金砖国家退役军人优抚安置政策对比研究

张美云

(西北政法大学 经济学院，陕西 西安 710063)

1 引言与文献综述

退役军人是指退出现役的军官和士兵，包括复员军人、转业干部、转业志愿兵和义务兵等，但不包括离退休军人。截止到2016年年底，新中国成立后共有5 700万退役军人①。退役军人优抚安置政策涉及优待、抚恤和安置三个层面，关系到国家安全、国防建设和社会和谐。新中国成立后尤其是改革开放后，中国退役军人优抚安置由完全计划性模式逐步过渡为市场和计划相结合的模式，大致分为1949-1957年制度初创、1958-1978年制度探索、1979-1987年制度体系基本形成、1988-2016年制度体系逐步完善和2017年至今制度体系继续快速完善五个阶段，具有“恢复安置—合理安置—多元安置—服务保障”的演进规律和“稳定—发展—拓宽—深化”的变化逻辑[1-2]。在政策的动态调整完善中，每年数十万退役军人得到较为妥善的安置，但现实中依然存在优抚安置政策落实不到位和权利救济手段不通畅等问题，国家和社会也因此越发关注退役军人优抚安置政策的完善和落实。2017年党的十九大报告提出“组建退役军人管理保障机构，维护军人军属合法权益，让军人成为全社会尊崇的职业”。2018年成立退役军人事务部，这是维护退役军人合法权益的重要里程碑。2020年《中华人民共和国退役军人保障法》正式出台，退役军人的合法权益有了法律保障。以上政策、制度有利于推进退役军人优抚安置工作，体现了党和国家的要求和广大退役军人的心声，是全社会的共同期待。

目前世界范围内退役军人安置主要有以欧美发达国家为代表的完全市场化，俄罗斯、印度及韩国等为代表的市场和计划相结合，朝鲜、越南及古巴等为代表的完全计划性三类模式[3]。完全市场化模式的特点是退役军人自行承担就业责任，但国家会制定完善的法律法规并采取多种扶持性手段提升退役军人的就业创业能力，如通过立法保障优先就业权、出台职业培训和信息咨询等便利政策、给予医疗和保险及住房保障等方面一次性或终身福利、非政府组织协助政府提供政策研究和信息咨询及健康福利等层面的服务等，以助推退役军人优抚安置工作，相关研究较为丰富，并给出了若干有价值的启示[4-6]。市场和计划相结合的模式兼顾社会效率和公平，主要是建立就业保护制度、扶持自谋职业和提供就业培训等，没有放弃政府在退役军人优抚安置方面的责任，但更注重发挥市场在相关领域的调配作用，中国目前采取这种模式[7-8]。完全计划性模式与中国市场化经济体制相悖，此处不再赘述。

现有关于退役军人优抚安置的文献，主要呈现以下特征：第一，从研究数量上看。关于退役军人优抚安置的研究成果数量很少[9-10]。第二，从研究角度上看。现有研究主要针对退役军人优抚安置中的社会保障、机构设立或退役军人社会角色转换等某个层面单独剖析[11-14]，但退役军人优抚安置涉及的各个方面紧密相连，单从某个问题切入并不能做到对全局的整体把握。第三，从研究内容上看。一方面，对中国退役军人优抚安置问题的研究远多于对其他国家相关问题的研究，将中外退役军人优抚安置进行比较研究的文献数量较少且主要涉及欧美发达国家[15-18]；另一方面，国内相关研究主要从机构建设、就业保障和养老福利等政策的制定和完善方面展开，而国外已开始积极关注退役军人心理健康和相关社会工作者群体介入的方法路径等问题[19-20]。

金砖国家是指同处新兴经济体第一梯队的中国、俄罗斯、巴西、南非和印度。就经济发展阶段而言，按世界银行2020年数据，印度位于中低等而其他四国处于中高等发展水平，均未达到高收入阶段。基于国土面积和人口规模较大、经济发展水平接近、市场经济发展阶段相似和经济社会发展环境比较稳定等因素考量，梳理并比较金砖国家退役军人优抚政策对中国相关政策的制定具有重要的借鉴价值。但目前已有相关文献中，只有部分文献涉及俄罗斯、印度的若干层面，涉及巴西和南非的比较罕见，缺乏系统梳理和全面比较金砖国家退役军人优抚安置政策的文献。

有鉴于此，在明确研究背景和选题意义后，本文将依次展开如下研究：首先，对金砖国家经济社会发展水平进行对比分析，为后续研究结论与启示部分奠定一定的统计分析支持基础；其次，对金砖国家退役军人优抚安置政策进行对比分析，重点聚焦中国与其他金砖国家退役军人优抚安置政策的异同；最后，基于研究结论对中国退役军人优抚安置政策提供若干启示。

2 金砖国家经济社会发展水平对比分析

此处基于世界银行的最新数据，利用经济增长绩效(人均GDP及其年增长率、GDP及其年增长率)、税负规模(税收占GDP比例)，表征经济增长潜力的技术创新能力(产出视角的居民专利申请量)和人力资本发展水平(教育公共开支占GDP比例)，反映社会分配公平程度(基尼系数)的系列指标，对金砖国家经济社会发展水平进行对比分析②。由于俄罗斯在1991年苏联解体后正式独立、新南非于1994年成立，研究时段限定在1990年左右至今。

2.1 金砖国家主要经济发展指标比较

各国经济发展绩效如图1、图2所示。金砖五国人均GDP和GDP均整体呈现递增态势，增幅是中国最大、印度最小，波动性是俄罗斯最大、印度最小，印度人均GDP从1990年起一直位于最低位，中国GDP从1997年后一直位于最高位；就各国人均GDP年增长率和GDP年增长率来看，中国几乎一直位于最高位，波动性从大到小依次是俄罗斯、中国、印度、南非和巴西。

图1 金砖国家人均GDP及其年增长率

图2 金砖国家GDP及其年增长率

经过数据整理发现，部分金砖国家税收占GDP比例指标的数据不完整，印度、俄罗斯和南非的数据始于1999年，而中国和巴西始于2005年和2010年。从图3可见，南非税负比例一直最高，在23%-28%浮动，整体呈现递增态势；中国几乎一直最低，在8.5%-10.4%浮动；印度和中国一直较为接近；巴西近年有下降趋势；俄罗斯的波动性最大、中国最小。从图4可见，2000年起中国的技术创新能力最高，俄罗斯第二，南非几乎一直位于最低位。2004年起各国技术创新水平从高到低依次是中国、俄罗斯、印度、巴西和南非。

图3 金砖国家税收占GDP比例

图4 金砖国家居民专利申请量

2.2 金砖国家主要社会发展指标比较

1981-2019年，印度仅可获得1983年、1987年、1993年、2005年、2009年和2011年的基尼系数数据，在0.32-0.36浮动；南非仅可获得1993年、1996年、2000年、2005年、2008年和2010年基尼系数数据，在0.59-0.65浮动。从图5可见，巴西的基尼系数一直最高，在0.53-0.64浮动，1997年后基本呈现递减态势。俄罗斯浮动较大，在0.38-0.47浮动，整体呈现递减态势。中国2010年起基本呈现递减态势，在0.38-0.44浮动。综合以上分析，各国社会分配公平程度从大到小依次是印度、中国、俄罗斯，南非和巴西接近。经过数据整理发现，所有金砖国家教育公共开支占GDP比例指标的数据不完整或不连续。从图6可见，各国人力资本发展水平均整体呈现递增态势，2004年起南非和巴西明显高于另外三个国家；增幅和波动性从大到小均依次是中国、俄罗斯、巴西、南非和印度。

图5 金砖国家基尼系数

图6 金砖国家教育公共开支占GDP比例

3 金砖国家退役军人优抚安置政策对比

3.1 金砖国家主要优抚安置措施分析

金砖国家兵役制度差异较大，中国、巴西是义务兵和志愿兵结合制，俄罗斯是义务兵和合同兵结合制，印度是募兵制，南非是柔性服役制。各国优抚安置模式也存在差异，其中巴西采用完全市场化模式，而其他四个国家采用市场和计划相结合的模式。下面从管理机构设置、立法体制保障、优抚安置政策有力支撑等方面梳理各国退役军人优抚安置政策的异同[21-22]。

3.1.1 管理机构设置

各国均有国家层面的退役军人优抚安置管理机构，一般分为中央和地方多个层级执行相关政策。如中国2018年整合原有关于退役军人事务管理的相关职责部门，组建隶属于国务院的退役军人事务部。各省市陆续分别组建了退役军人事务厅、局等部门。俄罗斯退役军人优抚安置管理机构分为三个层面，政策指导机构是1996年成立的人权委员会，政策协调机构是1999年成立的俄罗斯联邦军人社会问题委员会，计划执行机构主要是国防部、卫生和社会发展部、教育和科学部、国家老战士事务局、国家高等教育委员会和40多个地区性培训中心[23]。印度2004年在1986年成立的退役军人优抚安置管理机构的基础上，设置了隶属于国防部的退役军人福利部，包括退役金处和安置处两个部门、退役安置总局和陆军委员会秘书处及退伍军人贡献健康计划组织三个附属办公室，下属还有各联邦政府统一管理指导的34个联邦陆军委员会和403个县级陆军委员会。巴西的退役军人事务由1999年成立的国防部管理，陆军、海军和空军分别设立退伍军人管理局。南非的退役军人部成立于2009年，归属于国防部管辖。

3.1.2 立法体制保障

各国均在立法保障退役军人优抚安置领域进行了实践探索。如中国以《宪法》为根本依据，以《国防法》和《兵役法》为主导，以《军人抚恤优待条例》(2004)、《退役士兵安置条例》(2011)、《伤残抚恤管理办法》(2019)和《退役军人保障法》(2020年)等为主体，匹配地方相关政策法规，法制支撑体系较为完备；俄罗斯主要出台《老战士法》(1994)和《俄罗斯联邦军人地位法》(1998)对退役军人优抚安置进行保障；印度主要是通过《空军养老金条例》(1961)、《海军养老金条例》(1964)、《陆军养老金条例》(2008)和《武装部队人员伤亡抚恤金的权利规则》(2008)对退役军人优抚安置进行保障；巴西主要出台《军人薪金法》和《军人抚养费法》对退役军人优抚安置进行保障；南非主要出台《退役军人法》(2011)和《退役军人福利条例》(2014)，2020年起又逐渐完善了退役军人退役补偿、医疗保障、信息咨询、伤残治疗和殡葬支持等政策对退役军人优抚安置进行保障。

3.1.3 主要优抚安置措施的有力支撑

各国退役军人优抚涉及税收、医疗、保险、住房、子女教育和政治荣誉等方面。中国、俄罗斯和印度均立法要求政府机关和国有企业等部门接纳一定数量的退役军官(非全部退役军人)，同时也鼓励退役军人通过自主创业等途径自谋职业，并实施若干教育培训支持政策。

中国退役军人依法参加医疗、养老、失业和工伤等社会保险，安置地人民政府以军地集中统建和市场购买相结合方式为满足住房优待标准的退役军人提供住房。对有参战经历、属于烈士子女和功臣模范、长期在特殊岗位和艰苦边远地区服役等退役军人优先安置，并保障其配偶和子女的就业或教育。伤病残退役军人由军队妥善及时指令性移交到安置地人民政府以实施收治休养制度。国家和高校及专业培训机构等开展合作，建立职业技能培训和学历教育并行的教育培训体系，军人退役前可以享受相关资助政策去参加自学考试等学历教育和技能培训等非学历教育，退役后可定期获得各省级人民政府组织的职业技能培训，以政府推动、市场引导和社会支持多方结合方式支持退役军人就业创业。县级以上各级政府发挥组织协调等功能，以独资或与社会力量共建创业园区和创业孵化基地、组织专场招聘会等形式参与其中，提供投资融资、经营场地和税收减免等便利。公立人力资源服务组织免费为退役军人开展就业创业支持，国家鼓励社会力量免费或减免部分费用参与退役军人安置。政府建立完善退役军人精神层面的荣誉激励机制，以悬挂光荣牌和建设军人公墓等形式，以及在国防教育、爱国主义教育、重大庆典活动时，积极褒奖退役军人的形式，培育营造尊重退役军人的社会氛围。

俄罗斯根据军龄给退役军人发放一次性退役补助金和可以逐月领取的退休金，军龄超过20年的退役军官可无偿获得居住地政府提供的房屋产权，军龄25年以上者可在重大节日场合穿着军装和佩戴以前获得的勋章，联邦政府拨付预算与保险公司签约为军人提供强制性人身保险，军人还可自发选择养老金补充保险和家庭财产保险等商业保险。大中型城市一般设立基金会或协会为维护退役军人合法权益提供法律援助和贷款支持。在设计职业定向和职业培训及就业跟踪三个阶段对退役军人开展就业支持培训，有国家培训、军队培训、社会培训、同西方国家合作培训等形式。除国防部设立具有专门培训资质的机构，军队还与高校和大型企业签约合作计划，积极推进退役军人就业工作。军人退役前后均可申请参加免费的非国有培训或不低于500个小时的国有培训，获得相应的就业知识和技能。由于政府支持和社会团体等多方力量参与，绝大多数退役军官就业基本没有障碍。

印度退役军人的退役金主要包括服役养老金、家庭养老金、特别家庭养老抚恤金、自由化家庭养老抚恤金、伤残抚恤金、战争抚恤金等类别。如退伍军人贡献健康计划组织通过全国 427 家综合诊所网络满足退伍军人及其家属的医疗保健需求，他们在部队医院的医疗费用全免。国家和各联邦政府预留四级公务员设置中第三级的10%和第四级的20%以及国有企业岗位的20%左右给退役军官，也强制要求私营部门接纳一部分退役军官。同时，诸多退役军官协会和职业介绍所等民间力量积极协助退役军人就业。退役军人的就业培训涉及军队、部分地方院校、政府开办的“退役军官自谋职业培训班”和公营企业具有专业资质的培训机构等主体，培训费用由国防部和各联邦政府承担。军人退役前(2年)后(3年)可以获得最少三个月最长三年的免费学历培训或职业培训。退役军人福利部建立信息化数据库，各级政府部门能够与退役军人持续联系，并通过纸质杂志和在线网络资源积极向退役军人宣传相关优抚安置政策和提供就业信息等服务。自谋职业的退役军人可在注册登记新企业、低息贷款、生产资料价格优惠、政府采购产品来源企业优先等方面获得支持[24-25]。

巴西退役军人的福利保障主要包括薪金、退役金、医疗服务、社会救助服务、残废补助和抚养费等。巴西国内贫富差距较大，社会保障福利水平明显高于经济社会发展水平，而公务员和军人等群体享受的福利待遇又往往高于一般社会成员，导致财政负荷过重[26]。2018年，现任巴西总统博索纳罗呼吁尽快出台军人养老金等改革方案，逐步构建新的养老金制度，以缩减财政赤字。巴西还重视在全社会营造尊重退役军人的氛围。如作为南美洲唯一派兵参与第二次世界大战的国家，巴西在每年举办二战胜利纪念系列活动时，褒奖退伍军人对国家做出的贡献。退役军人无法获得政府直接提供的就业岗位，但国防部会联合商业部门等政府部门和商会等民间组织，开展一系列提升退役军人就业能力的教育和培训项目，并为他们创业提供相关的信息咨询等服务。如巴西私营部门前士兵就业能力项目于 2020 年正式启动，该项目支持退役军人在获得陆军许可后进入就业市场，去获得由当地公司提供的就业岗位 。

南非建立和维护包含退伍军人及家属信息的官方数据库，设立退伍军人咨询委员会(退伍军人至少占50%)和全国性非政府组织退伍军人协会维护退役军人的相关权益。退役军人的福利主要包括对遭受致残或严重伤害退伍军人的补偿，因参加军事活动而导致的严重精神疾病、创伤后应激障碍或相关疾病的咨询和治疗，纪念阵亡的退伍军人，就业安置商业机会的促进或建议补贴，获得医疗保健和丧葬补助等。家属可以一并享有养老抚恤金、住房、教育培训和技能发展等福利。南非对退伍军人也有一些就业安置和商业促进措施。如失业退伍军人可以向退伍军人部提交其履历和证明文件以获得就业安置。退伍军人部明确退伍军人企业实体登记注册条件。在退伍军人商业实体登记册上注册后，使退伍军人受益的所有现有和潜在退伍军人商业实体有资格获得商业促进机会。退役军人部还在提供商业信息、培训计划和物流及财务建模、选择资金和制度安排、技能转移和能力建设指导等层面动态帮扶退役军人自主择业和创业。

3.2 中国与其他金砖国家优抚安置政策的差异

与其他金砖国家相比，中国退役军人事务部成立时间较晚，各层级管理机构正在陆续建立，还需要尽快构建完善相关体制机制，优化政府职能以提高运行绩效。中国多是针对性较强的条例和管理办法等，退役军人权益维护的救济措施较为匮乏。基于维护退役军人全面性和多元化权益的现实诉求，法律层面的保障政策需要继续完善，立法体系的系统性和可操作性及动态更新性有待提升。中国东中西各区域、南北各区域经济社会发展水平存在较大差异，对国家政策的理解和执行力度不同导致相应的配套政策也存在诸多差别。中国对退役军人的伤残抚恤、烈士褒奖的物质优待和精神鼓励措施较为完善，医疗支持主要借助社会保险实施，然而心理健康援助、住房和学历教育优待的措施不够明确，商业保险项目也需要补充完善。中国近期为所有退役军人颁发“光荣之家”荣誉牌等措施推进了精神鼓励领域的探索实践。中国与俄罗斯等国家一样，鼓励军人自主择业，但在职业技能培训支持力度、就业信息数据库建设、非政府组织参与等方面还需要改进。

4 结论与启示

金砖国家退役军人优抚安置政策各具特色。中国退役军人优抚安置工作自党的十九大后有了更明确的指导思想并迈出了更坚实的步伐。较之其他金砖国家，中国在提升优抚安置水平的经济增长实力及潜力、社会分配公平程度等层面存在优势，在各级管理机构体制机制的完善、退役军人权益维护的救济措施、就业信息数据库建设、非政府组织参与等层面有待加强。

以上结论主要启示如下：第一，探索构建具有中国特色的优抚安置模式，逐步提升退役军人优抚安置水平。一方面，坚持党对退役军人优抚安置工作的绝对领导，为积极回应退役军人合理诉求和落实相关政策提供政治保障[27]；另一方面，与经济社会发展水平相适应，探索在国家社会保障体系中增加关于退役军人的特色项目，并为退役军人参加商业保险提供信息指导和费用支持。第二，建立退役军人纠纷救济机制。较之现存的通知、条例和意见，加强立法进程可实现退役军人权益维护时的有法可依。还可在各级退役军人管理机构中设立法务部门或法律咨询站，为退役军人纠纷救济提供相关援助[28]。第三，加强管理以推动退役军人合理流动。构建国家层面的退役军人管理平台或数据库，推动退役军人在各个区域和高校、科研机构、企业等部门间有序流动，为退役军人就业创业等提供有力的信息支持服务。第四，以国家大力推进第三次分配为契机鼓励引导非政府组织参与退役军人教育培训工作。教育培训是提升退役军人人力资本水平的必要路径，需要借助非政府组织等多元主体的力量。国家主要承担必要的和难办的优抚安置事务，可通过税收减免及社会救助等配套政策，加强对退役军人协会、民间或国际组织、私营人力资源服务机构等非政府组织参与退役军人优抚安置工作的评估、指导、监督和鼓励等，推进其专业性和可持续性建设。

注 释：

①《解放军日报》引用的权威统计数据指出“截至2016年底，中国建国后共有5700万退役军”。中国退役军人事务部2018年起开始统计更新更准确的数据，官网并未查到。详情参考网址http://k.sina.com.cn/article_5044281310_12ca99fde02000j8ra.html和http://www.mva.gov.cn/。

②图1-5数据来源于世界银行WDI数据库，数据更新日期2021年11月23日，访问日期2021年12月7日；经过数据整理发现，部分样本国家部分指标的数据不完整或不连续，如图3、图4和图5所示。但是现有数据基本能反映各国各指标的演化规律和特点，特此说明。