中国为什么要加入CPTPP

苏庆义

《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）的前身是《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）。TPP由美国的奥巴马政府主导完成谈判，缔约方包括美国、日本、澳大利亚、加拿大、新加坡、文莱、新西兰、马来西亚、越南、智利、墨西哥、秘鲁等12个国家。特朗普就任美国总统之后，宣布美国退出TPP。剩下的11个缔约方在搁置部分敏感条款之后重新签署协定，并将TPP更名为CPTPP。CPTPP已于2018年12月30日生效实施。需要指出的是，在11个缔约方中，文莱、马来西亚、智利尚未批准该协定，因此，目前CPTPP仅在已批准该协定的八个缔约方之间运行。CPTPP生效实施后，英国第一个申请加入，大陆、台湾以及厄瓜多尔也都递交了正式要求加入的申请，韩国计划在近期递交申请。目前CPTPP加入工作组已对英国完成规则审查工作，进入市场准入谈判阶段。对其他递交申请的经济体，CPTPP还未成立加入工作组予以审查。

目前，国内外各界呼吁中国加入CPTPP的呼声颇高，中国政府对此也持开放和包容的态度。2020年5月，李克强总理在两会闭幕式后的记者招待会上表示：“对于参加CPTPP，中方持积极开放的态度。”2020年11月20日，习近平主席在以视频方式出席亚太经济合作组织（APEC）领导人非正式会议时发表讲话，称“中方将积极考虑加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”。这是习近平主席首次在国际场合针对CPTPP做出表态。同年12月召开的中央经济工作会议确定将积极考虑加入CPTPP作为2021年的重點任务。2021年2月，中国商务部表示，中国正就加入CPTPP相关事项开展积极研究，并愿与CPTPP各缔约方就有关问题加强技术沟通和交流。2021年9月16日，商务部官网发布公告——中国正式申请加入CPTPP。

然而，当前国内外对中国加入CPTPP仍有诸多疑惑。国内有观点认为，中国加入CPTPP面临巨大困难，CPTPP缔约方和美国不可能同意，中国不可能成功加入，并将这些作为中国不应该加入的理由。国外对中国加入CPTPP也有部分反对的声音，对中国的诚意和能力有所质疑，认为中国加入CPTPP是权宜之计，中国没有能力接受和执行CPTPP规则。国内外之所以存在这些质疑的声音，根本原因在于没有弄清楚中国为什么要加入CPTPP。

中国加入CPTPP，总体利大于弊，这主要基于以下四个方面。

一是扩大市场准入带来的开放收益和挑战。扩大市场准入方面获得的收益包括两个方面：中国自身开放市场准入带来的收益和缔约方对中国开放市场带来的收益。中国自身开放市场准入带来的收益，是指中国加入CPTPP后开放货物贸易、服务投资、政府采购等市场带来的一些收益。降低关税和服务业开放有助于提高国内市场的竞争程度，倒逼国内企业提升竞争力，让资源在产业间进行更有效的配置。扩大外资准入则有助于引进高质量外资。在政府采购领域对外国产品和企业实行国民待遇和非歧视原则有助于提升政府采购的效率。而缔约方对中国开放市场，中国企业可以更容易地进入和开拓外国市场，中国产品享受关税减让的好处，中国对外投资更加便利，因此中国还能获得额外的收益。挑战是指市场准入也要付出一定的成本。比如实施零关税对中国本国企业或产业会造成一定冲击，甚至会影响经济领域的安全。

2018年3月8日，CPTPP在智利圣地亚哥正式签署。

二是对接规则带来的收益和挑战。中国申请加入CPTPP，需要与CPTPP规则对接，这可能会对中国体制和社会稳定产生一些负面影响。比如，国有企业相关规则对中国经济体制运行中的国有企业发挥作用有所限制，电子商务的数据流动规则对数据和网络安全带来挑战，有关劳工的部分条款和争端解决机制需要中国谨慎应对等。然而，与CPTPP规则对接的收益也非常可观。现在中国改革到了深水区，对接国际高标准经贸规则的过程也是深化改革的过程，可以倒逼我们更加坚定地进行改革开放。

三是外部环境或政治方面的收益。加入CPTPP能够强化中国和CPTPP缔约方之间的关系，从而创造良好的外部环境。此外，中国加入CPTPP的决心还能塑造中国继续改革开放的良好形象。所以，这方面的收益非常可观。

四是谈判的收益和成本。谈判加入这么一个高标准的自贸协定，能够提升中国的谈判能力，以及中国参与全球贸易治理和下一步参与制定高标准国际经贸规则的能力。当然，谈判也是要付出成本的，谈判加入CPTPP需要付出大量的时间和精力，耗费大量的外交资源。但是，从长期效益来看，付出这样的成本是值得的。

中国做出加入CPTPP的决定，其基本逻辑是认为加入CPTPP的收益明显大于成本。随着时间的推进，中国加入的成本会大幅降低。中国近几年经过自身自贸试验区的对标，接受国际通行经贸规则的能力大大提升，所以接受规则需要付出的成本就会小很多。尤其是，中国能够更加自信地处理那些所谓敏感规则和条款。而且，美国退出TPP之后，由于少了美国这个最强有力的缔约方，谈判进程相对更容易推进。

当然，中国加入CPTPP确实会面临许多挑战，甚至是非常大的挑战。但是这些挑战并非中国不加入的理由，而是中国为了成功加入而需要克服的困难。中国面临的挑战主要体现在以下几方面：一是缔约方和美国是否会同意中国加入（美国至少不反对），从而为中国成立加入工作组。美国虽然退出了TPP，但日本等缔约方一直期待美国重返，美国对CPTPP仍有强大的影响力。二是在谈判过程中，CPTPP缔约方是否会提出远高于协定平均水平的要价。因为即便中国达到了协定要求的标准，它仍可能针对中国这个体量非常大的经济体提高市场准入方面的要价。三是美国是否会极力阻挠中国加入CPTPP。即便美国不在CPTPP中，如果中国做出较大让步仍不能获得缔约方或美国的理解，那中国必然会放慢加入的节奏。

从另一个角度来看，中国克服挑战的过程也是获得收益的过程。在加入过程中，中国理解规则、对接规则的能力都将提升，自身主动深化改革、扩大开放也能带来收益。

中国加入CPTPP的前景如何，这主要取决于以下四个方面。

第一，中国加入CPTPP的决心。中国的决心是影响加入前景的内部因素，主要受到利弊权衡的影响。中国申请加入CPTPP是自身主动做出的决定，并无缔约方邀请，这意味着中国的决心是很坚定的。但应该看到，中国不会一味只强调成功加入，会根据形势变化调整加入的节奏。加入CPTPP符合中国的利益，彰显了中国积极参与构建世界贸易体系、推动经济全球化的决心。但是，如前所述，中国加入CPTPP面临诸多挑战。如果中国愿意做出较大的让步，依然不能获得CPTPP缔约方和美国的理解，从而不符合权利和义务相平衡的原則，那么中国必然会放慢加入CPTPP的节奏。

第二，美国和CPTPP缔约方对待中国加入的态度。这存在较大的不确定性。美国是中国加入CPTPP面临的来自外部的最大不确定性因素。这包括美国重返和不重返CPTPP两种情形。如果美国在中短期内重返CPTPP，中国加入则需要直接争取美国的支持以及在谈判过程直接面临其要价，中国加入的难度将明显增加。如果美国不重返CPTPP，鉴于美国在CPTPP的影响力，美国不反对也是中国加入的前提条件。在美国不重返CPTPP的情况下，日本的态度就显得极为重要。中国加入给日本带来的好处是经济收益，但是同时也会挑战日本在CPTPP中的主导权和与美国的盟友利益（在美国反对中国加入的情况下）。因此，日本可能比较摇摆，但是并非不可争取。除日本外，澳大利亚、加拿大等都是不确定因素。

第三，中国进入加入程序之后的谈判情况。中国进入加入程序之后的谈判将会很艰难。在CPTPP缔约方同意中国进入加入程序之后，就将进入加入工作组的谈判阶段。不同于英国等加入方，CPTPP缔约方对中国的要价将会比较高。但是中国的谈判筹码也更大，那就是自身强大的市场，能给CPTPP缔约方带来更大经济收益。谈判内容主要是两部分：一是市场准入，二是规则谈判。目前，中国和CPTPP缔约方在市场准入和规则标准上还存在一些分歧，有的领域分歧还比较大。比如在规则标准上，CPTPP缔约方认为中国没有达到或者难以达到CPTPP规则标准，但中国的实践却表明可以达到标准;在中美贸易战中，美国对中国的执行力表示质疑。因此，中国和CPTPP缔约方需要在规则标准和中国的执行能力方面达成互信。

第四，中国加入CPTPP还会受到一些偶发因素的影响。比如中国与美国或者其他缔约方之间因为某些突发事件影响到两国关系，在一段时期内关系紧张，甚至中断交往，导致加入程序或谈判受阻。虽然这些因素暂时不需要考虑，但是应该看到，在中国加入CPTPP的过程中，可能会有一些难以预料的困难需要去克服。

总之，中国加入CPTPP的主要原因是对自身有利，同时也能给CPTPP缔约方甚至整个亚太地区带来巨大好处。虽然加入CPTPP面临诸多困难，但是一旦中国做出决定，就会做出巨大努力克服这些困难。相信CPTPP缔约方也不会无视中国加入带来的巨大收益。目前，美国拜登政府将“印太”经济框架协议作为开展区域合作的重点，暂时不会重返CPTPP。美国对外贸易政策随着美国总统更迭发生摇摆，使得其他国家难以通过与美国加强贸易联系获益。在中国参加的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）已经生效实施的情况下，加入CPTPP将是未来中国布局自贸协定的重点工作。