会 (NDIA) 4 月 23 日发布的一项对 770 家国防部门小企业的调查，其研究结果发现国防供应链中最大的问题涉及对收入预期、履行合同义务和获得资金的影响。其中，现金流断裂的风险严重威胁国防供应链的有效运行。该调查发现：60%的企业受到危机影响，使他们的现金流出现问题；年收入低于 999,999 美元的公司中有 67% 出现了现金流中断；计费工时减少，主承包商和政府客户延迟付款，缺乏远程办公选择或合同安排的灵活性，以及阻止员工工作的就地安置订单；60% 的受访者预计会因危机而出现长期的财务和现金流问题。现金流断裂不仅威胁着国防供应链的健康运行，在一定程度上对美国国防科技的科研创新产生负面影响。

造成上述问题形成的主要原因是单一供应商的高度依赖、不公平的贸易行为(包括竞争对手国家及私营部门之间)、不合理的公共政策(优先考虑低成本劳动力的公共政策)、长期实行的以金融业为核心的国际发展路径[3]、奉行股东至上原则(以短期利益为目标，与国家利益背道而驰[4-5])以及国防部用于国防供应链资金不足等原因。以上这些原因都掏空了美国的工业基础，降低了美国的创新能力，抑制工资和生产率的增长,不断侵蚀着美国国防供应链的安全。

2 美国智库及专家对国防供应链安全建设的研究

2.1美国智库及专家的主要观点2021年信息技术行业委员会(ITI)对美国国防供应链安全研究发现，特朗普政府通过阻碍与外国公司的贸易往来的行政命令，期望达成维护美国国防供应链安全的目的，但是却对国家商业和经济造成负面影响[6]，Purdy A(2021)认为特别是美国对华采取的打击政策[7]带来的负面影响；同时，ITI认为美国联邦政府近几年对信息与通信技术( ICT ) 供应链采取的管理(SCRM)方法是混乱的，导致供应链中的各环节相互矛盾，运行不畅[8]。

BlueVoyant智库近期发布的两份报告(2021年4月12日、2021年4月15日)指出国防供应链上的私营企业在采取离岸外包等降低成本的手段后，造成国防后勤局在采购关键及专业化零件时存在严重漏洞[9]；另外，国防工业基地(DIB)的企业是竞争对手(国家)和其它网络罪犯的高价值目标，是竞争对手国家攻击美国供应链的新的入侵突破口[10]。

美国国防供应链安全不仅是供应链本身的安全问题需要解决，也不仅仅是一个物流或运输管理的问题，更是一个具有全领域安全保护的复合概念。随着全球化及中美战略竞争新局势的产生，美国政府不仅通过外国高科技企业的针对性打击，也着眼于对本土企业在网络安全上的保护，以及鼓励企业为了适应“数字战略时代”的战略调整。核心供应商被网络攻击，会导致整个国防供应链面临瘫痪风险，因此，美国学者及政府也致力于国防供应链上的重要企业的安全及数字化建设。同时无论企业大小，它都是全球互联网上数以百万计的参与者之一。它的安全态势取决于它的每一位员工、承包商、供应商、经销商、云合作伙伴，有时甚至是客户(还包括客户企业自己的市场和其供应链上的相关者)。要解决所有网络空间中产生的漏洞，需要共同维护全球安全防御[11]。BlueVoyant调研了300家国防工业基地(DIB)内的中小承包商(SMB)的网络安全防御能力，识别分包商安全实践中的网络安全漏洞，以便更好地了解复杂国防供应链中不太显眼的成员(SMB)的安全状况。该报告认为当前美国供应链的主要网络风险[12]：a.有一半以上的中小企业存在容易受到勒索软件攻击的严重漏洞，超过四分之一 (28%) 的公司无法满足最基本的 1 级网络安全成熟度模型(CMMC) 要求。b.在评估电子邮件安全性、IT环境、恶意活动和漏洞时，制造和研发公司的风险状况最高，行业类型比单独的公司规模更能预测风险等级。c.48% 的公司表现出严重的漏洞，例如不安全端口、不安全的数据存储和端口以及不安全的软件。在被分析的公司中，几乎有十分之一的公司存在关键漏洞，有证据表明这些企业被有针对性的攻击以及面对攻击采取了妥协的策略。d.在 F5和 Microsoft Exchange 漏洞公布六个多月后，仍有 9 家公司的网络存在漏洞，并未进行修复。e.接受评估的大型研发公司 100% 显示出网络漏洞的存在。

2.2美国国防供应链的“数字+”探索在未来，新兴技术将重新定义和扩大现代战争，变化的步伐可能会比过去更快。数字网络和高超音速技术将使各国将比以往更短的时间内实现军事效果。新技术将跨越商业、经济和军事领域，创造新的威胁和机遇。太空将在影响地面冲突方面发挥越来越大的作用。国防部将不能接受一个采购企业花十年时间交付一套设计寿命为30年的武器系统。随着技术、威胁和作战的变化速度的加快，军事技术的发展时间和作战寿命预计将大幅缩短。2019 年美国电信行业解决方案联盟(ATIS) 成立了5G 供应链工作组，期望为美国国防供应链。2021年2月25日，The Mitre Corporation 的技术与国家安全中心发布了一份《数字时代五角大楼的五项学科和五项战略计划》(FiveDisciplinesandFiveStrategicInitiativesforthePentagonintheDigitalAge)[13]，该报告认为美国国防部(DoD)开启了新的采购时代，专注于提升交付新作战能力的效率与速度(包括制造速度与更新速度)。虽然近年来取得了很大进展，但新政府有机会在最新的企业转型的基础上，将它们带到更高层次。国防企业要想在数字时代取得成功，必须调整和精简企业流程，塑造文化和激励机制，并利用国防部、国会、工业界和美国盟友之间的伙伴关系。该报告提出了五项原则与五项战略举措以应对在数字时代得国防挑战。其中五项原则为：a.以人为本原则。以人为本，对人员提供必要的工具、培训、自主权和问责制；b.速度原则。尽量迅速地满足作战人员的需求；c.灵活原则。必须具有灵活转向新方向的能力，防止对手预测美国的行动；d.合作原则。与各种各样的相关者建立强有力的伙伴关系；e.当局原则。当局应该对所有可选方案有一个真正和广泛的理解。五项战略举措：a.建立项目组合管理；b.预算转换机制；c.建设创新性人才机制；d.规模化与现代化(流程化)软件制造；e.加强国家安全创新生态系统建设。

3 美国政府对国防供应链安全建设的措施

3.1美国国防供应链管理的阶段性分析第一阶段：在20世纪90年代中期，由于“沙漠盾牌”和“沙漠风暴”的物流流程以及私营部门精益革命的重大缺陷，美国国防部(DoD)开始了持续的供应链运作过程改进之旅。此阶段主要强调精益六西格玛导向的计划，包括空军的精益后勤、陆军的速度管理、国防后勤局(DLA)和美国运输司令部(USTRANSCOM)的战略分配管理计划(SDMI)，以及面向维修仓库运营的精益六西格玛计划在伊拉克自由行动(OIF)开始后，国防部着手处理的新问题，并要求减少战时支援费用。严格的过程管理，特别是用于监视和控制的指标的使用，在文化中变得更加普遍和根深蒂固，并导致了新的计划，如分销过程所有者战略机会。有了这种持续的以商业为导向的观点，国防部供应链管理能力得到了显著的效率提升，特别是在库存定位领域中，有能力更好地利用分销网络、运输管理和仓库维护。

第二阶段：停滞阶段。2005年，美国当局已经在跨组织流程和功能的建设中采取了很多重大合理化活动,如仓储、加速的基地调整和关闭(BRAC),但似乎美国当局和学者认为在跨职能整合供应链方面已经难以取得更新的进展。人们不能指出现有的供应链整合指标、特定的绩效或成本措施来进一步对供应链整合管理[14]。

第三阶段：美国开始高度关注武器原件的质量管理。2011年，美国国防部认为随着美国防御系统和作战人员能力的不断提高，他们对技术的依赖也在不断提高，开始关注这些防御系统及其设备包含的关键任务电子元件的质量,特别是假冒产品。通过不同的执法努力和国会调查，其中最重要的调查是由参议院军事委员会在2011年完成的。假冒的电子部件可能包括仿冒品和旧件翻新。委员会认定，国防供应链的漏洞使得假冒的电子部件渗透到关键的美国军事系统中，危及美国的安全及人员安全。

第四阶段：特朗普政府将“国防供应链”安全提升到美国国家战略的高度，更加关注网络安全以及识别关键基础设施和漏洞。2017 年“健康的制造业和国防工业基础以及有弹性的供应链对美国的经济实力和国家安全至关重要”确立了国防供应链安全建设的战略地位；2018年，国防部制定了一项新的国防联邦采购条例补充( DFARS)— 网络安全要求，将国防供应链的网络安全作为重要保护领域。美国当局认为美国军事机密正被美国对手通过网络窃取——这些秘密是美国的国防竞争优势。美国国防部 (DoD) 将其某些信息正式归类为机密或绝密，并采取重大措施来保护这些信息。国防部允许其承包商在其内部 IT 网络中处理大部分此类不太敏感但仍然很重要的信息。因此，国防部承包商是导致美国军事竞争优势受损的信息泄露的主要来源。国防部已决定采取措施堵住这些漏洞[15]。2020年，COVID-19 大流行对国内外供应链的影响导致国防部更加关注识别美国关键基础设施和漏洞，并采取措施保护这些资产。

第五阶段：拜登政府对美国国防供应链的重点管理方向是：加强美国供应链的弹性。2021年，拜登政府提出美国需要有弹性、多样化和安全的供应链，以确保美国的经济繁荣和国家安全。拜登政府认为流行病和其他生物威胁、网络攻击、气候冲击和极端天气事件、恐怖袭击、地缘政治和经济竞争以及其他条件会降低关键制造能力以及关键商品、产品和服务的可用性和完整性。有弹性的美国供应链将振兴和重建国内制造能力，保持美国在研发方面的竞争优势，并创造高薪就业机会。他们还将支持小企业，促进繁荣，推进应对气候变化的斗争，促进更大的国内生产、一系列供应、内置冗余、充足的库存、安全可靠的数字网络以及世界一流的美国制造基地和劳动力。此外，与分享美国价值观的盟友和合作伙伴在弹性供应链上的密切合作将促进集体经济和国家安全，并加强应对国际灾难和紧急情况的能力[16]。

3.2提升美国国防供应链安全的主要政策

3.2.1 特朗普政府时期主要政策 特朗普时期的主要政策整体上呈现出多部门联动、本土化转变、系统化管理、军队改革、“数字+”探索等特点。

第一，多部门联动。唐纳德·特朗普政府时期的政策主要围绕着国防供应链的关键材料、网络安全及资金支持等领域，涉及了众多部门。关键材料领域：2017 年美国政府发布了“要求国防部、商务部、能源部和其他机构提供最容易受到供应链攻击或入侵的战略材料和弹药的统计”的行政命令[17]，期望降低美国国防供应链的中断的风险。随后2019年与2020年均发布关于保护美国国防供应链上关键材料(稀土)的行政命令，促进美国实现关键材料“本土化”的发展路径；网络安全领域：特朗普时期对国防供应链中的网络安全问题高度重视，认为供应链的网络安全对美国国防供应链健康运行具有关键作用。因此，2019年美国国防部推出了网络安全成熟度模型认证(CMMC)法规，确保美国国防供应链具备较完善的网络管理能力。从本质上说，CMMC被设计用来帮助在整个复杂的生态系统中以适当的措施来管理合规性和责任，并确保第三方验证控制实际上是到位的；资金支持领域：国家资金的支持是国防项目可持续运营及持续性创新能力的基础保障，因此为确保关键材料或领域的可持续发展，美国能源部贷款计划办公室(LPO)于2020年1月设立利用先进技术汽车制造贷款计划(ATVM)约170亿美元的贷款授权，以支持国内电池供应链。该战略资金旨在填补美国国内供应链能力的不足。根据公开数据与资料，仅2020年，特朗普政府采取了至少210项与中国有关的公共行动，涉及至少10个部门，体现了政府所谓的“全政府”战略。2020年特朗普政府对华政策[18]详情见表1。

表1 2020年特朗普政府对华政策

第二，系统化管理。由于国防供应链是一个复杂概念，具备复杂系统的特征，因此良好的系统管理能力，不仅能够保障美国国防供应链系统的安全可靠，更能提升运行效率。因此，2020年1月23日，美国国防部采购主管通过与国会的合作，为促进原型设计更新、快速部署和软件采购创建了新的采购路径——自适应采购框架(AAF)。国防部指令5000.02对自适应获取框架的操作进行了描述，及时向终端用户提供有效、合适、可生存、可持续和负担得起的解决方案。为了实现这些目标，里程碑决策机构(MDAs)、其他决策机构(DAs)和规划经理(PMs)拥有广泛的权力来计划和管理与健全的业务实践相一致的规划。AAF具有六条路径：a.紧急能力获取路径。该路径旨在不到2年的时间内部署满足紧急的现有和/或新出现军事需求或快速反应的能力。b.中间层采购(MTA) 路径。旨在用于在采购计划中快速开发可现场使用的以展示新功能和/或快速现场生产具有成熟技术且需要最少的开发系统的原型。c.主要能力采购路径。该流程旨在支持主要的国防采购计划、主要系统和其他复杂的采购。采购和产品支持过程、审查和文档将根据程序规模、复杂性、风险、紧迫性和其他因素进行调整。d.软件获取路径。旨在促进向用户快速地交付软件功能，并保障软件的快速迭代的需求，以满足最高优先级的用户需求。e.国防业务系统(DBS)采购。该途径评估商业环境并确定可用于满足国防部需求的现有商业或政府解决方案。国防部审查其业务流程并对其进行修订，以更紧密地与商业或政府信息技术 (IT) 保持一致。f.服务获取路径。该途径旨在确定所需的服务、研究潜在的承包商、签订服务合同并管理绩效。路径活动分为三个阶段：计划、开发和执行。

第三，军队改革。随着的时代变革，作为国防供应链上的需求方的传统军队的发展模式已经不能适应当前的军事与国防要求，因此各军种部队都在力求变革。例如，2020年空军参谋长(CSAF)查尔斯·布朗(Charles Brown)将军在8月发布了其题为“Accelerate Change or Lose”的战略方法，概述了在未来美国空军必须如何加速改变，才能保持世界上最具统治力。于12月4日发布了其空军CSAF 行动命令，以加速整个空军的变革,详情见表2。

表2 CSAF查尔斯·布朗发布的行政命令

第四，“数字+”探索。“数字+”与国防供应链的结合是顺应时代发展需求的，同时是保障军事优势的基本条件。特朗普时代也在不断进行“数字+”模式的探索，例如，2020年，国防战略(NDS)认为美国“下一代国防战略”目标是在数字时代提升加速交付新作战能力的能力。为了提高交付新作战能力的速率，美国军方开展多项计划，例如，陆军未来司令部司令官John Murray将军的“项目融合”是陆军未来司令部的一个多平台计划，旨在加速现代化发展。海军的“超越计划”的目标是，加快构建海战网络，通过不断提高网络作战的共享数据的能力，运用人工智能辅助提升军事指挥和控制的灵活性与一体化能力，在未来维持美国海军的优势。以上这些旨在提升决策效率的策略实施是将决策权委托给最近(最直接)的程序执行者。

3.2.2 拜登政府时期政策 目前，拜登政府已将美国国防供应链安全作为国家优先事项。首先，拜登政府采取了相关政策审查供应链的实际情况以及它们如何相互影响，确保未来的供应链安全政策能够有效执行。例如，2021年2月24日，总统签署了E.O. 14017行政命令“要求相关部门100天内向总统提交美国供应链审查报告”，其目的是为了确定其国防供应链中的关键风险和依赖领域，为后续制定有针对性的政策进行数据与理论的支撑。2021年6月美国能源部(DOE)发布了《国家锂电池蓝图》(NationalBlueprintforLithiumBatteries)，该计划旨在紧急开发国内锂电池供应链，确保锂电池供应链的自主安全可控[21]； 其次，高度关注供应链网络安全问题。拜登分分别在2021年 5 月 12 日和7月28日签署了关于“改善国家网络安全 (E.O.14028) ”的行政命令以及“改善关键基础设施控制系统的网络安全”的国家安全备忘录(NSM)，要求包括国家标准与技术研究所(the National Institute of Standards and Technology，NIST)在内的多个机构通过与软件供应链的安全性和完整性相关的各种举措来增强网络安全[18]，同时加强对供应链运行中网络基础设施的建设与管理，加强各部门各领域的协同合作；再次，制定供应链管理标准及方法。2021年3月电信工业协会(the Telecommunications Industry Association，TIA)为信息和通信技术(ICT)行业将制定基于流程管理的供应链标准(SCS 9001)[19]，以解决对全球供应链安全 ICT 特定标准的迫切需求。该标准为供应链上产品制造商、产品供应商以及服务提供商提供衡量和验证其供应链是否具备降低网络安全漏洞和攻击风险要求的一种手段，有利于增强消费者、企业和政府将获得对 ICT 网络的信心；2021年1月数据驱动政策中心(Mitre)开发了“供应链信任安全系统(SoT)框架”，旨在定义、调整和处理阻碍组织信任供应商、供应产品和服务供应商的具体的问题和风险漏洞。更重要的是，该框架为评估供应商、供应品和服务提供商提供了一种全面、统一的和可重复的方法。最后，加强战略同盟合作。拜登政府认为构建以美国为中心的联盟“小集团”是确保美国供应链安全的重要手段。例如，2021 年 6 月，拜登和其他 7 国集团领导人终于宣布了期待已久的全球基础设施替代方案，重建更美好的世界 (B3W) 伙伴关系，以对抗北京的“一带一路”倡议。

综上，美国政府目前采用的政策，基本上呈现出高度关注、多部门联动、持续性创新、本土化转变的路径发展趋势。同时，更多的立法即将出台：目前提出的基础设施计划可能包括大量用于军事技术的资金，2022年国防授权法案也即将出台。这一套横跨多个领域的新兴立法将注意力和资金都引向国防供应链的网络安全建设。

3.3美对华政策争论与主要“供应链”政策目前，美国政府及智库专家对“美国在供应链中高度依赖中国，尤其是在国防方面，会造成市场和国家安全方面的脆弱性”基本达成共识，但在美国的战略界存在对华策略的大辩论，使战略政策的制定与实施存在不统一的问题。因此在对特朗普及拜登时期的主要“国防供应链”政策进行梳理总结之后，提炼出美国针对中国的“供应链”政策，为后续分析未来可能施行的“对华政策”以及应对措施奠定基础。

3.3.1 美国对华政策的态度

第一,美国专家学者对华政策态度大辩论。2019年7月美国战略界开启了对华政策的新一轮大辩论[22]。“对华强硬派”(下称“强硬派”)主要鼓吹的是“中美地缘政治竞争”理论以及“中美意识形态竞争”理论，他们认为美国政府必须阻止中国以“对外投资”为手段赢得地缘政治优势的路线，因此，“与华在经济上实现部分脱钩”是削弱中国未来在国际上的财富、统治地位、权力、影响力的重要手段，也是在中美战略竞争中获得胜利的必要手段。同时，“强硬派”认为美国必须对中国提出的“命运共同体”“一带一路”倡议等战略作出反击，以避免中国形成新的供应链生态，侵蚀美国的统治根基[23]；“对华温和派”(下称“温和派”)认为应该采用与中国竞争与合作的方式，而不是简单粗暴的把中国排除在全球贸易及科技体系之外，同时采取过度针对中国学者及技术合作的政策，可能影响人才的引进。“温和派”反对美中的“脱钩”行为，认为在当前的全球化下是错误的[24]。同时“温和派”认为事实上国际市场中对华贸易依赖远高于对美，因此国际社会上对“中国威胁”的共识并不牢固。虽然“强硬派”与“温和派”在对华政策中有较大的分歧，但是“中美竞合”以及“中国是美国最重要的战略对手”是未来美中关系的政策共识[25]，应该予以高度关注及跟踪，以便预测美对华供应链政策走向，提前部署防范。

第二,特朗普对华政策主张。根据Bethany (2021)的总结，特朗普对华政策分为5个阶段[26]。2016 年末，特朗普赢得了美国总统大选，于2016年12月初，与台湾地区领导人之间进行了1979年以来首次电话联系，标志了特朗普对华政策态度；2017 年开始了中美贸易战，特朗普对中国商品采取了征收关税的政策，引发了一场持续了特朗普总统任期大部分时间的中美贸易战；2018 年“全政府”方式对华策略开始形成。国家安全战略的印太框架于2018年初获得批准，特朗普时代的中国战略开始出现。美国太平洋司令部更名为印太司令部，此举被视为旨在对抗中国的崛起。美国司法部发起“中国倡议”，试图破坏中国在美国的“秘密活动”；2019 年美国对华态度更加强硬。国务卿迈克·蓬佩奥成为美国反华运动的领军人物，公开指责中国共产党谋求“国际统治”；2020 年为了迎接即将到来的美国大选特朗普在许多方面重塑了美中关系。经过多年的关税和谈判，第一阶段贸易协议于 1 月签署，为特朗普赢得了大选公关准备“胜利”。但在冠状病毒爆发后，特朗普通过指责中国来转移对他自己的政府未能有效解决美国不断增加的病例数量的指责。同时，特朗普允许各机构的工作人员全面推动人们期待已久的针对中国相关问题的行动。详情见下图1。

图1 特朗普政府时期对华政策变化

第三,拜登对华政策主张。到目前为止，乔·拜登在他担任总统的200多天里，采取了与特朗普政府几乎相同的对华战略。继续展开经济壁垒和人权批评等大部分对抗措施，对华供应链持续攻击。同时，拜登通过宣扬“中国威胁”的手段作为重新获得盟友的信任与合作的方法。例如，国务卿安东尼·布林肯在访问日本和韩国期间的主要目的之一是引起人们对他所谓的中国在该地区“胁迫和侵略”的关注。自拜登上台以来，其对华政策主要分为四个方面：“一体化”战略、扩大美在印太地区军事部署、公开支持台湾以及美中“科技脱钩”，以上种种举措旨在压制中国的经济、科技、军事等方面发展。

3.3.2 美对华主要“供应链”政策分析

第一，削减对中国产品的采购依赖。2021年7 月 22 日，国会议员们在“新美国安全中心(Center for a New American Security)”举行的活动中，强调了国防部制定供应链的必要性，并谴责说：“国防部对供应商的风险缺乏了解，并且需要削减中国产品[27]。”

数据分析公司 Govini 的一份报告显示，从 1000 多家主要国防承包商的供应链样本中发现了来自 IT、软件和电信设备行业供应链的数十家中国供应商。Govini 的首席执行官表示，目前尚不清楚这些公司以何种方式工作、如何提供产品或服务，这是国防供应链上的一个重大风险。美国国防部面对其认定的“中国对美国国防供应链造成的重大影响”，2021年7月28日白宫发布了关于拜登政府拟议的“购买美国货”(Buy American)规则，推进总统对确保未来美国供应链的供应商来源于所有美国企业并全部在美国制造的承诺，提高国产产品门槛并解决所有漏洞。“购买美国货”法规规定，用纳税人的钱购买的产品必须“基本上全部”在美国制造。然而，就目前看来如果产品的零部件价值的 55%(略高于一半)是在美国制造的，则该产品可能符合资格，到 2024 年，它将再次增加到 65%，到 2029 年将增加到 75%[28]；另外，未来将通过新的价格优惠政策加强关键商品的国内供应链；同时，要求提高“购买美国货”规则的透明度和问责力度。

第二，实行“一体化威胁”战略。美国政府认为其盟国“无疑面临着类似的挑战——过度依赖中国和俄罗斯的供应商”，因此五角大楼应加强其在国家技术和工业基地(美国、加拿大、英国和澳大利亚)内的伙伴关系，并确定同盟政策，运用国家技术与工业基础倡议(NTIB) 作为“更密切的国际合作和供应链试验台”，对中国供应链进行“合围”，将其排除出国际供应链。例如，2021年7月22日众议院军事委员会的国防关键供应链工作组提出加强与盟国的合作，采取新的方法提高美国国防供应链的弹性；同时，拜登政府致力于解决与日本和韩国的双边供应链问题、与四方安全对话国家以及通过贸易和技术理事会(Trade and Technology Council)与欧盟(European Union)的供应链问题，并声称该盟友和朋友对此政策是支持的，该措施表面上以促进多边联盟关系形成，实现关键供应链的多样化和安全[27]，但其根本目的是为了在亚洲对华供应链进行打击。

第三，限制中国在美投资。美国政府认为中国利用资本，通过国际合作，控股等方式，不断侵蚀美国国防供应链的安全可控，因此“限制中国在美投资”成为对华政策的重要方向。例如，2021年1 月时任五角大楼收购负责人的 Ellen Lord 建立了由拜登政府监管的“可信资本计划”，将经过审查的美国投资者与专注于人工智能、生物技术和其他新兴技术等领域的小型科技公司结合起来(融资需求方)[29]；2021年4月12日五角大楼自1月以来批准了美国风险投资公司和小型科技公司之间超过3.11亿美元的潜在合作，试图将中国资金和影响力拒之门外，以防止中国公司大举“入侵”美国国防制造业基地；2021年8月发布的 2022 年预算提案中，拜登政府预计为国防部拨款 7 150 亿美元，该预算提案中明确将中国定义为“最大挑战”，并应两党众议院武装部队特别工作组的要求，优先为国内生产商提供财政支持[30]。

第四，加大对中国跨国集团的精准打击。随着数字化的大变革，中美在5G之战中格外激烈，华为作为中国电信设备领域的核心企业，对国际电信市场具有较强的话语权及领导力，其是全球最大的电信设备制造商，因此美国认为其对以美国为首的西方国家造成了威胁，他们认为华为的设备将为中国间谍活动提供便利。因此，为了遏制中国具有国际影响力的高科技企业的发展，试图阻止华为设备在全球范围内的传播，尤其是在关键的5G(下一代移动网络)领域。因此，2019年年初，美国当局对华为提起了刑事指控。无独有偶，2020年《国防授权法》的B部分的889条法律中规定自2020年8月13日起要求包括国防部在内的联邦政府将某些中国科技公司从其供应链中移除[31]。

第五，以“人权”“涉军”“网络攻击”等借口，对华进行“制裁”。2021 年 4 月 8 日，美国商务部以违反美国国家安全或外交政策利益的活动为借口，将七家中国超级计算实体添加到其实体清单中，并且命令未经美国政府许可，美国公司不得与实体名单上的公司开展业务。2021年7月9日美国商务部工业和安全局(BIS)将以“人权”“涉军”为借口，将34家实体添加到实体名单中，其中包括 23 家中国公司和实体——14 家因涉嫌在新疆侵犯人权，5 家与中国军方有联系，另有四家与其他受美国制裁的公司有业务往来。2021 年 7 月 14 日，美国参议院通过立法《维吾尔强迫劳动预防法》，禁止从中国新疆地区进口所有商品。2021年7月16日拜登政府发布了关于“在香港经营的企业的风险和注意事项”的“警告”，并对中央政府驻香港联络办公室的七名副局长实施制裁。事实上，拜登政府对如何面对日益自信的中国这一复杂问题采取了一种相对直截了当的方法，包括对香港人权在内的几个“借口”实施了一系列制裁。

3.3.3 美国防供应链政策战略意图 由于全球化的趋势，美国国防供应链中的供应商来自世界各国，最开始因为成本降低以及短期利益使美国当局及产业界并未重视国防供应链中的安全隐患。最开始仅是对供应链中的产品质量以及后勤保障进行主要管理。随着信息化技术的发展以及COVID-19的爆发。美国当局对于供应链中高对外依赖度以及关键产品制约等安全因素开始高度重视，并采取了众多的措施期望改进。美国政策的本质意图主要分为几个方面：第一，维护美国国防科技工业的供应“本土化”，尽可能将关键供应链的产品生产维持在美国国内；第二，重点打击“中国”，中国作为特朗普时期及拜登上台以来的重点打击对象，其目的为抵制中国发展，避免中国取代美国的霸主地位，大肆宣扬“中国威胁论”；第三，通过对美国国防供应链的安全建设，意图掌控全球供应链发展，维护其霸权目的；第四，期望通过“拉帮结派”的方式，形成以美国为中心的“小团体”发展模式，提高“排他性”能力。

4 美国对华“供应链”政策未来走向及应对措施建议

在美对华主要“供应链”政策研究的基础上，分析拜登政府未来对华的可能政策方向为我国应对建设的指导方向，以降低“美对华打击”的负面影响。

4.1美对华未来政策走向

a.“遏制”中国发展的对华政策基调不会改变。首先，美国以中国为头号战略竞争对手的论点不会改变。在美国实行对中国的接触政策以来，美国认为未能将中国拉入美国想要的轨道，令美国政府感到担忧的是，他发现中国的发展势头越来越难以遏制。第二，美国不能容忍任何国家动摇其霸主地位。由于美国认为中国的发展已经与美国差距越来越小，甚至在很多领域已经超越美国，其霸主地位岌岌可危。因此，就中国是当前国际上对美国统治地位威胁最大的国家已经成为美国当局、学术界以及战略界的普遍共识，中美竞争已经被定性为世界领导权的竞争。因此，基于美国对中国崛起与高速发展的恐慌与焦虑，全方位“遏制”中国发展是对华政策的基调在未来不会改变。

b.扩大以美国为首的联盟范围，进一步扩大对华供应链“合围”的深度与广度。拜登政府上台以来，一直以同盟外交为基础，通过拉拢“小团伙”以期实现对中国供应链的大范围的围堵，争取国际话语权以及实际霸权地位。未来，从联盟的广度上来看，以打击中国发展为根本目的“联盟”集团，将会进一步扩大其“伙伴国家”，以所谓的“价值观牌”拉拢俄罗斯、东南亚诸国、印度等中国邻国，为中国制造麻烦，同时，通过澳大利亚、英国、加拿大、法国、德国等国家对中国实现全方位打击，另外预期会对与中国友好国家进行施压及威慑，降低中国的国际话语权及影响力，以期对中国的“全球化”联合抵制。从深度上看，由于中国的数字化信息领域使美国感到威胁，因此美国势必通过同盟国家对电信、大规模杀伤武器、超级算法、人工智能等高科技技术(数字技术)、企业进行恶意的过度分析，并可能实施对不同技术领域有针对性的细化的切断中国高科技产业供应链的政策，扰乱中国产业链、缩小中国的国际市场，对中国供应链造成规模性损伤；从广度上看，美国未来可能不断加大对中国数字基础设施建设及合作的阻碍力度，防止中国通过“数字外交”形成合作联盟及区域领导地位。

c.继续以“人权”“不公平交易”为借口，对中国的各种规划、政策、行动进行污名化揣测，干涉中国内政，为中国境内制造混乱，形成国际舆论威压。美国当局未来可能会继续以“人权”为借口，对涉港、涉台、涉藏、涉疆等问题不断进行干扰，并实际通过“资本渗透”“政治避难”“游说”等手段进行暗箱操作，影响我国国内稳定，进而影响国内供应链的稳定。同时，美国未来会继续通过污蔑中国企业存在“盗窃科技”“不公平交易”(不公平贸易包括：“盗取知识产权”、倾销产品、“对公司非法补贴”及“强制性转移知识产权”)、“涉军”等恶意抹黑的行为，造成国际上对中国产生不实的“恐慌”与“焦虑”，从而希望形成国际上对中国企业、中国投资、中国产品的抵制，进而对中国“供应链”进行抵制，形成内外双重阻碍的局面。

d.通过与中国周边国家形成“微多边”关系，布局军事力量，对华造成“合围”。美国未来可能继续通过鼓吹“中国威胁论”，加强与中国周边国家形成“微多边”关系，其实际目的就是为了孤立中国，除在周边国家部署军事力量外，可能会进一步加强新型作战联盟建设，支持印度为中国造成边境的安全困扰。同时构建以美国为首的亚洲经济联盟，形成针对中国的经济、军事、科技联盟，以期对中国造成全方位压制。

e.通过“资本”操纵，运用中国境内“新媒体”手段，发布对中国不利的虚假宣传。由于自媒体产业的发达及灵活的宣传模式，比官方或传统媒体的受众群更广泛，更容易让人信服，因此不排除未来美国政府通过“资本”“游说”等手段，“威逼利诱”中国境内的新(自)媒体对中国境内进行“隐晦”的虚假宣传，迷惑群众，实现对中国政府及中国共产党造成困扰的目的，造成国内与国外对中国产品、企业、人员、政策动机的不信任。

4.2应对措施及建议

a.制定有针对性的国防供应链战略规划，为供应链安全建设奠定基础。中美的战略竞争是未来中美关系的主流，由于供应链安全作为影响整个国家安全的关键因素，美国对中国展开的“供应链打击力量”于各个层面密集打压中国是必然趋势。因此为了应对美国对中国的战略打击，应该加快制定和落地实施国家供应链安全战略，阐明国家战略目标、明确政府工作重点以及引导规范市场主体行为。在战略目标上，结合当前国际国内实际形势，细化宏观、中观、微观不同层面运行目标、协同国内与国际两条主供应链，构建以国内国防供应链为主的新型供应链生态体系。在政府工作重点上，要加强以国内循环为主的“双循环”发展模式。“内循环”建设上，应该加强我国国防供应链的自主可控的能力建设,首先是提高我国国防供应链的自主研发能力，降低对国外关键技术的依赖性，同时提升我国供应产品的科技含量，向高价值产品领域转型；其次是构建我国国内供应链生态，促进供需匹配，信息共享，军民企业协同发展；最后是完善供应链评估与预警机制，对可能出现的漏洞、威胁进行实时监控，加强供应链安全管理等级评估机制构建，对不同行业(领域)供应链进行实时评估。同时，构建预警机制，通过对国外政府、智库的论点分析，研判可能出现的危机，预先设计应对方案，化被动应对为主动作为；“外循环”建设上，首先持续推进“一带一路”倡议，促进与沿线国家在基础设施上互联互通，优化全球供应链基础设施网络；其次，进一步改善我国市场环境，在保证国家安全的前提下，吸引外资及外企，加强与各领域国际供应链的紧密度，促进与国际市场生态环境融合，成为国际全领域供应链不可分割的一部分。在引导市场主体上，首先，要积极推进关键企业(特别是高科技含量的中小企业)的培育、关键环节的把控和关键技术(特别是“卡脖子”的技术堵点)的研发；其次，要构建对企业的保护机制，保护企业的合理权益。

b.增强我国国防供应链韧性及弹性建设，提升国际竞争力。美国未来会在很长一段时间削减对中国产品的采购，并且限制中国的技术合作与投资。因此，中国面对这一必然的打击，应该大力推动我国国防供应链韧性及弹性建设，提升国际竞争力：第一，优化我国国防供应链的产业结构。根据Govin对美国国防工业供应商数据的分析，发现我国供应商主要处于基础层供应商，由第二级到第五级逐渐增多，且以基础资源供给为主，不是一种可持续的高质量发展的模式。摸排我国供应链对国外产品供给的依赖性，制定具有针对性的计划，逐一攻破，实现我国国防供应链国内自主可控的能力；第二，为中小企业参加国防供应链建设提供良好的环境与支持政策，提升我国国防供应链的创新活力。中小企业的“专精特新”不仅是创新的“新动力”，更是我国国防工业产业链与供应链生态的重要组成部分，是保障供应链产品迭代创新的关键力量，因此应该对中小企业在融资、税收优惠、政策倾斜等方面给予支持，维护其应得利益、吸引参与、鼓励创新，构建良性的企业参与通道。

c.加速新国防金融“双保险”体系落地实施，增强我国国防供应链发展的持续力。资金作为一种投入要素，是国防供应链可持续发展的必要要素，而国家财政拨款作为国防工业发展的经济保障的一部分是相对稳定的，因此应该利用新国防金融体系，以满足国防科技工业发展的高水平、深层次、领域广的需求。首先，“双保险“的经济保障机制，有助于加强资金在供应链各环节的韧性及强度，包括创新信贷机制、设立专门的专业化产业基金、军工资产证券化、PPP模式等方式，达到使国家财政拨款与民间资本优势互补的目的；其次，构建新国防金融“双保险”体系，不仅可以加强资金供应链的韧性及强度，同时有利于进一步加深国防市场与金融市场的融合，形成良性循环，相互促进。再次，建议将“双保险”国防金融机制法制化，促进各相关单位在项目预研、立项、成果转化、成果市场化等流程，采用“国家拨款+社会融资”的方式，并常规化运行；最后，通过国防市场中的各类指数的数据，有助于反映各行业的评估价值，为投资者与需求方匹配提供数据支撑。由于社会融资中金融产品的定价受到国家政策的影响，因此新国防金融“双保险”体系有利于企业根据产业投资方向与力度反映出的未来国家政策走向与行业发展方向，及时调整自身的发展战略及供应链管理调控。

d.实现国防供应链全流程长效保护，提升网络安全保障能力。国防供应链上从融资、原材料采购、产品或零部件生产、销售、运输、服务等流程，自上游企业向下游企业的转移的过程中都十分依赖互联网，任一环节出现可攻击的漏洞，都可能使整条供应链失效。因此需要构建各条供应链的长效全流程的保护与监控，确保及时抵御软件劫持、病毒攻击以及信息盗取。首先不同产品的供应链具有不同特点，因此需要设计专业化(有针对性)的安保手段；其次，需要购买正版软件，同时提供可参考数据以便对攻击数据进行分析，不断升级软件提升防御级别；再次，需要对操作人员进行风险意识培训，杜绝人为失误造成的风险漏洞；最后，通过供应链上的核心企业牵头，构建完整的供应链宏观管理机制，对供应链进行集成化管理，提升整个供应链网络安全保障水平。

e.构建“数字技术”领域生态圈，增强“数字技术”领域供应链国际地位。 随着“数字时代”的来临，“数字货币”“数字政治”“数字劳动”以及“数字经济”等概念应运而生。为了促进“数字生态圈”逐步完善，我国应以国防供应链的“数字化”变革以及“国防数字产业链”建设为未来我国国防供应链建设的核心方向。首先，加强对“数字化”应用软件硬件的投资力度，确保掌握数字核心技术；其次，系统培养“数字技术”人才，为“数字化”的发展提供内生源动力。