甘肃省旅游人口时空变化的国土空间开发应对策略

邓生菊，何 苑

（甘肃省社会科学院 资源环境与城乡规划研究所，甘肃 兰州 730070）

党的十七大报告首次提出“建设生态文明”的目标，党的十八大以后基于生态文明的国土空间规划体系改革路线图逐步明晰，重构国土空间规划体系和优化国土空间开发格局成为中央生态文明体制改革的重要路径。当前，我国宏观经济由高速增长转向高质量发展阶段，甘肃省作为国家重要生态安全屏障和经济欠发达省份，保护与发展的矛盾极其突出，处于快速成长期的旅游业特别需要做好底线管控，引导国土空间高品质发展。

一、甘肃省旅游业发展概况

近年来，甘肃省围绕打造“一带一城三区六廊道百景区”空间布局，依托重点旅游城市、重点景区、精品线路等发展全域旅游，旅游资源加速开发，文旅融合加快推进，大景区引领作用有效发挥，旅游业对关联产业的带动能力和就业吸纳能力显著提升，旅游已成为大众消费新热点，旅游业已成为全省经济新增长点。

（一）旅游经济规模速度双增长，综合带动能力全面提升

甘肃省着力推进旅游资源区域整合和深度开发，加快完善旅游基础设施，提升旅游服务内在品质，倾力打造旅游品牌，全省旅游收入和旅游人口迅猛增长，对住宿、餐饮、娱乐、文化、商贸等关联产业的带动效果明显。

从全省看，2009—2019 年，甘肃省旅游综合收入由193 亿元稳步增长到2 680 亿元，增长12.87 倍，年均增速超过30%，旅游综合收入占地区生产总值的比重由5.7%增长到30.69%，成为甘肃省经济新的增长点（见图1）。

图1 2009—2019 年甘肃省旅游综合收入增长态势

从市州看，2019 年，旅游收入排在前五位的是兰州（766.55 亿元）、酒泉（418.60 亿元）、天水（302.80亿元）、张掖（279.06 亿元）、平凉（173.77 亿元），白银、陇南、武威、临夏4 市州旅游收入第一次超过百亿元，其他5 个市州的旅游收入尚未超过百亿元。旅游收入整体增势较好，有8 个市州的增速超过30%，其中临夏、张掖、武威、酒泉旅游收入分别增长37.95%、34.86%、34.36%和32%，兰州、天水旅游收入基数相对较大，增速分别达到28.95%和21%，只有甘南藏族自治州和金昌市旅游收入增速相对较低，分别增长16%和18.3%（见图2）。

图2 2019 年甘肃省各市州旅游收入增长比较

（二）旅游资源的深度整合开发加速，旅游景区特色鲜明丰富多元

甘肃省加快整合大漠戈壁、七彩丹霞、冰川雪峰、森林草原、黄河湿地、民族宗教、华夏根脉、民俗风情、天池溶洞、峡谷飞瀑、金色胡杨、中医养生、户外运动、红色文化、非物质文化遗产等多彩旅游资源，实施《甘肃省河西五市旅游联动发展总体方案》《甘肃省陇东南中医药养生保健旅游创新区规划纲要》《陇东南华夏根脉文化旅游圈总体规划》《甘肃省“沿黄四市州”旅游业联动发展规划》等，不仅推动河西走廊、黄河沿线以及陇东南等三大区域旅游联动发展和品牌一体化运营，而且加强旅游景区间的立体交通网络和场站建设，以快速便捷无缝可达的交通基础设施串联起各旅游景区，配套建设银行、医疗、商贸、娱乐、供水、咨询服务设施，全域旅游整体竞争力明显提升。

（三）旅游业市场更加细分，业态更加多元化、个性化

适应旅游消费升级、信息化发展、个性化增强等引致的市场需求变化，旅游与文化、旅游与科技、旅游与教育、旅游与农业、旅游与健康、旅游与体育、旅游与文艺、旅游与商务等融合发展势头明显，旅游产品体系不断丰富和多样化。如2019 年旅游收入增速达37.95%的临夏州，既有炳灵寺石窟、马家窑彩陶、临夏砖雕、松鸣岩花儿等文化遗产，又有黄河三峡、胭脂湖等雄奇秀美的自然风光，更是马家窑文化和齐家文化的传承保护地，在着力发展历史文化游、生态观光游、民俗体验游中实现了旅游业的加速发展[1]。

二、甘肃省旅游人口增长情况与主要特点

近年来，甘肃省国内旅游人数总体规模迅猛增长，旅游人口增速处于较高水平，整体增长势头保持良好，入境游人数占旅游总人数的比重较低，但增势稳定向好。

（一）甘肃省旅游人口分析

1.旅游人数总规模迅猛增长。2019 年甘肃省旅游总人数达到30 201 万人次，是2009 年3 394 万人次的11.03 倍，比上年增长7 242 万人，是近十年来绝对量增加最多的一年（见图3）。

2.旅游人数处较快增长水平。2009—2019 年间，甘肃省旅游总人数的各年增速虽然呈现波动变化态势，但都达到22%以上，2009 年和2011 年甘肃省旅游人数甚至增长36%以上，年均增长高达28.06%，整体处于较高增长水平（见图3）。

3.旅游总人数增长势头良好。2011—2016 年，甘肃省旅游市场供求矛盾突出，发展瓶颈破解困难，在旅游产业新动能处于培育期的情况下，旅游人数增长呈绝对量逐年稳步增加和增速逐年下降的态势；2016 年后，全域旅游发展下基础设施、市场环境、品牌形象等改善，旅游人数绝对量加快跃升，在基数增大的情况下，仍保持增速上升的大趋势，表现出良好发展势头（见图3）。

图3 2009—2018 年甘肃省旅游人数及增长态势

4.入境旅游人数增长更为稳定。虽然入境旅游人数占总旅游人数比重不到4%，入境游人数和增速波动起伏较大，2010—2012 年入境游人数保持三年较快增长后，2013—2014 年增速呈负增长态势，但2015—2019 年又连续四年较快增长，2016 年、2018 年和2019 年增速分别达到31.13%、27%和98.22%，以至2019 年入境旅游人数达到19.82 万人次（见图4）。

图4 2009—2019 年甘肃入境旅游人数及增长态势

5.甘肃省旅游季节性特点突出。甘肃省有独特丰富的旅游资源和发展优势，春夏秋三季气候宜人，已成为国内游客绝佳的避暑胜地，旅游业发展的季节性特点明显。由于数据的可得性，以2018 年数据为例，从图5 可以看出，随着北方天气转暖，以及六七八月份学生假期到来，家庭游、研学游等开启，旅游人数和旅游收入自3 月～8 月处于稳定上升态势，之后随着天气转凉及青少年开学季到来等而逐月降低，1 月份旅游人数和旅游收入降至最低。

图5 2018 年甘肃省国内旅游人数和旅游收入的季节性变化趋势

（二）14 个市州旅游人口分析

由于甘肃省历史上就是多民族融合交汇地带，旅游资源禀赋的区域差异较大，市场开发程度也不尽相同，各市州吸引旅游人次的能力也明显不同。

1.旅游人数规模市州差异大。数据显示，仅2018年甘肃省旅游人次中，兰州市作为省会城市为6 721.9万人次，占全省比重达22.26%；天水、酒泉、张掖旅游人次分别为4 000 万、3 235.4 万、2 511.5 万，分别占全省的13.24%、10.71%、8.32%，上述四市占到全省旅游人次的54.53%。再为平凉（2 344 万人次）、临夏（2 098.7 万人次）、陇南（1 760.8 万人次）、武威（1 513.8 万人次）、白银（1 332 万人次）、甘南（1 179.4万人次）、嘉峪关（1 047.9 万人次）、庆阳（1 001.7 万人次）、定西（815 万人次）和金昌（495.8 万人次）。兰州是金昌的13.56 倍。

2.市州旅游人数与产业资源空间布局紧密相关。省会兰州、酒泉敦煌、天水伏羲庙和麦积山、张掖丹霞地貌等，一直以来就是国内外认识甘肃的第一窗口，具有较好的旅游品牌形象和旅游业发展基础，这些旅游景点所在的市州旅游人数明显较多；同时，由于近年来甘肃省将旅游业作为绿色崛起的生态产业，不断加强旅游资源全面整合和区域联动深度开发，持续优化旅游业的空间布局，“一带一城三区六廊道百景区”的旅游业空间格局正在形成，因此，全省旅游人次在市州间的分布与产业资源空间布局紧密相关，旅游人次较多的市州，基本都是旅游景区级别高、特定旅游资源稀缺、有极强独特性和吸引力、基础设施建设和公共服务较好、旅游资源集中度和空间关联度相对较强的市州。

3.各市州旅游人次都较快增长。数据显示，如2018年，张掖、临夏旅游人次增速排前两位，分别为37.34%和32.31%；其次为天水（28.85%）、武威（27.77%）、甘南（25.69%）、庆阳（25.06%）、陇南（24.70%）、兰州（23.76%）、定西（23.74%）、白银（23.28%）、嘉峪关（22.26%）、酒泉（22.11%）、金昌（20.55%）和平凉（20%），各市州旅游人次都呈较快增长。

4.各市州旅游业发展也有明显的季节性特点。省会兰州作为全省旅游业中心，旅游人数和旅游收入的变化趋势与全省同步；天水市地处陇中，“五一”和“十一”小长假对周边游客吸引力明显，此时期旅游人数和旅游收入为全年高峰；酒泉旅游业在敦煌大景区带动下稳步发展，但因壁画保护要求下人为限流，旅游人数和旅游收入增长呈现“稳步增长时段长和下降时点略推迟”的特点；张掖随着大景区建设的推进和知名度的提升，旅游人数和旅游收入在1～8 月均稳步增长，特别是受节假日的影响，五月、七月、八月三个月增长显著，之后逐月下降；武威、嘉峪关都是河西走廊旅游线的重要节点城市，虽然旅游人数和收入比酒泉、张掖低，但季节性变化也较为明显，与二者类似；临夏、甘南地处高寒阴湿地区，旅游旺季较为短暂；白银、陇南、平凉旅游人数和收入基本也是在六七八月份达到高峰；庆阳、定西、金昌旅游人数和收入规模较小，整体走势平稳。

5.各市州旅游人次和增速反映不同发展趋势。从2018 年数据看，依据各市州旅游人次和增速的匹配情况，可以将各市州分为四类：一是，旅游人次多、增速快的市州，如张掖、天水、临夏。它们不仅吸引了大量游客，而且增长势头良好。二是，旅游人次多、增速慢的市州，如兰州、酒泉、平凉。它们要么是省内相对成熟的旅游目的地，要么是生态环境脆弱区，需要适度控制旅游人数，要么市场竞争激烈。三是，旅游人次少、增速快的市州，如武威、甘南、庆阳、定西。它们具有一定的旅游资源，但开发深度不够，旅游产业还很不成熟，正处于产业发展的上升期。四是旅游人次和增速均较为稳定，如陇南、白银、嘉峪关、金昌。它们具有自身特有的旅游资源，虽然旅游人次并不是很大，增速不是很高，但发展较为稳定。

三、旅游人口变化趋势

甘肃对国外市场依存度低，随着全球疫情缓解和国内安全形势进一步巩固，甘肃省旅游业发展的外部环境趋好，供求都处于上升趋势，但同时，旅游业发展与生态环境间的矛盾突出，旅游业发展实现经济、社会和生态效益共赢面临诸多挑战。

（一）促进甘肃省旅游人口增长的主要因素

1.旅游业外部发展环境向好。目前，虽然全球新型冠状病毒肺炎疫情形势仍不稳定，但在各国有效管控和疫苗研发接种情况下，包括旅游业在内的经济正在逐步恢复。同时，近年来，我国旅游人次和旅游消费均位于世界前列，旅游业对国内生产总值的综合贡献度超过10%，大于教育、银行、汽车产业；全国年旅游投资同比增长超过25%，高于第三产业投资增速和固定资产投资速度十余个百分点；国内旅游消费增长超过15%，比社会消费品零售总额增速约高5 个百分点[2]。当前，我国国内疫情控制及时有效，这为甘肃旅游业发展带来发展机遇。

2.旅游业的市场供给更加充分有效。一是，甘肃省委省政府对甘肃省旅游业发展高度重视，明确提出要打造丝绸之路黄金旅游带和国内外知名的旅游目的地，把甘肃由旅游资源大省建成旅游产业强省[3]，文化旅游业也已被纳入甘肃省十大生态产业之一，正在成为推动甘肃省经济转型升级、加快提升城乡居民收入的战略性支柱产业；二是，随着全域旅游的推进，景区基础设施的完善，旅游服务质量的提升，旅游容量和承载力将进一步提升；三是，甘肃省内不同区域间旅游资源的整合开发加深，旅游业正从景点旅游向全域旅游、从单打独享到共建共享，从门票经济向产业融合综合经济转型，从粗放低效向差异化个性化高效发展，从孤立封闭向合作联动开放发展，旅游产业正处于竞争力逐步提升的快速发展时期；四是，随着甘肃旅游品牌形象的提升和美誉度的提升，作为旅游目的地的影响力必将越来越大，甘肃将以差异化、个性化、多样化市场需求为导向，深度挖掘甘肃特色旅游资源的优势和亮点，全面拓展客源市场，旅游人次也将达到新的高度；五是，甘肃省有非常丰富的历史文化、自然景观、地形地貌、民族宗教、民俗技艺、红色印记等独特多样的旅游资源，旅游业有非常得天独厚的发展优势，随着旅游资源深度开发，对国内外游客的吸引力将更加强劲。

3.旅游市场需求更加强劲多元。一是，当前旅游业已进入大众化消费时代，随着城乡居民收入水平的持续提升，消费观念加快变化，消费结构加速升级，休闲娱乐和精神文化生活需求迅猛增长，旅游消费占居民消费支出的比重明显提升，大众旅游热情持续升温；二是，旅游新增长点兴起，如科普研学、艺术采风、汽车越野、地理探秘、红色励志、温泉疗养、工业旅游等多业态旅游产品成为新热点，甘肃旅游资源独特性稀缺性强，特别符合人们个性化、特色化、多元化旅游；三是，全面建成小康社会后，随着带薪休假制度更广泛的落实，旅游市场更加规范，旅游消费将得到快速释放，为旅游业发展创造了良好条件[4]；四是，随着甘肃外向度水平的提高，积极融入一带一路，对外文化交流和旅游合作日益频繁和深化，将会吸引更多外国游客旅游观光。

（二）限制甘肃省旅游人口增长的主要因素

1.较弱的生态承载力和修复力，重要的生态战略地位，限制了旅游人口的过度增加。甘肃省地处我国青藏高原、黄土高原和内蒙古高原的交汇处，生态脆弱，水资源短缺，水土资源分布不匹配，生态承载力低、修复能力弱，是全国水土流失治理和防沙治沙的重点区域，也是我国重要的水源涵养区和生态安全屏障，在我国生态建设中具有重要战略地位。为此甘肃经济开发强度受限，可能会滞缓甘肃省旅游基础设施建设和服务能力提升，限制游客数量不超过生态环境的承载力。

2.落实绿色生态发展理念和推进生态文明建设的要求，限制了旅游人口的增加。近年来，国家把生态文明建设当做关系人民福祉和民族未来，事关实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的大事来抓，要求树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，推进绿色发展、循环发展和低碳发展,继续实施好主体功能区规划，实现中华民族永续发展。这就要求甘肃遵循主体功能区规划，转变经济发展方式，在生态优先前提下，推进旅游产业的绿色生态可持续发展。

3.实施主体功能区约束性规划，编制实施国土空间规划，都将限制旅游人口过度增加。主体功能区规划是根据资源环境承载力、已有开发密度和发展潜力，将国土空间定位为四个功能区，规范开发秩序，优化经济布局，使人口与资源环境承载力相适应的重要约束性空间规划。目前，甘肃禁止开发区域包括世界文化自然遗产2 处，国家和省级自然保护区54 处，国家和省级风景名胜区23 处，国家和省级森林公园82 处，国家和省级地质公园21 处，国家和省级湿地及湿地公园9 处，按照主体功能区规划要求，在限制开发和禁止开发区域应实施积极的人口退出政策[5]，它们作为旅游景区的开发强度必将大大受限，进而限制旅游人口的增加。而即将编制的国土空间规划也突出强调“永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界”三条不可触碰的红线，突出强调资源环境承载力评价、国土空间开发适应性评价，也有着明显的生态约束性特征。

4.地方发展更具理性，汲取祁连山生态破坏事件教训，走可持续发展道路。当前，“绿水青山就是金山银山”的生态理念已深入人心，祁连山生态破坏事件的教训十分深刻，各级地方政府都更加清醒地认识到“生态保护”与“经济发展”间的辩证关系，更加重视资源上限、生态红线和环境底线，不再会盲目短视地以破坏生态环境为代价过度发展旅游业等，旅游业发展将更加理性和稳健，旅游人次增长将更加稳健。

四、应对旅游人口变化的土地利用策略

全国和旅游业发展成熟的省区，都走过了旅游人口增速呈倒“U”型增长并逐步趋于稳定的过程。对此，国土空间开发需要适应这一变化趋势予以应对。

（一）理顺体制、明确定位、有序发展

目前，甘肃旅游产业仍处加快发展期，旅游人口仍将稳步增长。对此，旅游业要在严守生态红线的前提下，理顺各规划体系间、管理体制间的制度性矛盾，改变旅游景区“多头管理无所适从”的发展局面。旅游区规划应当进一步明确发展定位，基于旅游容量确定发展规模，确定土地功能分区和利用安排，划定各类用地适合建设、不适合建设或者有条件地允许建设的建筑类型，对不同地块明确功能，确定好建筑的体量、高度、密度、容积率、绿地率等控制性指标，确定各级道路的红线位置、控制点坐标和标高[6]，将旅游区规划和生态保护结合起来，对污染环境、借机开发房地产和土地粗放利用行为进行严格限制。特别是对于兰州、酒泉、天水、张掖、平凉这些旅游业收入和旅游人口规模较大的城市，以及张掖、临夏这些旅游人口增速较快的市州，一定要统筹考虑旅游业发展的潜力、旅游要素空间分布及生态承载能力与土地节约集约利用的根本要求。

（二）有效整合旅游资源

甘肃省地域狭长，游客旅行时间成本高，景区规模经济效应低。为此，应优化旅游业及相关产业的空间布局，强化各市州旅游资源的综合开发和旅游产业的联动发展，统筹规划文化旅游业、特色优势产业、城市形象提升、旅游产品开发、智慧旅游服务等的整体发展，努力培育复合型新兴旅游产业集聚区，促进旅游业基础设施的完善和旅游综合服务能力的提升，促进旅游业走内涵式可持续发展道路，加快形成甘肃省旅游业“一带一城三区六廊道百景区”的开放式战略空间布局，全力提升旅游业规模经济效应。

（三）建设通达性强、方便快捷、安全可靠的多层次交通网

景区空间布局要进一步优化，提升全省旅游景区的可达性和通畅性，重点完善景区间和景区内的交通网络，完善道路标识系统，确保旅游交通安全；提供全天候便捷安全的公共交通、租赁交通等多元交通服务；加快道路、景区和乡村旅游点停车位建设，实现机场、车站等到主要景区公共交通和服务的无缝对接；依托综合客运枢纽和道路客运站点，建设布局合理、功能完善的游客集散中心。

（四）完善信息网络和智能化旅游服务的平台

要实施“旅游+互联网”行动，加强宽带网络、智能化设施等旅游信息基础设施建设，实现视频监控、人流监控、位置监控、环境监测的有效覆盖，进一步拓展免费无线网络、智能导游、电子讲解等服务全覆盖，加快智慧旅游的全域化和全覆盖，完善智能服务系统，将购票、交通、住餐、娱乐、导游、监管、咨询等纳入智慧旅游服务平台，为游客提供全面准确、及时便捷、高效安全的旅游服务。