美国气候安全战略体系的结构、运行及启示

矣成汉 李燕飞 张 欣

(中国人民公安大学 北京 100038)

当前气候变化引起的能源危机、粮食危机、地缘危机等全球问题愈演愈烈，由此造成的人员及经济损失连年增加。气候危机不仅成为全球共同关心的热点问题，而且已经上升到关乎国家安全的核心问题。近年来，美国在气候危机应对方面动作频繁，特别是拜登就任美国总统以来，首次将气候安全置于外交政策与国家安全的核心地位，逐渐形成了美国气候安全战略体系。对美国气候安全战略体系的分析与审度，不仅能够对构建我国气候安全治理体系提供有益思路，同时还能够进一步推动我国国家安全战略体系向纵深发展。

1 美国气候安全战略体系的宏观结构

战略体系是“由不同层次、不同类型、不同领域的战略构成的相互联系、相互制约的有机整体”[1]。2000年以来，经过气候变化的安全化进程，美国逐渐形成了一套架构完整、层次分明的气候安全战略体系。

1.1美国气候变化的安全化进程笔者对2000年以来美国官方发布的关于气候与安全的重要战略文件进行文本挖掘，见表1。

表1 2000年以来美国官方发布的有关气候与安全的重要战略文件

通过对以上重要战略文件分析发现，美国总统过去20余年签署与发布的国家安全战略与总统行政命令，基本勾勒出最高领导层对气候变化的认知演变过程：自然/人道主义危机→能源/环境问题→非传统/国家安全。2010年是美国高层认知转变的分水岭，在此之前，气候变化仍被视为自然灾害范畴，最高领导层的关注重心在于由自然灾害、环境破坏引发的人道主义危机与发展问题。而军方与情报部门的反应则较为敏感，但并未针对气候变化采取具体行动。2010年以后，温室气体、全球变暖、环境恶化等能源与环境问题对国防、外交、经济等领域的威胁日益凸显，人类生存受到严峻挑战，气候变化开始进入最高领导层视野，“美国公开宣传气候变化威胁美国国家安全观点”[29]。在此背景下，军方及情报部门陆续采取应对气候变化的具体行动，如2012年，国防部(DOD)着手研发区域气候模型以及可用于生成区域级别气候预测的分析工具、评估气候变化对沿海设施和生态系统的影响、启动阿拉斯加内陆冻土研究项目等[30]。2010至2020年，美国情报部门至少发布了24份涉及气候变化的情报报告[31]。

总体而言，美国政府关于气候变化的安全化进程大致分为两条路径：其一，最高领导层对气候变化的认知过程较为漫长，其态度与看法相对保守、滞后，气候变化的相关情报未能有效转化为政策决策。2021年，拜登政府首次提出将气候危机置于外交政策与国家安全的中心，标志着美国气候变化安全化议程进入总体实施阶段；其二，气候变化的潜在威胁率先被军方及情报部门捕捉，并较早进入安全化议程，但早期行动多停留在对气候变化的情报研判，相关情报未能在实质性部署中得到体现与响应，在最高领导层针对气候变化的安全化议程正式启动后，军方及情报部门才开始着手制定具有技术性与操作性的行动方案。

1.2美国气候安全战略体系的架构及职能奥巴马政府时期，美国气候安全战略体系的组织架构基本成型，特朗普上任后，几乎全盘否定了奥巴马有关气候变化应对的政治主张与政策遗产，相关组织机构被撤销或解散。拜登就任美国总统后，恢复并进一步完善了美国气候安全战略体系的组织架构，如图1。a.设置总统气候特使，专职处理与气候相关的外交与国际事务；b.设立白宫国内气候政策办公室，由国家气候顾问(兼任总统气候助理)领导，负责国内气候问题的决策协调、监督执行及政策建议等；c.成立以国家气候顾问为首的国家气候工作组，负责促进政府范围内应对气候危机的组织与部署；d.成立煤电社区与经济振兴联合工作组，由国家气候顾问与总统经济政策助理共同主持，负责促进煤电能源社区的经济振兴与改善就业环境；e.立白宫环境正义联合委员会，由环境质量委员会主席领导，负责研究解决当前及历史遗留的环境不公问题；f.设立环境正义咨询委员会，专职提供咨询服务；g.设立气候变化支持办公室，执行美国参与的双边和多边项目。

图1 美国气候安全战略体系的组织架构

1.3美国气候安全战略体系的层次结构美国气候安全战略体系分为：战略指导层战略决策层战略执行层，见图2。

图2 美国气候安全战略体系的层次结构

1.3.1 战略指导层 该层主要由《国家安全战略》《国家防务战略》《国家情报战略》以及其他相关战略文件构成。居于核心位置的是《国家安全战略》，其涵盖政治、经济、军事等各领域，能够为整个气候安全战略体系提供指导思想和总体原则。《国家情报战略》由国家情报总监办公室发布。拜登就任美国总统后，国家情报总监正式入阁，其影响力的扩大促进了情报界的一体化水平。《国家情报战略》更具全面性、前瞻性与敏锐性。《国家防务战略》是对《国家安全战略》在军事防务领域的细化与放大，在其指导下的军事行动，已成为美国进行海外干预和维持霸权的主要抓手。因此，《国家防务战略》已经超越本土防御意义，关于气候安全的军事规划与行动具备全球视野。其他战略性文件则能从全局层面为应对气候变化提供具体指导意见。

1.3.2 战略决策层 该层中的《总统行政命令》是美国总统签署、书面发布的管理联邦政府运作的指令，为联邦政府部门与州政府应对气候变化做出指令性要求。《总统备忘录》的法律效力尽管弱于《总统行政命令》，但同样具备指挥联邦政府的作用。例如，《总统备忘录—气候变化与国家安全》要求成立气候与安全联合工作组，评估当前和未来气候对国家安全的影响，并为国家安全的理论、政策与计划提供情报支持[32]。《总统行动计划》作为一整套完整的执行方案，为应对气候变化提供了行动纲领。例如，奥巴马发布的《总统气候行动计划》，从三个大类十个小类规定了美国应对气候变化的具体措施[33]。

1.3.3 战略执行层 该层主要由22个联邦政府部门和1个社会机构制定的应对气候变化行动方案构成，涉及国防、外交、财政等几乎全部领域。各方案由优先适应行动与主题领域两个核心部分构成，遵循提升适应性与降低脆弱性同步推进的总体思路[34]。

2 美国气候安全战略体系的微观运行

美国气候安全战略体系以宏观结构为支撑，通过施展气候外交与启动全政府模式两项具体行动，意图主导全球气候安全治理框架、构建新的国际战略平衡，进而服务于维护国家利益的战略导向。

2.1主要目标：维护美国国家利益气候问题的安全化进程反映出从美国总统到情报界、军事与安全部门对气候问题的正视。气候安全关涉国家安全，以《国家安全战略》为核心纲要的气候安全战略体系，是美国国家安全的重要组成。发布于1987年的第一份《国家安全战略》直言不讳的指出“美国国家安全反映了我们的国家利益”[35]，因此，美国气候安全战略体系的主要目标，正是追求和维护其国家利益。例如，前总统布什为维护国内石化能源与汽车行业的巨大利益，以减排损害美国国内工业发展为由，宣布不再执行《京都议定书》；前总统特朗普则认为《巴黎协定》将导致公民失业、工资降低、经济生产大幅下降，并由此退出该协定。

然而，美国对国家利益范围的无限扩大，导致其由主权利益发展为强权利益，在“强权即真理”的国家利益观主导下，其国家政策与行动表现出强烈的霸权主义特征。美国借助外交活动推行的气候安全战略体系，企图将遏制与对抗的战略思维渗透在全球气候应对的共同行动中，其目的不外乎扼杀广大发展中国家的发展权，制造“一家独大”的战略格局，进而维持其全球霸权。例如，在2009年召开的哥本哈根国际气候大会上，美国从限排标准、限排原则等9个方面向中国发难，企图将减排压力转嫁中国，并以尚未就减排、透明度和资金等问题达成广泛协议为借口，拒绝履行相关义务。此外，美国对本国利益的追求，剥夺了其传统盟友—欧盟的话语权，欧盟在气候安全领域被边缘化。

2.2具体行动：施展气候外交与启动全政府模式

2.2.1 施展气候外交 a.目的：重拾国际领导地位。重返国际社会后，美国开展了一些列气候外交活动，试图恢复其在世界舞台的领导地位。2021年4月，美国举办领导人气候峰会，并率先提高美国减排目标，首次提出将全球温控提高目标至1.5℃，同时要求各国强化应对措施，以响应美国的减排计划[36]。同年9月，拜登召集以美国为首的主要经济体能源与气候论坛 ，美国与欧盟单方面宣布了一项全球甲烷承诺，即2030 年前将全球甲烷污染比 2020 年的水平减少至少 30%[37]。在11月召开的《联合国气候变化框架公约》缔约方会议第26次大会上，在以美国为首的多国的要求下，大会将全球温控目标调整为1.5℃。美国还与欧盟联合正式向大会提出《全球甲烷排放承诺》。此外，拜登还承诺推动发达国家兑现每年筹集1000亿美元的气候融资，用于援助发展中国家应对气候问题，以此换取发展中国家的支持与配合。

b.途径：主导全球气候安全治理框架。为迎合国内气候安全战略需求，美国试图主导建立全球气候安全治理框架。2019年10月，美国提出以“准备和预防责任”为中心的安全合作框架，该框架试图将气候安全“政治化”，以共同应对气候危机为名插手地缘政治。2021年3月，在美国的主张下，北约启动《气候变化与安全计划》，该计划制定了北约各国采取军事行动应对气候安全的行动框架[38]。美国还在联合国安理会中多次倡导制定新的国际气候移民治理框架。美国向国际社会积极推销的全球气候安全治理框架，涵盖了环境保护、移民安置、能源转型、温室气体减排、国际共同行动等多个领域。

c.指向：构建新的国际战略平衡。美国提出的温控目标调整与《全球甲烷排放承诺》，压缩了《巴黎协定》中国家自主贡献(NDC)的行动空间，在“环境道义”的裹挟下，各国只得被动接受，以满足新的减排要求。在2021年6月召开的七国集团(G7)峰会上，美国倡导重建更美好世界(B3W)伙伴关系，计划投资40万亿美元帮助发展中国家用于基础设施建设，以此对抗中国“一带一路”的大型项目。同年7月，美国与俄罗斯共同签订《关于应对气候挑战的联合声明》，试图利用气候安全议题推动俄罗斯参与由其主导的多边议程。美国倡导的全球气候安全治理将对国际战略平衡生产深远影响。以全球温控目标调整为例，《巴黎协定》要求“将全球平均温度上升幅度控制在工业化前水平的2℃之内，并力争不超过工业化前水平的1.5℃”，2℃目标下2030年全球温室气体排放总量限额为550亿吨，而1.5℃目标下仅有400亿吨，这就意味着150亿吨的排放差值需要由国际各国共同承担，各国不得不重新调整既定的战略安排，由此打破当前的国际秩序稳定，进而构建符合美国利益的战略平衡。

2.2.2 启动全政府模式 a.成立气候应对专门机构。美国政府先后在50个联邦机构任命了首席可持续发展官，负责本机构的气候应对工作。国务院、财政部、国防部等重要机构均由副部长级别的官员兼任这一职务。这也是联邦政府首次明确由高级官员负责气候应对工作，以此确保机构高层自上而下的领导本机构可持续性与气候适应政策的实施，完成总统设定的任务目标及优先事项。此外，大多数联邦机构设立了专门的气候应对工作小组，负责具体的政策制定、组织协调与执行落实等。如国防部于2021年1月成立了气候工作组，并于同年3月启动了为期一年的军事设施危害评估。

b.采购控制与资产管理。美国财政部、预算和管理办公室以及总务管理局将清洁能源作为关键要素纳入联邦政府的采购安排，旨在逐步增加清洁能源车辆数量与绿色电力使用率。政府采购以《确保所有美国工人在美国创造未来》的相关要求作为标准，以此提振本土制造业，促进经济增长。同时，内政部全面暂停并审查在政府管理的土地及水域内开展的石油与天然气项目，预算和管理办公室逐步取消化石燃料补贴。此外，各联邦机构对管辖的设备、设施、建筑等政府资产开展脆弱性评估，进一步改进和优化本机构的供应链政策，并在机构内部开展气候知识培训，提升工作人员的气候素养。

c.能源转型与创造就业。美国政府采取立法形式，对太阳能、风能和其他关键行业的国内供应链发展提供激励措施，并通过赠款、贷款、税收抵免以及采购等措施，增强钢铁、水泥和铝等行业的竞争力，吸引资本市场对制造业脱碳与振兴的投资。能源转型必然对石油、天然气等传统能源行业产生冲击。为解决传统能源行业的工人就业问题，联邦政府计划投资380亿美元，用于传统能源社区的基础设施建设，以此创造高薪工作岗位并为经济发展奠定基础[39]。美国商务部启动《好工作挑战计划》，旨在为失业或未充分就业的工人提供技能培训，并将其与现在或未来的工作机会联系起来。美国能源部则通过在脱碳改造、废物提取等过程中提供资金支持，用以创造新的就业岗位。

d.保证环境正义。气候变化及其影响会加剧现有的健康和社会经济不平等，使弱势群体面临特殊风险。为有效应对这一挑战，拜登提出保证环境正义的政策思路，其政策目标聚焦于被边缘化和负担过重的弱势社区，儿童、老年人、残疾人等弱势群体，以及少数族裔与低收入人群等特殊群体。作为保证环境正义的重要组成，正义40(Justice40)倡导将气候、清洁能源、可持续住房、清洁的水资源和基础设施的投资收益的40%投向弱势群体和特殊群体，用以减轻气候变化造成的不成比例伤害，以及不利于健康、环境与气候的其他影响[40]，提升其应对气候变化的适应力与复原力。

通过对美国气候安全战略体系宏观结构与微观运行的分析与解读，可梳理出其战略体系的三个主要特征：其一，系统性。美国气候安全战略体系统筹国际、国内两个系统。在国际层面不断制造减排优势，迫使世界各国跟随美国步伐，由此产生的减排压力传导至国内，并由国内子系统予以消解；其二，科学性。美国国内的科研及智库机构高度活跃，相关研究成果始终走在世界前列。联邦部门与科研及智库机构密切合作，气候变化的相关研究成果能够有效转化为政策决策；其三，整体性。美国气候安全战略体系以全政府模式为牵引，以此激发社会参与的动力与活力，展示出美国应对气候危机从全政府到全社会的整体性逻辑。

3 美国气候安全战略体系的借鉴与启示

如上所论，美国气候安全战略体系，主要由宏观结构与微观运行两部分构成，特别是拜登就任总统以来，美国在气候安全领域的相关行动更加频繁，其体系建设愈加完善。就中国而言，美国气候安全战略体系将对我国产生多重影响：一方面，气候危机已经严重威胁人类生存，美国对气候危机的应对举措极具参考价值；另一方面，在中美博弈的战略背景下，气候安全作为新兴的非传统安全问题，极有可能成为双方的博弈热点。因此，美国气候安全战略体系对构建我国气候安全治理体系具有十分重要的借鉴与启示作用。

3.1制定我国气候安全治理体系的顶层规划美国气候安全战略体系以《国家安全战略》为核心，不同战略文件的阶序排列，搭建了其战略体系的总体框架，并在以国家气候工作组为首的联邦机构的运作下，促进以维护国家安全和利益为根本指向的气候安全决策得以贯彻执行。

当前，我国关于气候安全关切较少，相关政策文件多散见于能源、生态安全领域，尚未形成以气候变化为核心关注的安全体系。因此，制定我国气候安全治理体系的顶层规划需从以下几个方面入手：第一，考虑将气候安全作为一个独立事项纳入总体国家安全观，结合我国基本国情和当前国际局势，明确阐释中国语境下气候安全行动的内涵与外延，构建符合中国国家利益与国际利益的气候安全观。例如，甲烷减排对农业生产的影响大于石化行业，对于由美国主导的全球甲烷减排行动，我国应审慎对待，理应在既定的减排框架下行动，避免外部因素搅扰。第二，将气候安全纳入国家安全委员会议事日程，建议在国家气象部门设置专职机构与人员，参与处理同气候问题相关的安全事务，并负责提供气候情报与治理建议，以供决策支撑。同时，在地方层面的气象部门，增设气候安全信息的搜集职能，并在中央及地方政府间建立气候安全信息共享机制。

3.2明确我国气候安全治理体系的具体行动美国气候安全战略体系的微观运行，展示了美国联邦政府的具体行动，全政府应对模式体现了政府在气候应对领域的引领作用。因此，我国应明确细化政府行动。

第一，在政府采购与资产管理等方面，优化和完善政府采购法律法规，增加有关环保材料与清洁能源的强制性要求，促进政府资产的可持续性运行，增强政府物资供应链的适应力与复原力。第二，在气候安全领域予以政策及资金倾斜，对民间资本进入气候安全领域予以鼓励和优惠，调动社会参与热情；第三，在政府范围内开展气候危机应对的培训与讲座，提升政府工作人员的气候素养。特别是针对基层政府及工作人员，应以极端气候及其次生灾害应对作为重点培训内容，提高基层政府的应急处突能力。

3.3构建合作共赢的全球气候安全治理框架美国气候安全战略体系延续了其霸权主义的一贯特征，着重强调竞争性对抗与冷战思维，以单边或多边强势行动，维护其全球霸权。2021年拜登政府考虑征收碳边界调整税，对非碳征税国家生产的商品征收进口费用[41]，以此增加非碳征税国家的贸易成本，其霸权主义行径昭然若揭。然而，霸权思维主导的全球战略布局显然有悖于以和平与发展为主题的国际秩序走向，美国霸权主义的式微与旁落便是最好的证明。因此，构建合作共赢的全球气候安全治理框架当是顺应时代潮流的必然选择。

第一，我国应积极开展气候外交，申明合作共赢的外交态度，鼓励各国在《巴黎协定》的框架下自主开展行动，实现节能减排与经济发展的同步前进。同时，最大程度争取广大发展中国家的支持与配合，敦促发达国家切实履行历史责任，持续向发展中国家提供资金与技术援助，不断缩小与发达国家差距。第二，倡导将低碳循环经济纳入全球贸易体系，引领制定以平等协商、互惠互利为基本前提的贸易规则，积极参与气候变化的国际谈判，反对以减排为借口变相设置任何形式的贸易壁垒或关税壁垒。此外，在“一带一路”倡议中增添低碳元素，搭建低碳合作平台，为沿线国家在替代能源、节能减排、环境保护等方面提供资金与技术支持。

3.4注重气候安全治理体系的科技支撑科研与智库机构始终被置于美国气候安全战略体系的先导位置。例如，美国海军分析中心发布的《国家安全与气候变化威胁》首次提出“威胁倍增器”的概念，这一概念随后多次被美国官方引用。国防部与联邦研究和开发中心、美国全球变化研究计划等科研与智库机构建立伙伴关系，以便获取有关气候变化的数据、分析与评估[42]。美国联邦部门同科研与智库机构的深度合作，提升了其气候安全行动的科学性与前瞻性，相关研究成果成为支撑政策决策的关键依据。因此，我国应将提升气候安全的科研能力作为着力点，注重科研成果向政策决策转化。

第一，科研院所与智库机构应加强关于气候安全的科研力度，一方面，要以自主研发为主，加大科研资金投入，鼓励和吸引更多优秀人才从事气候安全研究；另一方面，要以学习借鉴为辅， 密切关注欧美发达国家在气候安全领域的科研动态与技术前沿。第二，开展气候安全领域的人才培养。气候安全涉及气象学、国家安全学、应急管理学等交叉学科，具有综合性与实践性的特征，因此，我国高校及科研单位应以研究生教育为主，开展多学科联合培养，打造一支具有专业技术背景的应用型人才。 第三，建立官、产、学、研合作机制。美国极地研究联盟与美国北极研究政策委员会、极地早期职业教育者协会、国家气象局及美国国家科学基金会极地项目办公室等社会机构与政府部门建立了广泛联系，形成了从教育、科研到应用、就业的一体化模式。有鉴于此，我国应着力建立官、产、学、研合作机制，建立政府与科研机构、社会单位的密切联系，使气候安全的科研成果有效转化为公共产品，服务于政府决策与市场消费，建立政府、社会与市场的良性关系。

4 结 语

通过上述分析不难发现，维护和追求本国利益作为底层逻辑，指导着美国气候安全战略体系的结构设计与运行实践，美国在气候安全领域的持续发力，也暴露出其“霸权主义”的惯性思维与一贯行径。历史经验表明，新的战略要素将重构国际战略格局。美国率先构建气候安全战略体系，并有意将其作为国家间政治博弈的工具与筹码，欧盟及部分非欧盟国家正逐步进入由美国主导的气候安全行动框架，国际战略均势面临失衡风险。

当前，我国已进入新发展阶段，在“双碳”工作的整体牵动下，经济社会发展正逐步向全面绿色转型，而气候问题关涉发展与安全的统筹布局。有鉴于此，以总体国家安全观为指引，构建中国国家气候安全治理体系，既是推动经济社会转型、提升发展质量的关键举措，更是争夺战略高地、维护国家利益的重要手段。囿于开源情报的局限性，本文仅对美国气候安全战略体系进行了概括性考察，对情报、军事、安全等重要部门的气候安全行动进行具细化分析，或将是未来研究的跟进方向。