中央苏区国营企业外部监督述论(1931—1934)

刘 毅

提要：党领导下的国有企业外部监督探索肇始于中央苏区。企业工作人员、资产和生产经营活动构成了国营企业外部监督的基本面向。国家政权监督和社会监督共同构架起了中央苏区国营企业外部监督体系，其中国家政权监督的形成机理可以在“外部监督目标—国家权力结构”的分析框架下进行理解。工农民主专政的国体、权力社会化的历史趋势以及政府监督的有限性，则为社会监督作为补足性力量介入国营企业监督格局提供了解释。受特定历史环境影响，中共领导下的国营企业外部监督实践孕育了颇具苏区特色的监督风格，其中所蕴含的若干理念、原则和经验，对于推动构建现代国有企业外部监督体系和推进监督能力现代化仍有其启发意义。

国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，强化外部监督是党领导国有企业所秉持的一贯方针。党的十八大以来，习近平总书记对国有企业深化改革和健康发展极为重视，多次在不同场合就加强国有企业监管、防止国有资产流失提出要求。监督是治理的内在要素，国有企业监督内含于国有企业治理之中，国有企业治理是国家治理体系的重要组成部分。其实早在中央苏区时期，中共就已经围绕国营企业外部监督问题展开了探索。在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的当下，回顾和总结中央苏区时期国营企业外部监督的历史和经验，可以为新时期改进和完善中国特色国有企业监督体制机制提供历史维度的参照。

围绕中央苏区国营企业监督问题的既往研究多关注于内部治理，在外部监督方面少有问津。即使有所涉及，也多置于廉政史领域进行且缺乏专论。这种研究格局无疑制约了在这一问题讨论上的全面性和精细性。其一，尽管腐败治理是国营企业外部监督的重要目标，但并不意味着其构成了外部监督的全部，仅将视野停留于廉政史领域，容易导致对其他企业监督领域的忽视和遗漏；其二，“中国革命对国营企业的影响是目前国营企业研究的一个核心与根本问题”。只有立足于国有企业治理角度对这一问题展开专门审视，才有助于总结苏区国营企业外部监督的特征和规律，借助从中提炼出来的更为清晰的分析框架，更好地思考国家权力结构调整和国有企业治理目标转型背景下，国有企业外部监督体制机制调整的可能进路，实现历史研究方法“据古鉴今，以立时治”的价值。

一、监督目标的框定：中央苏区国营企业外部监督的主要面向

党领导国有企业的实践始于中央苏区。新生政权从苏区实际出发，理性看待国有经济建设问题，“苏维埃在目前不应当企图垄断所有的生产事业，但创办并发展一些特别需要与特别有利的国有企业，则是可以而且应当的”。本着必要且可能的原则，苏区政府从投资兴办军工企业入手，初步构建起由国营工业企业、国营商业企业和国营金融业企业组成的国营企业体系。

图1 苏区国营企业体系

工业企业是苏区发展国营企业的重中之重，其中又以建立军工企业为首要任务，“我们苏维埃工业的建设，首先是军事工业”。国营军工企业来源大致有三：一是苏区新办，二是对缴获的国民党企业进行改造，三是对根据地已有企业的整合。这一时期主要的军工企业有中央红军兵工厂、中央军委被服厂等各大兵工厂、被服厂等。同时，在自给为主、兼顾出口的发展方针下，苏区政权基于生产生活物资的保障需要，投资兴办了一批民用工业企业，如瑞金纺织厂、中华樟脑厂、中华纸业公司等。这些“国营工业虽然数量有限，却是苏区经济的领导中坚”。在工业之外，苏区政府也兼顾发展商业和金融业，以巩固根据地经济基础。国营商业企业主要是基于弥补生产能力有限下的物资结构性缺陷、促进物资流通而创办的一类企业，其中既包括直接经营若干项必要商品的各类国营商店，也包括有计划地组织对外贸易、促进稀缺物资输入和富余商品输出的商业组织，如中华贸易公司、对外贸易局、粮食调剂局等。国营金融业企业则是基于金融调控需要而创办的一类企业，主要包括中华苏维埃共和国国家银行及其省级分行，以及湘赣省工农银行、合作社银行等地方性国有银行等。

支援战争、保障民需、充裕财政和稳定金融秩序，是苏区政权发展国营企业的直接目的。这些目的的实现有赖于企业运行的健康与平稳。然而，在苏区国营企业中，难免会夹杂一些“工作不积极、疏忽与废弛职务、把苏维埃工作放在不要紧的位置等等的分子”，甚至贪污腐化乃至故意破坏企业财产、影响企业正常生产经营秩序的工作人员，这些无疑将极大增加企业道德风险，进而导致发展国营企业、巩固根据地经济基础目标的落空。投资创办国营企业是苏区政权对有限资源的审慎配置，所涉领域往往直接关乎国计民生和政权安全，考虑到单纯的企业内部监督机制在防控风险上的局限性，基于抑制企业道德风险的外部监督机制的建构也就成为必需。

但这一层面上的“必需”还仅仅是笼统和抽象的，它可以在各类规范中得到具体的反映。规范是治理者对治理需求筛选后的回应，反映了最终确定的治理范围和面向。国营企业外部监督作为企业治理的重要组成部分，需要下沉到规范梳理层面对其进行还原。从中央苏区时期的规范性文件来看，国营企业外部监督并未形成一套独立的文本形态，而是内嵌于苏区政权监督体系之中，是后者的一个子系统。涉及国营企业外部监督的法令政策主要有以下几类：一是政权机构组织法律规范。其中既包括综合性组织法律如《地方苏维埃政府的暂行组织条例》，也包括某些单行组织法令如《工农检察部的组织条例》。在规范名称上，则有“组织法”“组织纲要”“组织条例”等多种形式。政权机构组织法律规范往往规定了特定国家机构的职能权限和履职要求，这也是国营企业外部监管权限赋予的主要载体，从中可直观地反映出国营企业外部监督的重点。二是刑事法律法令。如规制国营企业工作人员经济犯罪问题的《关于惩治贪污浪费行为的训令》等。三是其他有关国营企业监管的行政法令或政策。如《苏维埃国有工厂管理条例》、《中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审计条例》等。在对相关规范的梳理过程中，可以展现中央苏区国营企业外部监督的主要面向(表1)：

表1 中央苏区国营企业外部监督面向的规范梳理

行政法令《中央工农检察人民委员部训令第二号———关于检查苏维埃政府机关和地方武装中的阶级异己分子及贪污腐化动摇消极分子问题》阶级异己分子,官僚腐化动摇消极分子各级政府委任的工作人员《苏维埃国有工厂管理条例———中华苏维埃共和国人民委员会命令(中字第十六号)》1.厂长不执行上级命令;2.浪费金钱物料。国有工厂厂长《中华苏维埃国家工厂支部工作条例》消极怠工,偷窃行为,故意破坏公物,破坏厂规等行为国有工厂工作人员《同志审判会临时规则》官僚腐化、消极怠工、贪污浪费的分子企业《群众审判会组织纲要》1.各种妨害苏维埃利益的行为;2.违反企业纪律、尚未达到犯法程度的行为,包括官僚腐化、消极怠工,不遵守劳动纪律,看不起工农分子等。企业《中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审计条例》贪污、浪费/行政政策《各省县工农检察部目前的中心任务》插腰包、打埋伏及种种浪费财政的现象/《检举运动工作纲要》1.阶级异己分子;2.贪污腐化消极怠工分子;3.官僚主义分子。苏维埃机关党内法规《中共中央关于成立中央党务委员会及中央苏区省县监察委员会的决议》违反党的总路线的各种不正确的倾向(官僚)主义及腐化现象/

由此可归纳出中央苏区国营企业外部监督面向的主要特征：

首先，从横向(行为类型)来看，企业人员、资产和生产经营活动构成了国营企业外部监督的三大版块。其中，对人员的监督包括两类：一为其所实施的(包括积极作为和消极不作为)有损于企业利益的行为，如贪污、浪费(含玩忽职守所导致的浪费)、偷盗等侵害企业财产权益的行为；二为官僚主义、渎职(含消极怠工)，违反法令、上级要求和企业规章制度等行为。前者与针对企业资产的监督(目标是防止企业资产流失，包括利用不充分意义上的流失)，在目标上恰好构成对合关系。围绕企业生产经营活动的监督关注于两个方面：一是企业管理上的疏漏，如账目混乱、纪律松弛等；二是企业生产任务完成情况。一言以蔽之，外部监督是围绕着企业的人、财、物和经营管理活动而展开的。

其次，从纵向(行为性质)来看，工作缺点和错误，违规、违纪、违法直至犯罪行为，共同构成了国营企业外部监督的数个层次。外部监督的根本目的是治理和防范各类企业风险。以是否违反法律规范为标准，可以将企业风险分为合规风险与合法风险。前者指的是因违反企业管理规章、纪律、政策要求等违规、违纪行为带来的风险，后者则包括普通违法行为(违反行政、经济法律法令)和犯罪行为(违反刑事法律法令)引致的风险。是以这一时期的国营企业外部监督实践已尝试对不同性质的行为风险进行分层规制。横向层面行为类型的广泛性和纵向层面行为性质的梯次性，共同框定了苏区国营企业外部监督的基本面向，反映了特定历史环境对建立国营企业外部监督制度提出的需求，也体现了治理者对完善企业治理需求的回应和归纳。

二、监督格局的架构：中央苏区国营企业外部监督体系及其形成机理

苏区政权围绕国营企业布置了内部治理和外部监督两道“防线”。后者表现为由多支监督力量共同参与形成的监督格局。以监督权源是否具有公权力属性为标准，不同类型的外部监督方式可分别归入国家政权监督(权力监督)和社会监督(权利监督)中。

(一)国家政权监督

1.党内监督。中央苏区党内监督方面的规范性文件并未直接出现国营企业或相近字眼，但从中央党务委员会和省、县监察委员会“监视党章和党决议的实行，检查违反党的总路线的各种不正确的倾向(官僚)主义及腐化现象等，并与之作无情的斗争”的职权表述来看，国营企业确为党内监督所覆盖。除成立专门监督机构外，巡视制度也是党内监督的一种形式。党内监督主要体现为对企业党组织和党员工作人员的监督，而对人的监督又是党内监督的重中之重。“党员担负着最重要的工作。……防止一切腐化官僚化贪污等现象的产生，党必须严格的执行纪律……一切违反苏维埃法律对于革命有损害行为的党员，必须比非党员工农分子受更严厉的革命纪律制裁。”党纪约束成为国营企业外部监督的核心防线。

2.行政监督。行政监督在国营企业外部监督体系中占有很大比重，且随着政府职能机构和职权的调整而调整(表2)：

表2 苏区国营企业外部行政监督体系

劳动行政部门监督:各级劳动行政部门省、县、区、市劳动行政部门内的劳动保护科,具体包括劳动检查所,以及在工业发展区域专门设置的卫生检查所、技术检查所及经济评判所:企业、工厂的劳动生产条件、卫生状况。1.《地方苏维埃政府的暂行组织条例》(1931年11月中央执行委员会第一次全体会议通过)2.《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法(草案)》

由上表可知，行政监督是苏区国营企业外部监督治理的一项基础性手段。其中，财政监督以国有资产管理、银行和货币监管为主要面向；各级国民经济部门内部设置专门性职能机构，围绕企业日常生产经营活动展开监督，进一步实现了外部监督的专业化；苏区工农检察机关在职能定位上是对苏俄工农检察机关“一般监督权”的移植，具有监督范围上的广泛性，国营企业及其工作人员从一般工作错误、缺点到犯罪行为均被纳入其监督视野；检查企业账目和收支情况、实现企业资产保值增值则是审计机关的基本职责；劳动行政部门则主要立足于劳动者权益保障的立场确定其监督侧重点。以上行政主体共同参与国营企业监督，初步搭建起多元化的外部行政监督格局。

3.审计监督。“二苏大”后，中央审计委员会调整为直接受国家最高权力机关中央执行委员会领导的机构，对一切国家企业的财政收支独立行使审计权。这就使得审计监督获得了与行政监督平级的地位。1934年2月《审计条例》公布，贪污浪费被明确为审计委员会裁判检举的主要对象。同年3月至9月，中央审计委员会对国有企业开展巡回审计，形成《中央审计委员会审查国家企业会计的初步结论》。除此之外，审计机关还专门对金融业企业如国家银行的预决算制度和国库的发款通知书进行了审计稽查，经审计后认为，“国家企业如银行，是正确地执行了预决算制度的”。

(二)社会监督

1.群众监督。群众监督主要有两种方式：一是由群众主动进行的监督。“每个革命的民众都有揭发苏维埃工作人员的错误缺点之权”，群众有权就企业或其工作人员存在的问题向工农检察部门提出控告。二是某些国家政权监督主体吸收群众参与有关监督活动。如工农检察部门在对国营企业检查后，“应向该机关或国家生产事业的全体工作人员报告检察的结果(如在工厂，召集全工厂的工人和职员全体大会)”。城市苏维埃有关会议“最好是到与所讨论的问题有关的企业和机关去开，为的是吸收群众参加所讨论的问题”。吸收群众参与有关监督活动主要出于三个目的：一是督促问题企业进行整改；二是起到教育第三方的作用；三是主动将国家政权监督置于群众监督之下，增强监督工作的透明度和公信力。

2.社会组织监督。苏区政府通过“不同时空、不同范围内多层次、相交叉的群团网络，有效地管理着苏区社会，……成为现代社会民众动员和社会组织的一种典范”。群团组织成为民众监督苏区治理的桥梁，“公民对苏维埃的意见也容易反映到苏维埃来”。涉及国营企业的群团监督主要有：其一，工会组织领导机构的监督。全总苏区执行局曾在如下领域对国营企业展开监督：一是企业经营管理和生产任务完成情况。如刘少奇、陈云等苏区总工会负责人都先后在全总苏区执行局国家企业部部长马文的陪同下检查了解企业生产和管理方面的情况。刘少奇在《论国家工厂的管理》中也列举了国营企业无法完成生产任务、缺乏生产计划、劳动纪律松弛、产品质量差、浪费生产原料、公物失窃，以及管理人员不熟悉企业基本情况、产品库存等许多企业管理方面“不可忍耐的状况”，并将相关问题的出现归结于“经济机关、工厂管理机关的官僚主义的领导”，“国家经济机关并没有严格地去追究”。二是企业人员的履职行为。刘少奇结合考察苏区国营工厂时发现的违反厂规厂纪和劳动纪律等“用旧的态度对待新的劳动”的情况，通过撰写《用新的态度对待新的劳动》来引导纠正。三是劳动法的执行情况。监督企业执行劳动法令是各级工会的基本职责之一，作为指导苏区工会工作的全总苏区中央执行局自然也不例外。其二，共青团的监督。少共苏区中央局要求在企业中组建青年轻骑队，在企业团委领导下对生产经营活动进行监督。

3.舆论监督。苏区举办的各类报纸是舆论监督的主阵地，“引导工农群众对于自己的政权尽到批评、监督、拥护的责任”被列为其职能定位之首。《红色中华》的“突击队”“铁锤”栏目、少共苏区中央局机关报《青年实话》“轻骑队”栏目都刊登过与国营企业监督有关的文章。如《红色中华》“警号”栏目以讽刺手法对被服厂、兵工厂、草鞋厂的浪费行为提出批评。此外，有些国家政权监督主体也将对国营企业开展监督检查的具体情况在报上公示，引导舆论监督力量介入。如中央工农检察委员会、中央审计委员会均先后在《红色中华》上刊发本部门对国营企业的监督检查情况。这既是为了督促企业在舆论监督压力下改进管理，也展现了国家政权监督主动接受社会再监督的姿态。

(三)苏区国营企业外部监督格局形成机理的解释

“由考据而义理”的史学研究章法要求对制度的研究不能止步于描绘性的史实重现，更应汲汲于解释性的原理阐释。“外部监督目标—国家权力结构”可用于释明中央苏区国营企业外部国家政权监督体系的形成机理。

中央苏区国营企业外部监督的目标大致有二：一是企业资产保值，包括防止物未尽其用的价值减损，主要通过对贪污、浪费的治理来实现；二是企业生产效率和产品质量，即实现支援革命战争和政权建设的任务。外部国家政权监督体系的设计即以实现上述目标为己任，二者属于“结构—功能”的关系。首先，监督目标的实现会对监督体系提出要求，并由此影响后者的具体架构。如为了有效“提高省县范围内的各业生产，参与省县范围内国有企业之监察与管理”，省、县国民经济部内部就组建了设计科，“随时将其办理情形，报告上级机关。”这是第一个层次的关系。其次，中央苏区特定历史阶段内的政权组织结构框定了外部国家政权监督体系架构的可能界限，如中共虽然早在六大上就提出了要成立国民经济部管理经济建设的计划，但中央国民经济部到1933年4月11日才正式成立，在此之前，来自国民经济部门的专门性监督就因缺乏机构载体而不可能建立。

工农民主专政的国家体制、权力社会化的历史趋势和政府监督的有限性，则共同构成了社会监督介入国营企业外部监督的原动力。首先，人民主权是苏区政权有别于历史上的任何一种政权的根本特征。“为了巩固工农民主专政，苏维埃必须吸引广大民众对于自己工作的监督与批评……这种充分的民主精神也只有苏维埃制度下才能存在。”苏区政权监督体系正是架构在这一法理之上，国营企业外部社会监督也从中获得了国体层面的保障。其次，随着近代公民权利意识的觉醒和国家治理方式的转变，权力多元化和社会化成为新的趋势。苏区政权在国营企业外部监督领域注意对社会力量的援用，并通过立法将一部分监督权力赋予社会力量，从而形成了由苏区政权主导，苏区公民、群团和舆论参与的共治格局。最后，社会监督所内含的独特优势使其具有不可替代性，应作为国家政权监督的补充力量在苏区国营企业治理中发挥作用。综言之，将社会力量引入苏区国营企业外部监督格局兼有体制保障、价值基础和治理需求。

三、监督风格的形成：中央苏区国营企业外部监督的主要特色

中央苏区国营企业外部监督是党在国有经济建设问题上所作的最早尝试。受特定的时代背景和历史环境影响，在这一领域也形成了某些颇具苏区特色的监督风格。

第一，在监督模式上，提倡不同监督力量之间的整合与协作

一是提倡国家政权监督主体之间的协作，充分激发监督合力。苏区政权通过构建不同形式的协作式监督机制，防止监督力量分散所导致的监督效果消解。第一种形式，为不同国家政权监督主体就某一特殊事项开展联合监督。如《中华苏维埃共和国国家银行暂行章程》规定，工农检察人民委员部可以派员对国家银行“现金存款及会计年度终了时之决算为共同检查”。第二种形式，是在某些国家政权监督机构内部设置性质为规划和建议机关的各种委员会。“在各部部长之下，应该有它的委员会”，如工农检察部委员会主席、国民经济部长，裁判部长及省一级军事行政机关的首长均为省及中央直属市审计委员会当然的委员。又如各级财政部下设立财政委员会，作为讨论和建议关于财政各种问题的机关，除本部有关负责人参与外，还应吸纳国民经济部的代表，分库或支库的主任，银行行长等人员参加。这类委员会在实际中演化成为各部部长联席会议，在一定程度上为部门之间的沟通协作搭建了平台。第三种形式，为不同政权监督主体之间建立常态化联系机制。如苏区要求地方各级工农检察委员会应与党的各级监察委员会合在一个机关内办公，以便取得密切的联系。以上协作式监督机制的构建有效凝聚了监督力量，提升了监督效能。

二是提倡国家政权监督力量与社会监督力量的联合，走“专群结合”路线。“苏维埃的工作作风，是群众化……一切脱离群众的办法，都是官僚主义的作风。”在这种理念支配下，苏区创新性地探索“国家政权监督主体+群众性监督组织”的监督形式，即由某些国家机关发动或组织群众，以某种特殊身份或特定组织形态，在发起机构指导下对国营企业开展监督(表3)：

表3 “专群结合”模式下的群众监督组织

工农检察机关临时的检举委员会由各团体(工会、农业工会、青年团、轻骑队、赤卫队、妇女代表会、立法会、反帝拥赤会,如乡一级的检举要贫农团参加等等)开会选举的积极分子充当,由工农检察部代表担任检举委员会主席对企业工作人员进行检举。派出成员到各机关、各部门搜集材料线索,查明犯有错误或罪行的,召开检举群众大会、同志审判会1.《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法(草案)》(1933年12月12日中央执行委员会颁布)2.《检举运动工作纲要》(1933年5月20日)临时的同志审判会召集苏维埃各企业全体工作人员大会及附近的群众,“选举审判委员三人,推定主席人,组织审判委员会来担任审判的工作”审理国营企业工作人员违纪但未违法的案件《同志审判会临时规则》(1933年5月)临时的群众审判会在所在企业召集全体工作人员大会,选举三人或五人组成主席团,担任审判工作,主席团指定主席一人,书记由主席指定审理国营企业工作人员违纪但未违法的案件《群众审判会组织纲要》(1933年5月)区、乡团委轻骑队来自于苏区机关、企业等各条线的青年群众只有获得苏维埃政府(如工农检察部)的委托,才可以检查苏维埃内的工作,或清查某些机关的账目《轻骑队的组织与工作大纲》(1933年12月20日)

由上表可见，“专群结合”监督模式主要可归为两类：一是国家机构与社会组织的联合，如工农检察机关发起成立的突击队、临时设立的检举委员会，分别体现为工农检察机关与共青团、工会以及其他社会团体之间的协作；二是国家机构与群众个体的联合，如工农通讯员、临时成立的群众审判会，则系工农检察机关邀请特定群众，以个人身份参与监督或将其纳入临时性的监督组织。从某种意义上来说，这种监督模式实现了国家政权监督主体与社会监督主体在监督覆盖范围和监督力量上的同步延伸与拓展。

工农检察部门之所以能够在组织群众性监督组织方面独树一帜，主要是由其机构性质和职能所决定的。“二苏大”通过的《苏维埃建设决议案》要求各级工农检察委员会“必须经过各种群众团体，领导广大工农群众来进行反官僚主义的以及反贪污浪费的斗争”，中央工农检察委员会因此也要求各级工农检察机关与“青年团体的轻骑队员，红色中华的铁锤队以及其他机关的突击队，取得组织的和工作上的密切联系”。此外，某些群众性组织的主管机构也鼓励群众性组织积极参与或配合国家政权监督机关的工作，如少共苏区中央局要求“轻骑队应当与工农检査部发生密切的关系，要求他们派代表出席会议，轻骑队也可派自己的代表去工农检查部工作，供给他们以不支生活费的检查人员”。

第二，在监督依据上，重视监督体制和监督方式的成文化、法制化保障

依法治国在企业层面的要求就是依法治企，治理的法治化也意味着监督的法治化。苏区政权非常重视经济立法工作，这一治理导向在国营企业外部监督领域体现为：

一是以立法明确监督权源的正当性。中央苏区“开创了在中国共产党领导下，人民政府运用法律思维和法律方式确立社会经济秩序、开展经济建设的新纪元”。苏区政权坚持从监督必须于法有据的原则出发，围绕国营企业外部监督问题完善有关法律规范。《地方苏维埃政府的暂行组织条例》等综合性国家机构组织法、《工农检察部的组织条例》等单行组织法规，以及《苏维埃国有工厂管理条例》等行政法律法令和《中共中央关于成立中央党务委员会及中央苏区省县监察委员会的决议》等党内法规中的有关立法规范和政策规定，共同为国营企业的国家政权监督提供了立法依凭。在社会监督方面，无论是个体、群众组织还是舆论监督，也都能从有关规范中获得正当性基础。

二是以立法明确监督范围和内容。如表1所展现，政权机构组织法律规范、行政法令、行政政策和党内法规分别对不同国家政权监督主体的监督范围和内容进行了划分与明确。尽管其中的某些规范表达因监督经验的相对有限和特殊的历史环境而存在粗放式和泛政治化的倾向，但苏区政权试图将国营企业外部监督范围和内容成文化、法制化的取向也是显而易见的。除此之外，少量实体性法规如《惩治贪污浪费办法》也进一步为企业及其工作人员在发生某些违法情形时提供了处罚标准。

三是以立法明确监督形式和程序。如《工农检察部的组织条例》对工农检察机关开展监督时需要遵守的法定调查程序规定的极为细致。从专门检察委员会等监督组织形式的设置、监督检察情况的讨论、监督检察结果的通报，到具体建议的提出、执行和公开等，都有十分详细的规定。由其组织和领导的群众性监督组织如突击队和各种形式的审判会，在履职权限和程序上也有专门规则加以约束。《审计条例》关于监督结果通报和执行制度、被处分人的复议权等程序性规定则为国营企业审计提供了规范支撑。这些常态化、制度化的监督方式，初步构建起法制化的国营企业外部监督框架，为国营企业外部监督的规范化运行提供了立法保障，是苏区政权践行依法治企理念的最初探索。

第三，在监督理念上，“寓防于惩”的修复性监督观开始萌芽

有些国家政权监督主体在履行监督职责时，已经注意从监督效果出发，对自身监督工作中的不足展开反思，在这些自我反思中，已经蕴含了预防性治理的监督理念。如中央工农检察委员会在发出开展第二次检举运动的倡议时，指出过去仅仅“将检察运动形成了消极的洗刷坏分子，没有在每一检举中从积极方面来转变与改善机关的工作”。这反映出重惩罚、轻预防的监督理念在有些监督机构还根深蒂固。这一倾向在随后的监督活动中得到了有效纠正。以中央审计委员会与中央工农检察委员会针对部分国营企业开展的监督实践为例(表4)：

表4 部分监督机构对涉案企业发案原因的剖析和有关建议

从上表可见，中央工农检察委员会在查处中央印刷厂会计杨其兹、中央造币厂会计科长凌全香等贪污案中，不仅深刻反思导致问题的制度根源，还就修复企业管理漏洞提出建议，帮助被监督企业堵漏建制。中央审计委员会在《中央审计委员会审查国家企业会计的初步结论》中除了指出被监督企业存在的问题，还专门就相关问题产生的原因进行了总结归纳，为帮助发案企业完善经营管理指明了方向。这反映出相关监督职能部门开始尝试跳出就案办案的固有思维，将监督价值延伸到完善企业治理的场域。

第四，在监督能力上，监督活动的专业化程度不高，行政化色彩较为浓厚

受制于特定的时代背景、有限的监督资源和相对贫乏的监督经验，苏区国营企业外部监督的某些短板也是显而易见的。这反映出这一时期的监督能力还相对滞后：

一是监督工作的专业化程度还不高。其一，在监督面向上未能做出更为精细的划分。在描述作为监督客体的不法行为时，没有以精准的法律概念进行分类，有些规范表述还较为笼统或高度政治化，这在一定程度上成为重复监督、多头治理的滥觞。其二，监督权配置专业化不足，就同一监督事项配置多个监督主体，如在官僚主义、贪腐、浪费、消极怠工等易发多发风险领域，就聚集了多个监督主体，形成“叠床架屋”的监督格局。其三，监督主体履职能力的专业化不足。苏区干部非常缺乏，在各种工作中都感到困难，而干部选任中对工农成分的片面强调，加剧了政权机关工农化的倾向，其中“有些工农出身的干部，不会写算，不会管帐，差不多成了一般的现象”，遑论掌握专门的企业监管知识和技能。在群众监督方面，监督者素质的参差不齐，也制约了监督专业化水平的提升。

二是监督活动的行政化色彩还较为浓厚。其一，依赖于政府全能式监管。在战时经济建设环境下，国营企业外部国家监督的覆盖范围极为广泛，国营企业成为实质意义上的“国家工厂”或“生产车间”。其二，偏好于运动式监督。以运动方式推进苏区工作是苏区治理特色之一，“经济建设……不能……单独的去进行的，必须与广大的扩大红军运动、查田运动、选举运动、执行劳动法、检举运动等工作取得最密切的联系，才能保障着经济建设工作顺利的进展”。国营企业外部监督很大一部分也是在检举运动等活动中完成的。在可支配监督资源贫乏的情况下，运动式治理虽然可以为区域治理体系的完善提供时间和环境，但其突发性、运动性、周期性特征，从根本上说则是与没有形成完备的国家制度基础，缺乏丰富的治国理政经验，对于社会问题的处理没有形成制度化、合法化、规范化的方式方法有关。而且在运动式治理中，群众参与监督的角色容易由“见证者”转为“决策者”，在运动式治理中“存在着严重的极端民主化倾向，比如以群众大会处理社会问题，任凭与会多数群众在情绪激昂下表示的意见来决定重要问题乃至判决人犯”，这又反过来强化了国营企业外部监督的非稳定性、非规范性和非常效性。

结语

“从现代化的理论框架来看，近百年来为振兴中国而进行的各种政治、经济、文化运动，都可以统称为探索中国现代化的运动。”经营国营事业对于党领导下的苏区政权来说是一个崭新的课题，也是一个富有现代化内涵的历史重任。苏区政权坚持从根据地实际出发，在国营企业外部监督领域成功探索出许多符合历史阶段性发展特征的监督理念、原则和经验，适应了根据地经济建设和巩固新生政权的现实需要。现代国有企业监督制度中依然蕴含着苏维埃时期的基因，某些苏区时期的实践经验依然可以为当下国有企业外部监督体系的完善和监督能力的提升提供启示。如以外部监督目标与国家权力结构的耦合为标尺，建构新型国有企业大监督格局；以权利社会化和监督规范化为坐标，优化“权利监督权力”的格局和方式；以依法治企为原则，使外部监督逐渐形成对法治化治理的路径依赖；以促进企业合规经营为目标，建立预防主导型企业外部监督模式；以加强监督队伍建设为路径，提升国有企业外部监督能力等。对蕴含于中央苏区国营企业外部监督实践探索之中的历史逻辑和经验的挖掘，有助于继续沿着苏区时期即已启动的现代化轨迹继续前行，使国有企业外部监督体系和监督能力真正从传统转向现代。