生态环境公益损害赔偿资金统筹监管研究

黄大芬，华国庆

(安徽大学 法学院暨经济法制研究中心，安徽 合肥 230601)

2020年4月，财政部印发《生态环境损害赔偿资金管理办法(试行)》(以下简称《资金管理办法》)，首次规定了环境民事公益诉讼中的损害赔偿资金以及生态环境修复费用可参照《资金管理办法》规定管理。但是“如何参照管理”未有明确规定，只是为未来探索生态环境损害赔偿资金与环境公益诉讼赔偿资金统筹监管提供了初步的可行性支撑。2020年5月通过的《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)，首次规定了生态环境侵权惩罚性赔偿，并以立法形式规定了“生态环境修复责任”，同时扩大了环境公益诉讼的索赔范围，实现了与生态环境损害赔偿范围的统一化。司法实践中，生态环境损害赔偿资金与环境公益诉讼赔偿资金始终分开化监管，不仅不利于资金使用效益最大化，反而人为加大了资金管理使用的难度和成本。本文从资金属性和索赔范围视角诠释，将以环境公益为导向，以纯粹生态环境损害为索赔客体而主张的赔偿资金概括为生态环境公益损害赔偿资金。并以《资金管理办法》和《民法典》的颁布为契机，提出实现生态环境公益损害赔偿资金统筹监管的制度构想，以破解资金索赔不到位、管理不规范、使用不及时的困境。

一、生态环境公益损害赔偿资金统筹监管的现实考量

在环境公益诉讼制度和生态环境损害赔偿制度并行实施下，生态环境公益损害赔偿资金主要涵盖了环保组织、检察机关索赔的环境公益诉讼损害赔偿资金以及政府部门索赔的生态环境损害赔偿资金。通过梳理现有规范和具体案例，综合考察生态环境公益损害赔偿资金分开化监管的现状，为后续实现资金统筹监管提供现实基础。

(一)规范层面

目前，生态环境公益损害赔偿资金监管问题尚未实现规范统一，主要分散于环境公益诉讼赔偿资金和生态环境损害赔偿资金相关规范中(见表1)。

表1 生态环境公益损害赔偿资金管理相关规定

表1(续)

表1(续)

关于环境公益诉讼赔偿资金的现有规范，最早见于2015年发布的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，首次明确了环境民事公益诉讼被告应当赔偿的各项费用及其用途。(1)《环境民事公益诉讼司法解释》第24条规定，人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以酌情从上述款项中支付。2020年印发的《资金管理办法》提出了环境民事公益诉讼中的损害赔偿资金、生态环境修复费用可以参照该办法规定管理。同年通过的《民法典》扩大了环境公益诉讼的赔偿范围，增加规定了“生态环境功能永久性损害造成的损失”。部分地市制定的环境公益诉讼资金办法，对环境公益诉讼资金的来源、使用及管理作了专门性规定。从表1可以看出，部分地市制定的环境公益诉讼资金办法，对于环境公益诉讼资金的概念界定基本一致，多是指对相关主体提起环境公益诉讼涉及的“合理费用”或者“诉讼费用”“支出的资金”进行“补助(救济)的专项资金”。对于环境公益诉讼资金的来源、用途及管理规定差异较大。首先，在资金来源方面，泰州市和昆明市规定环境公益诉讼资金来源既包括环境公益诉讼赔偿资金，也包括财政拨款、刑事处罚金或没收财产、社会捐赠以及存款利息等。海南省规定的资金来源仅包括省级财政拨款。其次，在资金用途方面，泰州市和昆明市规定环境公益诉讼资金用途包括生态环境损害修复、诉讼支出以及对无财产可供执行的环境侵权案件的受害人进行救助等。海南省则将资金用途限定为诉讼支出。可见，部分地市规定的环境公益诉讼资金与《环境民事公益诉讼司法解释》中表述的“环境公益诉讼被告应当赔偿的费用”是两种不同的概念。前者是指以国家财政拨款为主，同时纳入损害赔偿金、刑事罚金和没收财产以及自愿捐赠等多种来源，主要用于补助和救济环保组织提起环境公益诉讼的费用。而后者是指由环境公益诉讼被告支付的应当用于生态环境恢复和修复的费用以及其他必要合理的诉讼支出费用。(2)《环境民事公益诉讼司法解释》第22条规定，原告请求被告承担检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的，人民法院可以依法予以支持。其中，“应当用于生态环境恢复和修复的费用”包括生态环境修复费用(3)《环境民事公益诉讼司法解释》第20条第2款、第3款规定，人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用。以及恢复原状期间服务功能损失费用。(4)这里需要说明的是，《民法典》通过后，环境公益诉讼司法实践将不再需要借道“恢复原状”责任主张生态环境修复费用。因此，环境公益诉讼赔偿资金中的期间服务功能损失也将由“恢复原状期间服务功能损失”修改为名副其实的“修复期间服务功能损失”。最后，在资金管理方面，各地的资金管理做法各有不同。如泰州市财政局设立环境公益诉讼资金账户，实行“收支两条线”管理。海南省设立省级环境公益诉讼资金，实行国库集中支付，单独核算。昆明市环保局设立救济资金专门账户，进行统一核算和管理。从现有规范来看，环境公益诉讼赔偿资金的管理和使用缺乏全国统一的规定，部分省市自行制定的环境公益诉讼资金办法差异较大，地方色彩较为浓厚，不利于资金管理的规范化。

关于生态环境损害赔偿资金管理的相关规范，2017年《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》)界定了“生态环境损害赔偿资金”的范围和来源。2019年《最高人民法院关于生态环境损害赔偿案件若干规定(试行)》(以下简称《生态环境损害赔偿案件若干规定》)首次在司法解释中明确“生态环境损害赔偿资金”的范围。2020年印发的《资金管理办法》对生态环境损害赔偿资金管理相关问题作出专门规定，并且将环境民事公益诉讼赔偿资金纳入可参照管理范畴。部分省市制定的生态环境损害赔偿资金办法内容大多相似，都是在《改革方案》的基础上，结合地方探索实践，在资金范围、资金来源等方面有所创新。首先，在术语采用方面，法律术语表述相对统一，相关政策文件、司法解释基本采用“生态环境损害赔偿资金”表述。其次，在资金范围方面，现有规定基本一致，主要包括生态环境修复费用、(5)《生态环境损害赔偿案件若干规定》第12条第1款、第2款规定，受损生态环境能够修复的，人民法院应当依法判决被告承担修复责任，并同时确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用。生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用，修复期间的监测、监管费用，以及修复完成后的验收费用、修复效果后评估费用等。生态环境修复期间服务功能损失费用、(6)《生态环境损害赔偿案件若干规定》第12条第3款规定，原告请求被告赔偿生态环境受到损害至修复完成期间服务功能损失的，人民法院根据具体案情予以判决。生态环境功能永久性损害造成的损失，(7)《生态环境损害赔偿案件若干规定》第13条规定，受损生态环境无法修复或者无法完全修复，原告请求被告赔偿生态环境功能永久性损害造成的损失的，人民法院根据具体案情予以判决。以及其他必要合理的诉讼支出费用。(8)《生态环境损害赔偿案件若干规定》第14条规定，原告请求被告承担下列费用的，人民法院根据具体案情予以判决：(一)实施应急方案以及为防止生态环境损害的发生和扩大采取合理预防、处置措施发生的应急处置费用；(二)为生态环境损害赔偿磋商和诉讼支出的调查、检验、鉴定、评估等费用；(三)合理的律师费以及其他为诉讼支出的合理费用。再次，在资金来源方面，整体呈扩大趋势。中央层面，资金来源在生态环境损害赔偿磋商与诉讼之外增加了赔偿义务人主动缴纳，并将环境民事公益诉讼赔偿资金纳入参照管理范畴。地方层面，各省市生态环境损害赔偿资金办法规定的资金范围和来源普遍宽泛于中央层面，在中央层面明确规定的资金来源之外，还包括了环境公益诉讼赔偿资金和环境污染刑事案件的罚金或没收的财产(变卖所得)。再次，在资金用途方面，相关政策文件、司法解释的规定都十分明确，主要用于生态环境修复及其相关支出。最后，在资金管理方面，《资金管理办法》将《改革方案》中规定的上缴“同级国库”细化为“赔偿权利人指定部门、机构的本级国库”。各省市资金办法多数与《资金管理办法》保持一致，但也有不同规定。如河北省规定为“赔偿权利人同级国库”，丽水市规定为“损害地同级国库”。根据现有规定，“本级国库”“同级国库”可以是中央、省级以及市级中的任何一级国库。这就导致生态环境损害赔偿资金从中央到地方，被层层划分管理，人为增添了资金层层审批的负担，也不利于资金的统筹使用。

(二)案例层面

在司法实践中，生态环境公益损害赔偿资金管理情况主要体现在环境公益诉讼以及生态环境损害赔偿诉讼具体案件中。以“环境公益诉讼+民事案件+一审判决书”为关键词共检索出94篇判决书，去除部分不属于环境民事公益诉讼的15起案件，剩下的79起案件中，有19起案件不涉及损害赔偿资金的管理，有8起案件未写明损害赔偿资金应交付的对象或管理主体。从其余52起案件对于环境公益诉讼损害赔偿资金的管理情况可以看出，环境公益诉讼赔偿资金的现有管理形式共存在9种，分别是交付至环保专项资金账户、法院指定专门账户、法院执行款账户、环保基金账户、财政局账户、环保厅账户、国库、检察院账户以及生态环境损害(修复)赔偿资金账户进行管理。根据不同管理形式在案件中占比情况，可以将上述管理形式区分为四个阶层。第一阶层是案件数量相对最多的管理形式，主要为生态环境损害(修复)赔偿资金账户管理，占比35%。第二阶层为案件数量相对较多的管理形式，包括法院指定专门账户、财政局账户以及环保专项资金账户管理，分别占比15%、14%以及12%。第三阶层为案件数量相对较少的管理形式，包括法院执行款账户、环保基金账户以及上缴国库管理模式，分别占比4%、8%以及8%。第四阶层为案件数量相对最少的管理模式，包括环保厅账户以及检察院账户管理模式，各占比2%。由此可见，司法实践中环境公益诉讼赔偿资金管理形式多样，管理主体众多。

以“生态环境损害赔偿+民事案件+一审判决书”为关键词共检索出92份判决书，剔除不属于生态环境损害赔偿诉讼的68起案件，剩下的24起案件，有6起案件不涉及损害赔偿资金的管理，有8起案件未写明损害赔偿资金应交付的对象或管理主体。从其余10起案件关于生态环境损害赔偿资金管理情况可以看出，司法实践中生态环境损害赔偿资金管理形式共存在5种，分别是交付至生态环境局指定账户、财政局账户、法院账户、环境公益诉讼资金账户以及国库等进行管理。其中，财政局账户管理形式占比最多，达到40%；上交国库以及环境公益诉讼资金账户管理形式次之，各占比20%；生态环境局指定账户以及法院账户管理模式最少，分别占比10%。由此可见，生态环境损害赔偿资金在具体案例中涉及的管理模式主要集中于财政局账户、环境公益诉讼资金账户以及上交国库三种。

综合上述，两种案件中的生态环境公益损害赔偿资金管理，可以发现生态环境公益损害赔偿资金管理模式多样，存在多种管理主体，且不同案件类型中的资金管理模式存在交叉和重叠。比如，环境公益诉讼案件与生态环境损害赔偿诉讼案件都包含了财政局账户以及上交国库管理模式，环境公益诉讼案件涉及的法院执行款账户、环保专项资金账户与生态环境损害赔偿诉讼案件存在的法院指定账户、环境公益诉讼资金账户管理模式实质相同。

二、生态环境公益损害赔偿资金统筹监管的逻辑检视

生态环境公益损害赔偿资金是以维护环境公共利益为导向，由不同主体依据不同索赔路径而产生的赔偿资金之和。社会组织和检察机关依据环境公益诉讼制度以及政府部门依据生态环境损害赔偿制度分别索赔的两种资金，共同构成生态环境公益损害赔偿资金。资金的最终用途都是为了救济受损的生态环境，实现生态环境有效修复。基于共同的价值导向，生态环境公益损害赔偿资金所涵盖的两种资金在资金属性、资金来源以及资金用途等方面具有高度的共性与竞合之处，为实现资金统筹监管提供了内在合理性支撑。

(一)资金属性相同

生态环境损害赔偿资金与环境公益诉讼赔偿资金都是针对纯粹生态环境损害展开的索赔，也即赔偿的利益对象是生态环境本身，相对于具体的人身财产损害，生态环境本身损害是一种抽象的不具备实体的存在。对生态环境本身损害的救济，需要有公共利益代表者以及公共利益维护者的共同参与。由此，以社会组织、检察机关为主体的公共利益代表者和以政府部门为主体的公共利益维护者，分别通过环境公益诉讼制度和生态环境损害赔偿制度，共同实现维护和救济环境公共利益的目标。基于对环境公共利益的共同追求，生态环境损害赔偿资金与环境公益诉讼赔偿资金的本质属性都带有强烈的环境公益色彩。

(二)资金来源竞合

生态环境损害赔偿资金与环境公益诉讼赔偿资金的资金来源(支付)对象、资金来源方式存在部分竞合。首先，资金来源对象方面。《改革方案》规定了三种生态环境损害赔偿案件的适用情形，可以概括为造成生态环境实际损害情形。(9)根据《改革方案》第3条的规定，应当依法追究生态环境损害赔偿责任的情形主要有三种：一是发生较大及以上突发环境事件的；二是在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；三是发生其他严重影响生态环境后果的。《环境民事公益诉讼司法解释》规定环境公益诉讼适用情形包括造成生态环境实际损害以及具有损害重大风险两种情形。(10)《环境民事公益诉讼司法解释》第1条规定：“法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条等法律的规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应予受理。”因此，生态环境损害赔偿诉讼(磋商)与环境公益诉讼的适用情形存在竞合，共同适用于造成生态环境实际损害情形。通过生态环境损害赔偿诉讼(磋商)索赔的生态环境损害赔偿资金与通过环境公益诉讼诉赔的环境公益诉讼赔偿资金，具有部分竞合的资金来源对象。即造成生态环境实际损害的行为人是生态环境损害赔偿资金与环境公益诉讼赔偿资金共同的索赔对象。

其次，资金来源方式方面。生态环境损害赔偿资金来源方式主要包括生态环境损害赔偿磋商与生态环境损害赔偿诉讼。环境公益诉讼赔偿资金来源方式较为单一，主要是环境公益诉讼。生态环境损害赔偿磋商、生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼三种资金来源方式在适用程序上存在一定的衔接关系。在生态环境损害赔偿磋商与生态环境损害赔偿诉讼之间的顺位上，《改革方案》已经明确规定生态环境损害赔偿磋商是生态环境损害赔偿诉讼的前置程序。在生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼之间的顺位上，《生态环境损害赔偿案件若干规定》仅对生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的审理顺位作出规定，在起诉、受理程序上没有优先顺位限制。依据现有的规定，生态环境损害赔偿磋商不属于环境公益诉讼的诉前程序，同时环境公益诉讼能够先于生态环境损害赔偿诉讼提起，符合受理条件的人民法院应当受理。针对同一生态环境损害行为，将会存在同时或先后提起生态环境损害赔偿诉讼和环境公益诉讼的情形。满足“有证据证明存在前案审理时未发现的损害”(11)《生态环境损害赔偿案件若干规定》第18条规定：“生态环境损害赔偿诉讼案件的裁判生效后，有权提起民事公益诉讼的机关或者社会组织就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起民事公益诉讼的，人民法院应予受理。民事公益诉讼案件的裁判生效后，有权提起生态环境损害赔偿诉讼的主体就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起生态环境损害赔偿诉讼的，人民法院应予受理。”条件的，生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼可以先后补充提起。对于前案审理时未发现的损害，允许生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼相互补充索赔，会造成针对同一生态环境损害行为，存在生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼两种索赔路径的竞合，进而导致生态环境损害赔偿资金与环境公益诉讼赔偿资金的来源竞合。

(三)资金用途相近

根据《改革方案》的相关规定，生态环境损害赔偿资金的管理和使用应当实现“修复有效”的制度目标。(12)《改革方案》规定：“到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。”“应赔尽赔”的核心是“对造成生态环境损害的责任人严格实行赔偿制度”。要求赔偿义务人支付生态环境损害赔偿资金并不是生态环境损害赔偿的最终目的，承担修复生态环境责任才是首要目标。生态环境损害赔偿资金的功能在于促进和保障生态环境修复有效。《环境民事公益诉讼司法解释》规定，环境公益诉讼赔偿资金“应当用于修复被损害的生态环境”。

从资金构成角度出发，生态环境损害赔偿资金与环境公益诉讼赔偿资金的具体用途相近但不相同。生态环境损害赔偿资金包括生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能损失费用、造成生态环境永久性损害的服务功能损失以及其他必要合理诉讼支出费用。环境公益诉讼赔偿资金具有相同的资金构成。首先，生态环境修复费用在两类资金中用途相同，都是用于修复生态环境。其次，《民法典》通过后，环境公益诉讼赔偿资金中的恢复原状期间服务功能损失被生态环境修复期间服务功能损失正式取代，实现了两种资金期间服务功能损失的统一化。再次，《民法典》扩大了环境公益诉讼的赔偿范围，将造成生态环境功能永久性损害造成的损失也纳入环境公益诉讼赔偿资金的范围。最后，其他必要合理诉讼支出费用在两类资金中用途相同。这项费用具体包括应急处置类费用、调查鉴定类费用以及律师费等诉讼类费用，受偿主体为实际支出主体。

三、生态环境公益损害赔偿资金统筹监管的范围界定

从责任承担方式与赔偿资金相结合的视角出发，《民法典》通过后，生态环境公益损害赔偿资金主要依据的责任承担方式发生了质的变化。一是以立法形式规定生态环境修复责任，让环境公益诉讼可以不再借道“恢复原状”责任主张生态环境修复费用，[1]避免“恢复原状”责任与“修复生态环境”责任之间的冲突。二是扩大了环境公益诉讼的赔偿范围。《环境民事公益诉讼司法解释》中规定的服务功能损失仅包括“生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失”，并没有生态环境永久性损害造成的损失。三是增加了环境污染、生态破坏侵权的惩罚性赔偿。

(一)生态环境修复费用

生态环境修复费用是生态环境公益损害赔偿资金的重要组成部分，也是不同主体主要索赔的费用。从生态环境修复费用的索赔条件来看，索赔生态环境修复费用需要满足3个条件，一是发生生态环境实际损害。根据《改革方案》的规定，造成生态环境实际损害是追究生态环境损害赔偿责任的必要条件，与生态环境修复费用的适用条件相契合。《环境民事公益诉讼司法解释》规定的环境公益诉讼适用情形既包括发生生态环境实际损害情形，也包括具有生态环境损害重大风险情形。因此，环境公益诉讼中主张生态环境修复费用需要区分是否属于发生生态环境实际损害情形。二是具备生态环境修复可能。是否具备生态环境修复可能需要进行科学判断，同时也要考虑修复成本与修复效果之间的平衡。如果修复成本与修复效果之间明显失衡，应当以更合理的方式安排和使用生态环境修复费用。三是赔偿义务人或者侵权人无法履行或拒绝履行修复义务。主要包括两种情形，一种情形是赔偿义务人或者侵权人具备自行修复能力，但是拒绝自行修复。另一种情形是赔偿义务人或者侵权人不具备自行修复的能力并且拒绝委托有修复能力的第三方机构进行修复。

从生态环境修复费用的索赔依据来看，目前为止，生态环境公益损害赔偿资金中的生态环境修复费用仍需适用不同的责任承担方式。生态环境损害赔偿资金中的生态环境修复费用属于“修复生态环境”责任承担方式的表现形式和自然延伸，是以赔偿生态环境修复费用形式实现修复生态环境之目的。赔偿只是一种手段，修复受损的生态环境才是索赔的最终目的。环境公益诉讼司法实践中“恢复原状、赔偿损失”责任承担方式存在普遍的以此替彼现象，使“赔偿损失”责任承担方式具有强烈的代替“恢复原状”责任承担方式的倾向。[2]环境公益诉讼赔偿资金中的生态环境修复费用应当属于“恢复原状”责任承担方式适用不能时，替代履行的“价值赔偿”，区别于“赔偿损失”责任承担方式对应的金钱赔偿，仍属于“恢复原状”责任承担方式的范畴，而不是“赔偿损失”责任承担方式的突破适用。[3]《民法典》生效后，环境公益诉讼也可以直接适用“修复生态环境”责任承担方式，实现了生态环境修复费用在两种资金中的索赔依据统一化。

从生态环境修复费用的数额认定来看，生态环境修复费用通常采用环境损害司法鉴定的方式认定。考虑到司法鉴定成本较高，有个别省市开始在生态环境损害赔偿制度改革实践中探索简易评估认定程序，(13)如安徽池州月亮湖水污染生态环境损害案，经专家测算，生态环境修复费用在50万元以下，采用简易评估认定程序进行生态环境损害鉴定评估。在一定程度上缓解了对环境损害司法鉴定的过度依赖。与此同时，环境公益诉讼中索赔的“天价”生态环境修复费用执行难问题仍然突出。相较之下，生态环境损害赔偿制度中索赔的生态环境修复费用在数额认定、费用执行方面更具优势。

基于上述分析，生态环境公益损害赔偿资金中的生态环境修复费用具有相同的适用条件、共同的责任承担方式，应当全部纳入资金统筹监管的范畴。同时，顾及生态环境损害赔偿资金中的生态环境修复费用在数额认定方面具有的灵活处理优势，在资金统筹监管中应当更多考虑生态环境损害赔偿资金索赔的优先性。

(二)服务功能损失费用

服务功能损失包括期间服务功能损失和服务功能永久性损害造成的损失。不同类型的服务功能损失依据的责任承担方式也有所不同。期间服务功能损失主要依据“修复生态环境(恢复原状)”和“赔偿损失”两种责任承担方式的共同适用。生态环境损害赔偿资金中的期间服务功能损失主要为生态环境修复期间服务功能损失，环境公益诉讼赔偿资金中的期间服务功能损失主要是恢复原状期间服务功能损失。(14)《环境民事公益诉讼司法解释》第21条规定，原告请求被告赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失的，人民法院可以依法予以支持。服务功能永久性损害造成的损失主要适用于生态环境无法修复的情形，依据“赔偿损失”责任承担方式实施“货币赔偿”用于“替代修复”。(15)《改革方案》规定，生态环境损害无法修复的，实施货币赔偿，用于替代修复……赔偿义务人造成的生态环境损害无法修复的，其赔偿资金作为政府非税收入，全额上缴同级国库，纳入预算管理。赔偿权利人及其指定的部门或机构根据磋商或判决要求，结合本区域生态环境损害情况开展替代修复。《民法典》生效之前，环境公益诉讼的赔偿范围并不包括服务功能永久性损害造成的损失。

从具体案例来看，司法实践中明确支持服务功能损失费用的案件较少。一方面在于服务功能损失费用认定难。服务功能损失费用是对受损生态环境所附带的生态功能或环境价值的补偿，[4]并非所有涉及生态环境损害的案件都需要赔偿服务功能损失费用。是否赔偿服务功能损失费用，应当以生态环境损害行为是否造成生态环境功能或价值的实际损害为判断标准。而如何判断生态环境功能或价值发生实际损害以及如何将抽象的生态功能或环境价值量化为具体的服务功能损失费用，是实践中服务功能损失费用认定难的主要原因。另一方面在于服务功能损失费用的适用标准不明确，认定方式不规范。现有规定虽明确了服务功能损失的基本概念问题，但是对于服务功能损失费用的计算依据以及赔偿标准等关键问题未有规定。以相关案件中的服务功能损失费用认定为例，存在多种认定方式：一是以类比方式估算得出；二是由法官酌情认定；三是不区分生态环境修复费用和服务功能损失费用，直接认定为生态环境修复费用；四是采用司法鉴定方式认定。2019年12月，最高人民法院在再审裁定书中指出，人民法院可以酌情认定服务功能损失费用的具体金额。也即服务功能损失费用的计算依据以及赔偿标准属于人民法院的自由裁量权范畴。

根据上述分析，《民法典》生效后，生态环境公益损害赔偿资金中的服务功能损失费用具有相同的费用范围、责任承担方式、救济对象以及认定方式，应当纳入资金统筹监管的范围。

(三)惩罚性赔偿费用

《民法典》扩大了惩罚性赔偿的适用范围，增加了环境污染、生态破坏侵权惩罚性赔偿，并规定了生态环境侵权惩罚性赔偿的适用条件和适用主体。适用条件涵盖了违法要件(侵权人违反法律规定)、主观要件和行为要件(故意污染环境、破坏生态)以及结果要件(造成严重后果)。现有法律规定的惩罚性赔偿涉及知识产权、(16)知识产权惩罚性赔偿首次规定于《中华人民共和国商标法》第63条第1款。其后，反不正当竞争法也作出相关规定，已通过的《民法典》以及正在修订的著作权法、专利法扩大了知识产权领域惩罚性赔偿的适用范围，并且加重了惩罚性赔偿数额的认定。消费者权益保护、(17)《中华人民共和国消费者权益保护法》第55条规定，经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍；增加赔偿的金额不足五百元的，为五百元。法律另有规定的，依照其规定。经营者明知商品或者服务存在缺陷，仍然向消费者提供，造成消费者或者其他受害人死亡或者健康严重损害的，受害人有权要求经营者依照本法第四十九条、第五十一条等法律规定赔偿损失，并有权要求所受损失二倍以下的惩罚性赔偿。劳动合同、(18)《中华人民共和国劳动合同法》第82条规定，用人单位自用工之日起超过一个月不满一年未与劳动者订立书面劳动合同的，应当向劳动者每月支付二倍的工资。用人单位违反本法规定不与劳动者订立无固定期限劳动合同的，自应当订立无固定期限劳动合同之日起向劳动者每月支付二倍的工资。商品房买卖合同(19)参见《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第8条第1款规定，具有下列情形之一的，导致商品房买卖合同目的不能实现的，无法取得房屋的买受人可以请求解除合同、返还已付购房款及利息、赔偿损失，并可以请求出卖人承担不超过已付购房款一倍的赔偿责任。第9条第1款规定，出卖人订立商品房买卖合同时，具有下列情形之一，导致合同无效或者被撤销、解除的，买受人可以请求返还已付购房款及利息、赔偿损失，并可以请求出卖人承担不超过已付购房款一倍的赔偿责任。以及食品安全(20)《中华人民共和国食品安全法》第148条第2款规定，生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。但是，食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外。等领域，除消费者权益保护领域外，其他领域的惩罚性赔偿并未设定结果要件，只规定了行为要件。(21)知识产权惩罚性赔偿适用条件虽然规定了侵权行为“情节严重的”情形，但是情节严重并不等同于造成严重后果。两者之间本质的区别在于情节严重是对侵权行为严重程度的规定，仍属于行为要件的范畴。而造成严重后果对侵权行为本身严重与否并无必要关联，只要所实施的侵权行为造成严重的后果就能满足适用条件。对于惩罚性赔偿适用的结果要件，消费者权益保护法规定的非常明确，而生态环境侵权惩罚性赔偿结果要件较为模糊，“造成严重后果”是指因污染环境、破坏生态行为造成的环境私益损害还是环境公益损害，抑或二者皆是？判断“严重”与否的标准是什么？诸如此类问题若不能明确化、规范化，将会严重影响生态环境侵权惩罚性赔偿的实践运用。对于生态环境侵权惩罚性赔偿的适用范围，目前并没有相关规定予以明确。一种观点认为生态环境侵权惩罚性赔偿仅适用于“造成他人死亡或者健康严重损害”的环境侵权诉讼。[5]另一种观点认为生态环境侵权惩罚性赔偿适用类型包括人身损害、财产损害以及生态环境本身的损害，[6]可以同时适用于环境侵权诉讼、环境公益诉讼以及生态环境损害赔偿诉讼。可见，环境私益与环境公益之间的交融与界分是生态环境侵权惩罚性赔偿适用争议的焦点问题。

从生态环境侵权惩罚性赔偿费用的角度来说，环境私益与环境公益中的实际归属主体不应区别化对待。有学者提出生态环境侵权惩罚性赔偿金的归属在环境私益诉讼中归为原告所有，而在环境公益诉讼中归为环保公益基金，专款用于生态环境保护和修复。[7]生态环境侵权惩罚性赔偿费用的归属应取决于惩罚性赔偿的保护利益对象，而不是提起惩罚性赔偿的原告主体。无论是由受害人提起的环境私益诉讼，还是社会组织、检察机关提起的环境民事公益诉讼，抑或是政府部门提起的生态环境损害赔偿诉讼，其主张的惩罚性赔偿费用索赔的依据都是侵权人“故意污染环境、破坏生态造成严重后果”，而因污染环境、破坏生态行为造成的严重后果既包括生态环境本身的损害，也包括以生态环境为媒介导致的受害人私益损害。故此，生态环境侵权惩罚性赔偿费用的归属应当同时涵盖私益救济与公益救济。同时，因其固有的公益救济而使其与现有的服务功能损失费用产生竞合和重叠。二者保护的利益客体都包括生态环境本身的损害，也即都不具有实际赔偿对象，且性质类似。二者都没有明确的计算依据和赔偿标准，如果侵权人既要承担惩罚性赔偿费用，又要支付服务功能损失费用，而这两种费用都没有确切的赔偿对象和明确的计算方式，也就意味着需要法院自由裁量的空间很大，既不利于惩罚性赔偿在生态环境侵权领域的实施，又人为加重了侵权人的负担。因此，针对侵权人的同一环境污染、破坏生态行为，不应同时承担惩罚性赔偿费用与服务功能损失费用。服务功能损失费用与惩罚性赔偿费用性质类似，但是索赔条件不同。如果同时满足服务功能损失和惩罚性赔偿的适用条件，则二者可以择一适用。如果满足其中一种责任的适用条件，则优先追究达到适用条件的责任。由此，惩罚性赔偿费用应与服务功能损失费用一样，纳入资金统筹监管的范围。

(四)诉讼支出费用

诉讼支出费用是包括应急处置类费用、调查鉴定类费用以及律师费等在内的诉讼相关费用的总称。这类费用属于实际支出费用，具有明确的支出主体，一般索赔后可以直接交付给实际支出主体，不需要进行专门的资金管理。当起诉主体与实际支出主体一致时，诉讼支出费用可以直接交付给实际支出主体。当起诉主体与实际支出主体不一致时，实际支出主体可以另行起诉索赔。生态环境公益损害赔偿资金所包含的四项费用，除了诉讼支出费用以外，其他三项费用，包括生态环境修复费用、服务功能损失费用以及属于环境公益部分的惩罚性赔偿费用都应当纳入资金统筹监管范畴。

四、生态环境公益损害赔偿资金统筹监管的实现路径

为实现“应赔尽赔”，在适用层面应当索赔互补，缓解生态环境公益损害赔偿资金单一路径索赔不到位的弊端。基于效益最大化原则，生态环境公益损害赔偿资金的管理和使用不仅应当达到生态环境修复有效的目标，还应当考虑如何降低运作成本。

(一)适用阶段：索赔互补

生态环境公益损害赔偿资金的索赔到位，是实现生态环境修复有效的前提条件。基于生态环境损害的复杂性、环境损害鉴定技术的有限性，生态环境修复费用以及期间服务功能损失等索赔数额认定通常具有不确定性和或然性。(22)如司法实践中采取“类比推理”方式计算生态环境修复费用以及服务功能损失，从生态环境损害救济的角度出发，具有一定的合理性。通过生态环境公益损害赔偿资金的索赔互补可以最大化缓解赔偿资金索赔不到位的弊端。

首先，生态环境公益损害赔偿资金包括两种索赔互补情形。第一种情形是对于前案审理时已发现的损害索赔不到位，即前案索赔数额与应当赔偿数额之间明显不对等。这种情形普遍存在于检察机关提起的刑事(行政)附带民事公益诉讼。由于环境损害鉴定成本高昂，检察机关对附带民事责任公益诉讼部分往往采取“估算”方式确定索赔数额。直接导致的后果是附带民事公益诉讼存在严重的索赔不到位问题。对此，一方面，应当引导检察机关将公益诉讼重心回归到行政公益诉讼，发挥法律监督作用，督促行政机关充分履职。另一方面，应当促使政府部门及时对检察机关索赔不到位的案件，通过生态环境损害赔偿诉讼(磋商)进行补充索赔，实现“应赔尽赔”。第二种情形是“有证据证明存在前案审理时未发现的损害”。此时，前案审理结束后，后案补充索赔的生态环境损害赔偿资金或者环境公益诉讼赔偿资金主要是对“前案审理时未发现的损害”予以认定。

其次，应当明确生态环境公益损害赔偿资金的索赔重心。生态环境损害赔偿诉讼(磋商)适用于造成生态环境实际损害情形，属于事后救济。因而，修复生态环境是首要责任承担方式，生态环境修复费用和修复期间服务功能损失费用应当优先选择索赔。环境公益诉讼适用情形包括造成生态环境实际损害以及具有损害重大风险。造成生态环境实际损害情形下，环境公益诉讼赔偿资金与生态环境损害赔偿资金的索赔都是以生态环境修复费用以及期间服务功能损失费用为重心。具有损害重大风险的情形下，环境公益诉讼赔偿资金应当体现环境公益诉讼事先预防的作用。为配合“停止侵害、排除妨碍、消除危险”等预防性责任方式的适用，产生的必要合理费用应当作为索赔重心。[8]

最后，生态环境公益损害赔偿资金的索赔互补应当具有针对性。对于生态环境修复费用，生态环境损害赔偿资金与环境公益诉讼赔偿资金可以相互补充适用。前案已经索赔的部分后案不应当再主张，前案未发现或索赔不到位的，后案应当补充索赔。对于期间服务功能损失费用和惩罚性赔偿费用，生态环境损害赔偿资金与环境公益诉讼赔偿资金应当选择适用。期间服务功能损失与惩罚性赔偿都不具有实际赔偿对象，前者建议根据受损生态环境的修复条件以及修复难度等，确定生态环境修复期间服务功能损失与恢复原状期间服务功能损失的适用。对于生态环境功能永久性损害的损失，环境公益诉讼赔偿资金未规定此项费用，只规定“可以准许采用替代性修复方式”。对此，一方面应当在环境公益诉讼赔偿资金中纳入生态环境功能永久性损害的损失，在生态环境损害赔偿资金外增加替代性修复方式。另一方面，在赔偿义务人或者被告人无力承担全部“生态环境功能永久性损害的损失”情形下，可以由赔偿义务人或者被告人选择采用完全替代性修复方式或者部分替代性修复方式。完全替代性修复方式，是指替代修复的标准应与承担全部“生态环境功能永久性损害的损失”效果相当。部分替代性修复方式，是指对部分无力承担的“生态环境功能永久性损害的损失”进行替代性修复。

(二)管理阶段：合并管理

生态环境公益损害赔偿资金管理缺乏统一的宏观调控，各地重复且分散式管理存在赔偿资金利用效益低、管理成本高的弊端。对赔偿资金进行合并管理，既能保障生态环境修复有效，也能降低赔偿资金管理成本。

首先，从分散到集中的视角出发，改变现有的中央、省级、市级多层级国库管理模式。将省级、市级生态环境损害赔偿权利人索赔的生态环境损害赔偿资金统一上缴至省级赔偿权利人指定部门、机构的国库，并由省级生态环境损害赔偿权利人统一使用和管理。

其次，从分类到整合的视角出发，对生态环境公益损害赔偿资金中的各项费用，包括生态环境修复费用、服务功能损失费用(惩罚性赔偿费用)以及其他必要合理的诉讼支出费用进行合并管理。按照《资金管理办法》的规定，环境民事公益诉讼中的损害赔偿资金与生态环境修复费用可以参照生态环境损害赔偿资金办法规定管理。具体到各项费用，环境公益诉讼赔偿资金中的生态环境修复费用、服务功能损失费用(惩罚性赔偿费用)可以纳入生态环境损害赔偿资金的管理范畴，进行合并管理。根据生态环境损害赔偿资金的分类执收方式，环境公益诉讼赔偿资金中的上述合并管理费用可以由人民法院负责执收，并上缴至省级生态环境损害赔偿权利人指定部门、机构的国库。对于其他必要合理的诉讼支出费用，一般情形下可以支付给实际支出主体，不需要进行专门的管理。但是生态环境损害赔偿诉讼(磋商)以及环境公益诉讼中的诉讼支出费用包括采取应急处置措施、损害调查、鉴定评估等，数额较大，由政府部门或者社会组织、检察机关先行垫付具有一定的难度。多数必要合理的诉讼支出费用都需要政府财政支持。因此，对于前期属于政府财政支持的诉讼支出费用，应当上缴国库，纳入一般公共预算管理。

(三)使用阶段：统筹使用

从资源整合的角度出发，生态环境公益损害赔偿资金具有专款专用的特性，在管理层面进行合并管理之后，应当实施统筹使用。

首先，在资金使用主体方面，国家具有法定的环境保护义务，(23)《中华人民共和国宪法》第26条第1款规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。为公众提供更美好的生态环境是政府代表国家履行环境保护职责的应有之义。由赔偿权利人指定的部门、机构统筹安排和使用资金，能够最大化地实现资金利用效益。

其次，在资金使用方式上，应根据不同的费用特性分别考虑。一是生态环境修复费用和服务功能损失费用的区别使用。《环境民事公益诉讼司法解释》规定，生态环境修复费用和服务功能损失费用应当共同用于修复受损的生态环境。(24)《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第24条第1款规定，人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。《环境损害鉴定评估推荐办法》规定，(25)《环境损害鉴定评估推荐办法》(第II版)第4条第12款规定，期间损害指生态环境损害发生至生态环境恢复到基线状态期间，生态环境因其物理、化学或生物特性改变而导致向公众或其他生态系统提供服务的丧失或减少，即受损生态环境从损害发生到其恢复至基线状态期间提供生态系统服务的损失量。第十三款规定，永久性损害指受损生态环境及其服务难以恢复，其向公众或其它生态系统提供服务能力的完全丧失。生态环境修复期间或者恢复原状期间服务功能损失费用以及生态环境功能永久性损害造成的损失费用应当用于改善和提高受损害的生态环境服务于人类或其他生态环境的能力和水平。[9]但是“如何用于修复受损的生态环境”，相关规定与案例都没有具体体现。生态环境修复费用与服务功能损失费用尽管都用于修复受损的生态环境，但是二者的使用方式应有所区别。生态环境修复费用是对特定案件中受损的生态环境进行修复和治理的费用，属于专案专用的范畴，应当按照生态环境修复方案具体用于该案的生态环境修复和治理。服务功能损失费用是对生态功能或环境价值的损害赔偿，但是生态功能或环境价值本身并不具备实体对象，这就导致服务功能损失费用难以直接用于特定案件之中。对此，建议将生态功能或环境价值实体化，并与生态环境服务于人类或其他生态环境的能力相结合。二是惩罚性赔偿费用的类比使用。现有规定尚未有生态环境侵权惩罚性赔偿费用的使用规定。有学者研究总结了域外惩罚性赔偿金的三种归属，分别是完全归原告所有、完全归政府所有以及归原告和政府共同所有。如前文所述，生态环境侵权惩罚性赔偿的救济对象既包括环境私益，也包括环境公益。因此，索赔的惩罚性赔偿费用应当归原告和政府共同所有，而原告和政府之间的持有比例可以视具体案件情况在一定幅度内进行裁量。

结 语

资金监管问题是生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼制度共同面临的难题，实现生态环境公益损害赔偿资金统筹监管是破解资金管理困局的必然之路。《资金管理办法》中的“参照管理”规定指明了资金统筹监管的基本方向，《民法典》对既有规定的修改和增加，为实现资金统筹监管提供了法律可能性。在现有法律框架下，如何实现生态环境公益损害赔偿资金统筹监管还有诸多问题需要回应。理论上，统筹监管后的资金性质已经突破了原有的两种资金的索赔主体限制、索赔方式限制，已有的分开监管模式如何兼容统筹监管后的资金，仍需要环境法学者以及经济法学者们共同思考。