农村中小金融机构风险化解与改革

魏攀 彭钢 彭永杰

[摘要]  近年来，全国农村中小金融机构认真贯彻党中央、国务院的决策部署，扎实做好“稳金融”工作，推动防范化解重大金融风险取得关键进展，且在全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化、重点支持乡村产业发展中占据重要地位。但是由于各地区发展不平衡，少数农村中小金融机构抗风险能力仍然不足，风险资产居高不下，防范县域金融风险仍然面临较大的困难，如何防范风险与深化改革值得探讨。

[关键词]  防范风险;农信改制;农村金融

[作者单位]  四川省资中县农村信用合作联社

主要风险表现形式

——信用风险突出。作为经营风险的特殊机构，信用风险是所有银行业金融机构都要面临的主要风险。农村中小金融机构自身资本规模小、抗风险能力弱，部分机构为经营业绩，盲目追求大客户，大额贷款余额占比高，加之公司治理形式化、内控制度虚化以及从业人员素质偏低等一系列问题，导致农村中小金融机构面临的信用风险形势明显较其他商业银行严峻。

以资中农信联社为例，目前，该社存贷规模288.62亿元，不良率3.7%，资本充足率10.74%，大额风险贷款余额占信贷规模的近10%，主要依靠核销等手段缓释风险。且存量不良贷款“硬骨头”多，清收进度缓慢;受疫情以及企业盲目扩张等因素影响，大额关注类贷款下迁压力大。信用风险突出影响和制约资中农信联社的改革和高质量发展。

——案件风险和声誉风险管控压力大。近年来，全国农信系统内外部案件频发，有的地方存在领导带头违规、员工主动违规、法制观念淡薄、重要岗位轮岗制度缺位、风险隐患排查流于形式、印章管理失控、未严格执行审计内控制度等问题，严重损害农信系统政治生态、触发声誉风险，影响农信系统的改革和高质量发展。多数农村中小金融机构对声誉风险事件处理前置化准备不够充分、缺乏舆情评估、应对手段单一、人员专业素养参差不齐，尚未构建积极有效的声誉风险管理体系和应急预案机制。

——合规风险及法律风险问题频发。我国的合规风险管理相较于发达国家起步较晚，主要发轫于银行、保险等金融机构，自2006年原中国银监会发布的《商业银行合规风险指引》起，中国开始了积极探索防控风险的合规管理机制;2017年银行业市场乱象整治工作取得显著成效，2021年6月银保监会组织开展银行业保险业“内控合规管理建设年”活动，进一步强化金融机构合规风险。在所有的金融机构中，农村中小金融机构的合规风险、法律风险压力最大。

防范风险的现实困境

——公司治理虚化，机构“三会一层”履职尽责效能有待进一步强化。因实质上掌握着辖内农村信用社高管人员推荐、提名、考察以及对业务发展和经营管理的行政干预，省联社实质控制着辖内农合机构的“人”“财”“物”，尽管农信系统已经历过一轮又一轮改革，但新的问题始终在伴随市场的发展不断出现，近几年来更是窝案串案频发，全国不少农信系统还出现高管带头腐败的现象。省联社管理体制下的农村合作金融机构，股东未有效行使股东权利，董事会履职能力亟待提升，监事会的监督职责虚化。

——风险处置手段常规化，处置渠道有待进一步拓宽。以不良资产处置为例，农村中小金融机构不良资产的处置方式主要采用现金清收、诉讼、以物抵债和核销等传统的手段，存在处置方式有限、现金清收难度大、诉讼周期长、处置效率低、清收成本高等诸多问题。对于其他商业银行较为常见的置换不良资产等处置方式对农村中小银行金融机构也不适用，通过债转股、不良资产证券化等创新的市场化处置方式也未将农村中小金融机构纳入试点范围。

——风险处置过程中容易引发次生风险。基于农村中小金融机构资产规模小、注册资本少、抗风险能力弱的现状，其在风险处置过程中，容易因信用风险、合规风险、案件风险等风险引发机构的声誉风险和流动性风险，以及影响社会公众对区域农村中小金融机构的信任。因此，为有效防范可能出现的次生风险，金融监管部门和农村中小金融机构对涉及机构风险处置的相关信息进行了非公开处理。此种信息限制措施不可避免地又与农村中小金融机构股东、存款人和社会公众的知情权存在一定程度的冲突。如何正确处理两者之间的关系，将严重考验金融监管部门和农村中小金融机构的评估判断能力。

——风险处置责任主体需明确。尽管农村中小金融机构作为“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束”独立的法人主体，但机构法人治理弱化，“三会一层”无法真正按照《公司法》的规定履行其各自的职责。在风险处置过程中，省联社对农村合作金融机构负有直接指导、监督的责任，但在实际操作过程中又无法在省联社和作为独立法人的农合机构之间进行明确的风险处置权限分配。

——责任追究不到位。在农村中小金融机构群体中，目前较为严重的情况是不少机构及责任人的违规行为，根据刑法规定已触及犯罪的标准，但却往往以内部问责代替外部监管处罚、以行政责任代替刑事责任。其中缘由较为复杂，刑事案件的发生严重影响机构的发展、高管的考核、员工的薪酬以及因案件引发的声誉风险等。刑事责任追究不到位使得造成风险行为或损失的真正责任人员逍遥法外，进一步助长农村中小金融机构和相关从业人员从事高风险行为的势头。

风险控制及改革路径

——加快农信社改制步伐，完善内部治理。农信社是由农民入股组成的，实行入股社员民主管理，主要是为社员提供金融服务的组织，其自身存在资本实力弱、经营理念落后、人才匮乏、风险防控能力弱等问题，将农信社改制为农商银行已是大势所趋。在改制过程中首先是对原来的股份进行清理，同时吸收更多新兴主体入股，以达到产权关系明晰、公司治理架构完善、化解存量不良资产风险、引入高素质人才的效果，更好地立足县域，服务“三农”和小微企业。

——多渠道补充资本，增强防风险能力。银行资本能够有效地吸收经营亏损，保护银行持续稳健经营，确保公众对银行的信心。《商业银行资本管理办法》规定，农村中小银行的资本充足率不低于10.5%，相较于其他商业银行，农村中小金融机构因存贷利差收窄、让利实体经济等，盈利能力大幅下滑，难以通过发行普通股、留存利润等传统的内源性方法补充银行资本。2020年，国务院指出“允许地方政府依法依规通过认购可转换债券等方式，探索合理補充中小银行资本金的新途径，切实增强服务中小微企业的能力”。目前，从全国范围内看，可借鉴“广东模式”（即通过省级金融控股公司间接入股）或“广西模式”（即通过地方财政部门以转股协议存款方式注资）。同时，要加强资金使用过程中的监管，切实推动农村中小金融机构高质量发展。要完善风险监测预警和防控的长效机制，对各类风险做到早识别、早预警、早处置。

——保持农信社县域法人地位长期稳定。中央一号文件提出“要全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、加快推进农业现代化、大力实施乡村建设行动、加强党对‘三农’工作的全面领导”等多项硬举措。目前，新一轮的省联社改制正在进行，多数省份已经上报改革方案，其模式主要有省级联合银行、金融控股公司等。笔者认为，不管采取何种模式，作为立足县域的金融机构，应保持农信社县域法人地位长期稳定，引导其回归本源、服务本地，增强对小微企业、民营企业和“三农”的服务能力，助推乡村振兴战略实施。