页岩气财税政策对产业的影响分析及建议

谭 聪

（中国石油西南油气田公司，四川 成都 610051）

0 引言

页岩气是指赋存于富有机质泥页岩及其夹层中，以吸附或游离态为主要存在方式的非常规天然气。为进一步加快推动页岩气产业发展，提升我国能源安全保障能力，自2012 年以来先后出台多项扶持政策以推动页岩气产业发展，如《页岩气开发利用补贴政策》、《关于页岩气开发利用财政补贴政策的通知》、《关于＜可再生能源发展专项资金管理暂行办法＞的补充通知》，为页岩气的财政补贴提供了依据。页岩气2012—2015 年、2016—2018 年补贴标准为0.4 元／m3、0.3 元／m3。2019 年《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》的补充通知规定2019—2023年页岩气奖补资金由可再生能源发展专项资金列支，补贴方式发生变化，不再按定额标准进行补贴，按照“多增多补、冬增冬补”的原则对奖补资金总额进行分配。由于页岩气开发成本较高、技术不够成熟，因此页岩气产业的健康发展受价格、财税政策的影响较大。全国的页岩气年开发利用量从4×108m3上升到2021年的233×108m3（预测），预计涨幅在50 倍以上，其中财政补贴起到了至关重要的作用。从页岩气财政补贴的趋势看，页岩气的补贴将会逐年递减，因此开展页岩气财税政策对产业的影响分析十分必要。通过对国内页岩气现行政策解读，页岩气财税政策对产业的影响、国外（以美国为例）页岩气产业发展及相关财税政策和新兴能源产业（以光伏为例）财税政策四个方面进行综合分析，提出了有针对性的建议。

1 国内页岩气财税政策

2012 年，中华人民共和国财政部、国家能源局下发《关于出台页岩气开发利用补贴政策的通知》，中央财政对页岩气开采企业给予直接补贴，2012 年至2015年的补贴标准为0.4元／m3，补贴标准将根据页岩气产业发展情况予以调整。除了中央财政补贴外，也允许、鼓励地方财政可根据当地页岩气开发利用情况对页岩气企业给予适当补贴，具体标准和补贴办法由地方视实际情况确定。

为加快我国页岩气发展步伐，规范和引导“十二五”期间页岩气开发利用，2012 年3 月13 日，国家发展改革委、财政部、国土资源部、国家能源局印发《页岩气发展规划（2011—2015 年）》，明确规定了页岩气的补贴参考煤层气的政策、税费减免、进口免税、页岩气定价市场化、土地优先审批和技术支持与鼓励等六个方面的政策支持。

2012年《国土资源部关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》，依法减免页岩气矿业权使用费和矿产资源补偿费。2013年《关于油气田企业开发煤层气页岩气增值税有关问题的公告》中规定油气田企业提供的生产性劳务，增值税税率为17%。

2015年《关于页岩气开发利用财政补贴政策的通知》中规定2016 年至2020 年，中央财政继续对页岩气开采企业实施财政补贴，其中：2016 年至2018年、2019年至2020年页岩气的补贴标准分别为0.3元／m3、0.2元／m3。

2018 年《关于对页岩气减征资源税的通知》规定自2018 年7 月1 日至2021 年3 月31 日，对页岩气资源税（按6%的规定税率）减征30%，即4.2%。

2019 年《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》的补充通知规定2019—2023年页岩气奖补资金由可再生能源发展专项资金列支，补贴方式发生变化，不再按定额标准进行补贴，按照“多增多补、冬增冬补”的原则对奖补资金总额进行分配。

“十二五”以来，国家层面出台了一系列页岩气产业扶持政策，推动页岩气产业从无到有，有力促进了页岩气增储上产。全国的页岩气年开发利用量从4×108m3上升到2021年的233×108m3（预测），预计涨幅在50倍以上，财政补贴起到了至关重要的作用［1-2］。

2 页岩气财税政策对产业的影响

我们以国内A 区块2019 年—2020 年生产数据进行测算，2019 年A 区块开发利用页岩气，预计比2018 年超产比例为103%，按《关于＜可再生能源发展专项资金管理暂行办法＞的补充通知》规定的多增多补系数2.0 和冬增冬补系数1.5 计算财政补贴金额。由于2019 年财政补贴实际清算年度为2020 年，采用2020年实际开发利用量和2019年财政补贴金额测算，每方页岩气奖补金额约为0.169元。2020年财政部给各地方下发了《财政部关于提前下达2021年清洁能源发展专项资金预算的通知》（财建〔2020〕477号），平均四川省每立方米页岩气可获补贴约为0.1元。

总的来看，页岩气的补贴金额有明显的下降，财政补贴减少是大趋势。通过对页岩气的生产成本进行测算，随着页岩气配套开发技术的进度，控制成本后页岩气每立方米生产成本约比常规天然气高0.17 元，预计2021 年后页岩气补贴单价无法弥补生产成本上的差距。因此从开发成本的角度看，页岩气的财政补贴无法刺激页岩气勘探开发企业增储上产的积极性，可能会影响页岩气的效益和持续开发进度。同时根据页岩气井的生命周期和开发规律，后期产量会急剧下降，大规模上产还会令勘探开发企业背负沉重的油气资产折旧和资金利息。

综上所述，建议现阶段的单位补贴应维持一段时间，单位补贴下降幅度不宜过大、退出时间不宜过快。同时2021 年后页岩气增量部分将逐年减少，所占全国非常规天然气的奖补气量比例也将降低，单位补贴金额会出现不同程度下降。由于现阶段页岩气开发仍处于培育后期效益开发的技术尚未成熟，补贴下降会使全国的页岩气勘探开发企业生产积极性受到不同程度影响，可能会导致一部分企业选择退出［3-4］。

3 国外页岩气产业发展及相关财税政策

国外页岩气产业发展以美国为例，由于美国页岩气市场和开发技术相对成熟，美国能源的基本格局已初步形成，页岩气逐渐替代常规天然气，成为美国主要的清洁能源。美国于2009年颁布《清洁能源安全法案》，2011年国会决定成立能源资源局，决定投资1240 万美元研究非常规油气项目，同时制定了页岩气产业成长期财税政策，如表1所示。政策的主要特征是：①制定能源政策引导能源的开发与使用；②继续加大对页岩气产业的税收抵免、减税、贷款担保等财税激励措施，有效推动了页岩气的大规模生产，使得美国的能源资源大大超过了本国的需求量。2016 年开始至今，美国的页岩气产业进入成熟期，开发的成本逐步降低，其开采和生产已经具备一定规模并且得到商业可行性的论证，政府逐渐退出市场，该产业进入完全竞争化时代［5-7］。

表1 美国页岩气产业成长期财税政策

4 新兴能源产业财税政策

从可比的其他新兴能源产业—光伏为例分析。我国光伏产业在短短十几年时间成长为国家战略性新兴产业，补贴作为政府支持产业发展的重要手段之一，其地位不言而喻。从世界各国光伏产业发展轨迹来看，光伏产业的发展是伴随着光伏政策的支持而发展起来的，其中光伏补贴政策效果最为明显。

纵观光伏财政补贴发展的时间历程，是以《中华人民共和国可再生能源法》的颁布为标志的。2005年，《可再生能源法》提出了设立“可再生能源发展基金”，在全国范围内进行分摊可再生能源的部分财政支出，对风电和光伏发电为主的可再生能源发电进行上网电价补贴。尽管可再生能源附加费的征收提高了全国常规电价水平，但这为扶持可再生能源发电产业提供了资金支持，发挥了在不同发电端之间利益再分配的作用。从2009 年开始，我国相继颁布了一系列财政补贴措施以促进光伏产业发展，从时间上可以划分为两个阶段。光伏补贴的第一阶段，以装机补贴为主。2009 年3 月23 日，财政部颁布了第一个针对光伏发电建筑的补贴政策《关于印发太阳能光电建筑应用示范项目申报指南的通知》。该政策明确了光电建筑一体化项目的补贴标准，也是第一个针对光伏行业的补贴政策。

光伏补贴的第二阶段，以上网电价补贴为主。该阶段的补贴政策变动最为频繁。上网电价补贴也叫度电补贴，是政府参考光伏发电成本与燃煤电力成本，给予光伏发电企业的一种补贴。上网电价补贴需要发电企业真实的生产出电力并上网才能得到补贴。2011年7月24日，国家能源局发布了《关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》，这是我国第一部关于光伏上网电价补贴的文件。2013 年8 月，国家能源局又发布了《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》，通知根据我国光伏资源地区分布状况，将全国分为三大资源区并实行标杆阶梯电价，同时规定了20 年的补贴期限，使得我国光伏发电电价补贴体系得以进一步完善。回顾过去十几年，在高额补贴制度的引导之下，我国创造了世界上前所未有的光伏产业发展速度，光伏技术位居全球第一，形成了完整的具有国际竞争力的光伏产业链，在推动能源结构转型过程中起到了重要作用。眼下我国光伏产业处于由规模扩张型向质量效益型发展模式转变过程中，国家对光伏产业的高补贴政策转向低补贴政策，倒逼光伏企业通过提升技术水平和管理能力来降低成本，最终实现平价上网。对这些已出台政策的借鉴也可以为我国的页岩气产业的做大做强起到一定的示范意义［8-12］。

5 结论及建议

为提高国内能源安全保障，提升国内页岩气资源动用能力，加强勘探开发企业资源开发意愿，提出以下建议：

1）补贴总额公开。建议提前明确“全国当年非常规天然气奖补资金总额”中总金额的额度。从页岩气国家产业政策来看，国家重点推进页岩气执行市场化价格。川渝地区作为页岩气生产主要开采地区，目前当地已经形成了成熟的天然气管道和市场，要用户接受价格更高的页岩气非常困难，页岩气需要与常规天然气竞争市场。因此，页岩气开发利用企业需要确定性的财政补贴数据进行测算，做到心中有数，才能实现页岩气的可持续经营和效益开发。

2）补贴总额应随开发利用量增加上浮。建议增加奖补资金总额随开发利用量进行一定上浮的条款。目前，我国的页岩气工业发展仍处于孕育期，通过财政补贴刺激，不仅可推动我国页岩气产量持续快速增长，还可以为页岩气市场培育出一批新的竞争企业，提升我国石油工业技术及装备水平，为社会创造财富，拉动GDP 的增长。同时我国页岩气占总天然气比例约15%，远低于美国，目前美国页岩气日均产量占天然气日均产量的70%，而在2008 年12 月该比率仅为16%。美国页岩气产量爆发式增长一方面得益于技术上的快速进步，也得益于美国政府长期的财税政策支持。

3）加大深层页岩气（埋深大于3 500 m）的财政补贴力度。截至2019年底，中国在五峰组—龙马溪组已探明5个海相页岩气田，累计探明地质储量达1.78×1012m3，页岩气年产量突破150×108m3，几乎全部来自于埋深大于3 500 m的页岩气，浅层页岩气已能逐步实现效益开发。而深层页岩气占全国总资源量的80%左右，深层页岩气的规模效益开发直接关系着整个页岩气产业的发展。由于深页岩气开发随着地层压力和温度的升高，需要更先进的技术与装备，更大的压裂规模，单井成本更高。我国埋深大于3 500 m 页岩气的单井成本大约在5 500 万元以上，目前难以实现效益开发利用。因此，为实现深层页岩气资源的有效动用，建议加大对我国深层页岩气的财政补贴力度，补贴标准0.4元／m3，补贴时间5 年。这项政策将对改善能源结构，保障能源安全、促进经济发展和缓解环保压力，实现国家能源战略发挥十分重要的作用。