我国基础设施投融资政策的可持续发展路径选择

徐 铖

一、前 言

加快构建以国内大循环为主、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是党中央基于国内外形势作出的重大战略部署。构建“双循环”新发展格局，将贯穿整个“十四五”规划乃至更长时期，对于我国经济发展将产生极为重要和深远的影响。在双循环新格局下，内陆城市要形成国内循环为主，就需要缩小区域差距协调发展，缩小城乡差异推动城乡融合，以及促进产业能级提升。内陆城市的空间、动力，是推动内循环的着力点。《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》的下发为新时代西部大开发提供了基本遵循，这实际上进一步打通了国内经济运行的“血脉”，推动国内特别是西部地区资源、技术、人才等要素实现自由流动。

基础设施互联互通建设对促进国内落后地区人员就业效果有限。例如，意大利连接南北的高速列车和高速公路并未有效地缩小地区间的收入差距；西班牙在私人投资基础设施方面，特别是PPP 项目的问题导致了2008 年的经济危机。而为了解决沿海地区大城市普遍存在的交通拥堵、环境破坏、资源短缺等发展不平衡的问题，我国也积极探索在内陆地区构建新的可持续发展模式。然而，由于地方政府债务不断积累以及缺乏有效的自源收入，导致这一目标的实现受到了阻碍。目前，我国的劳动力仍然向就业中心——沿海都市地区迁移，东西部发展不平衡的局面仍未改观。

内陆地区要实现高质量的经济增长就必须要吸引高水平的劳动力和企业，这在很大程度上又取决于提供的公共服务和基础设施的水平。所以，地方政府需要大力投资基础设施建设，吸引优质资源（以高水平劳动力为主），深挖潜在的需求和供应链（国内消费和出口），那么内陆地区成为新的可持续发展的模式是可能实现的。

1994 年的财税改革是中国建立现代化税收体制的一次重大改革。2016 年全面推行的“营改增”是我国财税体制的又一次深刻变革。增值税改革一方面有力地降低了企业的经营成本，另一方面也消除深圳等经济特区的边界，加快了国内经济的一体化进程，最终推动了国内价值产业链的更大发展，也实现了我国从依赖出口转向国内消费的转变。这正是我国“十四五”规划中实现“双循环”的基础。但也要看到，作为一个减税措施，“营改增”对财政收入势必造成冲击。增值税和营业税加总，占到了我国全部税收收入的40% 以上。营改增之后，将呈现“一税独大”的局面。地方税已无主体税种，现行中央与地方的分税格局难以为继，整体税制结构对单一税种严重依赖，其中风险不容忽视。

虽然税收权利的集中提高了征税效率，且中央上划收入以税收返还方式给地方确保既有财力不变，但地方政府拓展税源的空间仍相当有限，无论是公共投资还是基础设施的私人融资都存在困难。此外，多年来中央为了阻止城市过度扩张和房地产投机行为一直极力遏制土地财政。然而，自2018 年以来我国实行了大规模的减税降费，疫情发生后又采取了一系列税收优惠政策，税收减少造成的财政压力迫使地方政府开始重新诉诸土地财政。所以“十四五”规划提出要“明确中央和地方政府事权与支出责任，健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力”。

要实现“十四五”规划的这一政策目标，各地既要合理安排各级政府的支出责任，又要积极完善自源收入途径。笔者认为，各省可以通过所得税和碳税筹集财政收入，实现收入分配和环境保护目标，同时逐步建立提供均等基础公共服务的财政平衡制度。

对于城市来说，划区域和地点实施房产税不失为替代土地财政的一个替代方案。这样不仅能解决资金问题，也能规避土地财政的风险。另外，采用国际标准的完整资产负债表（如国际货币基金组织的GFSM2014）加强负债管控，不但能控制风险，还能为投资者提供更多信息，达到为实现可持续增长共同融资的目的。

二、基础设施互联互通与可持续发展

基础设施互联互通的经典理论是，通过降低进口投入和原材料成本，缩短企业和市场之间的距离，便于使用更廉价的劳动力和土地。图1 为一种常见的模式，大多数经济增长点为大城市和港口，以A表示。在现有的交通条件（f）下，P 是能够利用A 产生的出口和需求效应的最远地区。（PN）代表极远的边缘地区，与A 和P 都无法产生关联。

图1 可持续中心与向内陆和外围的“再平衡”

这一机制假设，时间的长短影响企业选址和成本，影响工资和其他投入。考虑到“双循环”促进了国内市场的生产，因此缩短了N 的供应距离。

下面本文以此来分析我国的情况。

1.A 代表沿海的主要出口中心，如广州、深圳、上海等城市。尽管这些超大的城市面临着扩张和拥挤的问题，但仍然吸引大量人口涌入。

2.N 代表了内陆的新可持续发展中心。西部大开发战略希望实现图中N 和P’N 的联系，但结果不理想。

3.武汉更接近已有的出口中心或国内市场。该地依靠互联互通的基础设施、良好的防洪设施、海绵城市建设、人体工程学建筑和多级地铁系统的投资，极具吸引力。只是财政问题使地方政府优先考虑重大项目和应对国际贸易下滑，在疫情暴发前忽视了疾病防控工作。

4.江苏、广东、浙江等富裕省份拥有许多交通便利的中小城市，具备成为就业中心的潜质，但表现只能算差强人意。随着疫情防控成为常态，新兴的电子商务和远程工作模式给它们的发展会带来新的机遇。但不可忽视的是，地方债务的逐渐增加和基础设施、公共服务的不足仍然是其发展的制约因素。

5.“十四五”规划明确提出把部分城市作为创新“中心”，带动整个区域的发展。这一计划正在粤港澳大湾区和长江三角洲地区有序实施，前者包括广东、香港和澳门的九个沿海城市，后者包括上海、江苏、安徽和浙江的部分城市。

创新中心是我国的一大创举，需要政府在管理和融资方面给予大力支持。以粤港澳大湾区为例，要建成国际科技创新中心涉及相关城市的一流大学和研究中心的科研、产品开发，创业和专业领域的融资，IPO 和法律保障等服务。而随着高科技的运用，低附加值的产业应该转移到广东的内陆地区。

采取合理的公共政策和打造多层级融资体系对于构建财政可持续发展的新模式至关重要。对基础设施和公共服务的责任和方式正在超越传统的定义，需要重新划定边界。为了避免重蹈2008 年金融危机以来的覆辙，各级地方政府都应该确保有充足的自源收入和可持续的融资渠道。在税制方面，中央应该适当进行调整，比如推进所得税和碳税的改革，同时加强对地方的问责。此外，地方政府资产负债表的信息完整也很重要，特别是直接借贷或PPP 项目的信息。

在探索替代土地财政的自源收入和融资方案时，Ahmad 等人重点关注了六个城市（见表1），结合相关统计年鉴中的财政和社会指标，使用2016 年中国城市劳动力调查（CULS）关于住房条件的数据，分析人口流动和公共服务的大致情况。本文将武汉作为新的内陆可持续发展中心（N）的代表，将经济发达、流动人口多的城市——广州作为传统的出口中心代表（A）。

表1 六个城市的部分统计数据摘要

（一）内陆城市构建新可持续发展模式的前景

Lou 和Zhu 利用2010 年和2014 年的调查数据对我国人口的流动方向、目的以及公共服务和环境因素进行了研究，调查收集了各种移民特征信息。研究指出，过去十年我国的人口流动主要由就业、收入或服务水平等因素所驱动。另外，沿海的大城市对东部和中部的劳动力，特别是技术人才具有吸引力。虽然北京和上海等大城市的制造业份额已趋下降，但服务业，特别是高科技产业的蓬勃发展扩大了对高技能人才的需求。同时，这些城市也为户籍居民提供了巨大的便利（包括高质量的教育和社会福利），有助于维持人口增长的趋势，源源不断吸引高教育水平的人口。

制造业布局的多样化为各省创造了更广泛的就业机会。与2010 年相比，2014 年非技术工人和半技术工人在省内迁移的强度有所增加。预计到2050年，我国将增加2.55 亿城市居民，如果让他们居住于小城市区和中西部地区，不但能减少大城市拓展基础设施和公共服务的成本，还有可能实现我国2060 年碳中和的目标。

尽管我国努力平衡内陆地区经济，但仍然很难动员企业和技术工人迁移到欠发达地区。毕竟，劳动力寻求的是比目前中西部省份更多的经济机会和更好的公共服务，企业需要的是完善的基础设施和充足的劳动力供应。显然，要现实中国经济的再平衡，使更多的城市发展起来，关键是要让其更具吸引力。

未来人口增长中的一部分必须由内陆的中小城市吸收。机会就蕴藏于内陆省会城市和部分位于中小城市群且具有经济潜力的小城市。当然，要取得成功，发展完善的公共服务和基础设施，吸引高质量的企业和劳动力必不可少。

中央严格管控土地财政、地方债务和PPP 项目，因为这些正是造成地方财政难以为继的风险因素。然而，为了应对国际贸易摩擦和新冠肺炎疫情，国家实行了大规模的减税降费，进而影响到各级政府的财政收入。在必须满足教育、医疗等基本支出的前提下，地方政府缺乏自源收入来弥补资金缺口，负债又缺乏监督，其可能通过不透明的融资工具或PPP 项目来产生更多的债务。

（二）武汉：亟须转型的城市

武汉是国家经济在内陆实现“再平衡”的范例，也是向生态友好型城市转型的典型之一。自2004 年以来，武汉一直是我国“中部崛起战略”的焦点。武汉位于中部省份的中心，处于长江和汉江的交汇，拥有较好的互联互通基础设施，集中表现在四通八达的高速公路网络、水运交通以及机场。人口自2010年以来增长了30%。与美国的芝加哥相似，武汉拥有现代化和多元化的经济，不但有农业、钢铁、汽车制造业等一系列传统产业，还有支持高科技创新、IT和金融的高质量大学和实验室。所以，在过去十年的大部分时间里，武汉外来人口增长率比上海和广州都要高（见表1）。与其他大城市一样，武汉的扩张难以完全脱离土地财政，城区一直在扩大，卫星城镇也成为其重要组成部分。

武汉的发展在很大程度上也兼顾了生态保护。武汉有一个巨大的地铁网络，共有9 条线路，总长超过300 公里，每年运送12.2 亿人次，并且还在继续建设中。许多现代建筑，在建造时都考虑到了生态因素，例如武汉绿地中心。历史上困扰武汉的水灾已基本得到控制，这得益于著名的“海绵城市计划”。它是推动绿色建筑建设，低碳城市发展，智慧城市形成的创新表现，是新时代特色背景下现代绿色新技术与社会、环境、人文等多种因素下的有机结合。

但武汉的财政还称不上可持续发展，随着新冠肺炎疫情的暴发已经遇到困难。外来人口的涌入，特别是低收入的流动工人，使全市的失业保险覆盖率相对较低（仅18%，上海为67%，广州为55%），医疗保险覆盖率只有30%（上海为70%，广州为45%，见表1）。不断增长的赤字和负债，使得市政府在2018—2019 年的大部分时间里优先考虑经济效益较高的项目，而忽略了日常的疾病预防。

2019 年12 月，武汉市政府对病毒暴发的反应比较滞后。You H，Wu X 和Guo X 对武汉在疫情暴发期间的发病率和死亡率的评估，对今后我国的城市化和公共政策有所启示。人口密度的增加和大众交通的使用与健康状况的恶化有关。值得注意的是，密集的建筑群更容易受到疾病的影响。虽然绿色植被在城市中很受欢迎，但越多的绿色代表越多的公共场所，意味着保持社交距离的难度加大，继而增加了疾病传染的概率。

武汉的情况表明，无论是生态环境，还是财政问题都是无法回避的难题。地方政府在努力应对贸易冲击、财政收入不足等挑战下，难免会忽视疾病预防等基础性的公共服务。尽管武汉在环保方面的成绩有目共睹，但切不可忽视社会和城市的动态发展，否则会产生严重的后果。

（三）广州：基础设施建设最昂贵的城市

根据2019 年中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》，粤港澳大湾区以香港、澳门、广州、深圳四大中心城市作为区域发展的核心引擎，不仅要建成充满活力的世界级城市群、国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区，还要打造成宜居宜业宜游的优质生活圈，成为高质量发展的典范。

广州长期以来就是一个重要的沿海城市，并受益于对互联互通的基础设施的巨大投资。广州是我国庞大的高速列车网络的南部枢纽，还拥有着亚洲最大和最繁忙的机场之一，而第二个更大的新机场也将很快启用。这个城市的经济和科技的活力得益于强大的交通网络，使其能够与深圳、珠海等周边城市建立紧密联系，发挥大湾区发展的核心引擎作用。

自1990 年代以来，大量外来人口涌入广州，使其人口和土地都保持增长。现在的广州仍然是农民工比例最高的城市之一，除了国内移民，也有临时的外国居民。资料显示，广州是中国人均GDP 最高的城市之一。它还拥有许多著名的研究中心，在全国111 个生物技术研发园区中广州就占了93 个。再加上优质的公共服务和丰富的文化氛围，广州的生活质量相当高。美中不足的是，作为一个西太平洋的三角洲城市很容易受到洪水和台风的影响。

然而税收的减少，加大了广州的预算压力，使其难以维持教育等重要公共服务的支出水平，所以广州也成为我国政府债务最高的城市之一。2018 年，其地方债务存量为政府收入的592%，仅次于隔壁的珠海（债务存量接近政府收入的800%）。另外，广州下辖各区县的收入差距也不容忽视。营改增意味着地方政府越来越依赖不稳定的转移支付，也推动了销售土地（图2）的行为，以维系代价高昂的城市扩张。广州的自源收入有限，债务水平高，这意味着在过去几年中没有发行任何一般的市政债券。相反地，市政府专注于与项目有关的债券、PPP 项目或专项债务来为基础设施融资，期望比普通债务的风险要小。实际上，这样只是掩盖了当地负债的程度。从中长期来看，债务“影子化”将使广州难以与深圳等负债较少的城市分担大湾区基础设施的建设成本。

图2 2014—2017 年广州土地财政发展趋势

（四）界首：向可持续发展模式转型的困境城市

界首是位于安徽省西北部的一个省辖县级市。界首市以乡村振兴战略为统领，坚持重精准、抓重点、补短板、强弱项，于2018 年如期实现了脱贫摘帽的大目标。虽然界首的人均收入在2020 年上升到大约3.5 万元人民币/人，但仍然只达到全国平均水平的一半。界首的劳动力也呈减少趋势，因为无法提供有吸引力的公共服务，也无法吸引投资以创造更好的就业机会。

根据《中国流动人口发展报告》，截至2020 年，我国23% 的城市人口，相当于2.02 亿人生活在500 万人口以上的大城市，约有一半城市人口生活在人口不足100 万的城市，还有32%生活在界首这样城区人口不足30 万的小城市。因此，小城市人口有2.82 亿人，而且还有增长的趋势。虽然国内国际大多关注上海、重庆、深圳和广州等大城市，但“十四五”规划的“双循环战略”的潜力正是界首这样的小城市。只是从界首的经验来看，仅仅提供互联互通的基础设施，以科技创新来定位是远远不够的。

界首的财政压力也在不断增加。地方政府从增值税与营业税合并中获得的收益实际上比两个税种独立时有所增加。与大城市相比，界首这样的小城市对土地财政的依赖较小，更依赖上级政府的财政转移支付。中央削减税收导致了财政支出缺口的扩大，转移支付用以弥补预算赤字，导致的结果是界首市政府缺乏有效的硬预算约束。

界首通过城市发展投资公司（UDICs）和地方政府融资工具（LGFVs）签订了很多合同，积累了不少债务。2020 年，界首市的政府债务总额接近一般公共预算收入的1000%，限制了提高公共服务和基础设施的能力，因此很难与上海—温州—杭州这样更有活力的高科技城市群竞争。如果要成为就业者青睐的城市，界首必须依靠科研和创新，发展更多的劳动密集型产业。

三、公共投资融资的风险管理和激励措施

地方政府对土地财政的依赖，导致了城市的过度扩张，而且大多以牺牲生产性农业用地或脆弱的生态系统为代价，助长了自然灾害的风险。我国有近1.3 亿城市居民生活在海拔不足10 米的低洼沿海地区，面临洪水、风暴以及海平面上升的风险。与环境风险相比，更严重的是不断累积的财政风险，特别是通过城市投资公司撬动土地财政的非预算借款的增加。

在2015 年之前，地方政府被禁止以借贷形式填补财政支出，但他们可以通过城市投资公司等融资工具进行投资，成为所谓的“黄金规则”。只是这项政策实际上没有得到非常严格的遵守，城市投资公司为各种支出都提供了便利的预算外资金。为了应对2008 年爆发的全球金融危机，中央政府利用城市投资公司和地方政府的融资工具为四万亿人民币的经济刺激计划提供资金。随之而来的各级政府债务的飙升（见表2）成为了中央政府迫切关注的问题。

表2 2018 年地方政府的债务限额和未偿债务的比较 （单位：亿元）

2015 年有两项重大的财政改革：一是考虑到初现端倪的劳动力成本上涨和贸易紧张局势，营业税被纳入覆盖面更广的增值税，从而降低了企业经营成本；二是地方政府被允许发行债券，以遏制不断攀升的非预算债务。

尽管营改增后中央和地方的增值税分成没有减少，但地方政府仍缺乏可持续的自源收入。不能忽略的情况是，地方政府有可能几乎完全依赖共享收入和中央的转移支付，以及预算法容许的有限的融资渠道。

所以，2015 年的这项改革并没有减少各级地方政府的固有风险，因为可持续的信贷（例如，发行债券和PPP 项目）离不开自源收入的支持。共享收入固然对缩小纵向的财政缺口很重要，但因不受地方控制并不可靠。图1 解释了我国大多数地方政府债务缺乏可持续性的原因。

图1 地方政府债务需要自源收入支撑

2015 年中央对财政转移支付的份额进行了调整，确保各省不会因为增值税和营业税的整合而损失太大。然而，当2019／2020 年度总体税率被削减以刺激需求时，各级地方政府的收入大幅下降。因预算受到挤压，城市提供公共服务和基础设施的能力受到影响。

尽管中央财政比较宽裕，各级地方政府的总体公共债务水平也是在审慎的范围内，但有限资源的层层支出产生了隐形的赤字和负债，造成了更大的财政风险。由于担忧各级地方政府的债务攀升，国家发展和改革委员会（NDRC）在2018 年冻结或取消了大量的基础设施投资提案，比如地铁系统，因为这些提案大多要通过PPP 和借款的形式融资。

为准确了解地方的资产和负债情况，为每一级政府编制资产负债表很有必要。尽管我国已经采用了国际货币基金组织最新的GFSM2014 框架，但即便那些经济最发达地区的政府资产负债表也难称完整，特别在PPP 项目和公共事业债务方面存在很多问题，而官方数据往往低估了负债的范围和严重性。

及时和准确地获取各级地方政府的债务信息非常重要，但目前还很难做到。因此，为了实现“十四五”计划目标，财政制度改革，特别是地方各层级的改革势在必行，从而达到提高人民生活质量，平衡区域经济发展，尽量减少贸易冲击、环境危害和其他风险影响的目的。

四、地方财政实现可持续发展的政策建议

我国经济要实现可持续发展，必须控制沿海大城市的无序扩张、交通拥堵和环境污染等问题。这就涉及到改变国内人口迁移的方向，使其更多地向内陆城市迁移。该战略并不能完全由官方主导，更关键取决于企业的选址决定，只有企业创造就业机会才能让人口往内陆迁移，否则就会出现“鬼城”。

随着我国各地基础设施和公共服务的完善，把一些低附加值的经济活动转移到内陆是必然趋势，同时鼓励低污染的技术和更有效的城市规划。“一带一路”倡议有助于改变比较成本和价值链。但是，在内陆城市及周边保证高质量的生活条件和生态环境，取决于企业选择更为清洁的技术和工艺。发展农村是必不可少的，但也意味着农村将向城市地区释放剩余劳动力。如果这些劳动力和他们的家庭继续向东海岸迁徙，沿海城市公共服务、基础设施、生活成本以及生态环境的压力，还将继续增加。

地方政府显然需要提供优质的公共服务（尤其是医疗和教育），以鼓励私营部门在欠发达城市投资，并吸引高水平的劳动力。“十四五”规划希望重新分配各级政府的支出责任，同时加强自源收入，以减少预算压力和可持续地获得社会资本，并加强对地方支出的问责。

为了提高各级政府的自源收入，中央和地方都要采取行动。改变各级政府的税收安排取决于全国人大对具体税种的立法范围，以及多大程度上允许各省市在法律范围内保有一定的税收自主权，而不用像国地税合并之前那样设立地方的税务机构。

在提高地方自源收入上，本文提出三个建议：一是改革个人所得税；二是开征碳税；三是征收房产税，取代土地财政。以上提到的税种应该采用新的模式，即全国人民代表大会立法，国家税务总局负责征管，然后地方政府在国家立法规定的范围内制定边际税率。这种模式已经被用于各种财产交易税，在中国也有先例。该模式的优势，不仅包括更有效的问责和可持续的融资渠道，还可以保护各级政府财政不受国家减税的影响，因为地方征税如果按区间税率而非附加费的形式实现，财政收入不会受国家调整税率的影响。这一点在我国当下非常重要，特别是确保中央近年来的减税措施能够成功地刺激而不是收缩需求。如果减税措施无法阻止地方政府削减基础设施和医疗保健等公共服务支出，那么后果将不堪设想。

（一）解决收入不平等问题——改革所得税

鉴于我国人民的收入水平呈持续的上升趋势，个人所得税仍有巨大的收入潜力。这也是实现个人收入公平分配的重要工具。目前，个人所得税的收入由中央和地方分享，地方政府的份额根据各省市的征税额确定。本文认为改革个人所得税的目的在于：更强的政府问责、可预测的地方预算、更灵活的融资渠道以及对地方组织财政更大的激励。

如果改革个人所得税，将一部分征税权赋予地方政府（省级）会有两个好处：一是激励各地政府采用法定区间中的上限税率，积极解决个人之间的收入不平等问题；二是推动地方政府与税务总局分享纳税人信息，扩大税基以及防止避税。

我国目前的个人所得税主要来自于工资的预扣，与不少新兴市场国家一样，存在一定的累退性。由于非工资性收入（如利润和租金）通常归属于高收入人群，难以征税，所以个人所得税的累进程度受到了影响。财政部在2019 年提高了个人所得税的起征点，希望减轻固定收入较低的贫困家庭的负担，但实际上产生了进一步削减个人所得税税基的反作用。如果我国能够完善低收入家庭的信息，就可以进一步解决收入不平等问题。总之，改革目前个人所得税的安排，可能达到提高中央税收征管的效率，改善各省的财政状况，同时更好地实现收入分配的目的。

（二）应对大气污染和气候变化——开征碳税

碳定价被广泛认为是推动减少温室气体排放的最有效方式，也是市场确定最具成本效益的缓解方案。这是我国实现2030 年碳达峰，2060 年碳中和承诺的一大重要工具。我国的碳市场建设是从地方试点起步的。2011 年10 月以来，北京、天津、上海、重庆、湖北、广东以及深圳开展了碳排放权交易地方试点工作，地方试点从2013 年6 月起先后启动了交易。2017 年底，中国启动碳排放权交易。2021 年元旦起，全国碳市场发电行业第一个履约周期正式启动。2021 年7 月16 日，全国碳排放权交易市场开市。我国碳市场将成为全球覆盖温室气体排放量规模最大的市场。

碳税可以和碳交易在多方面相互促进。碳税作为一项政策工具，一是可以直接依托现有税收体系，实施成本较低；二是碳覆盖范围较广，可以很好地涵盖那些排放较少的小微企业甚至个人；三是实施过程中，政府可以将税收收入用于再分配、促进低碳转型等，对温室气体排放的生产发出更有力的信号。

（三）解决城市无序扩张和环境问题——征收房产税

在我国征收房产税不仅可以遏制土地财政，还能为地方政府筹集自源收入，实现地方财政的可持续发展。Ahmad 等人（2020）研究了征收房产税对我国样本城市的收入和分配可能的影响。这项研究借鉴了中国社会科学院（CASS）于2016 年开展的家庭和生活条件的调查，覆盖了广州、上海、沈阳、福州、武汉和西安6 个省会城市。在这些人口均超过300万的大城市中，最大的是国际化大都市地位的直辖市——上海（2700 万人口），最小的是福州（370 万人口）。从人均GDP 来看，广州最高（141933 元），上海（113500 元）第二，福州第三（102569 元），三座都是沿海城市。沈阳和西安的人均GDP 大致都在70000元左右。

Ahmad 等人模拟了通过房产税提高城市GDP的2%的效果。表3 的房产税是基于地点的、以人民币/平方米为单位针对使用权征的一种税。尽管该税种应根据地方和城市的服务成本而变化，但出于模拟目的，Ahmad 等人将该税种与城市的GDP 相关联。这一设计是为了使较富裕的城市的税率高于不富裕的地区，同时也与提供服务的水平和成本大致相符。例如，表中显示，因为人均GDP 较高，广州在6 个样本城市中每平方米税收（121 元／平方米）最高。相比之下，西安的税收要低得多，约为49 元／平方米。城市间房产税率的差异将为企业和劳动者提供一个重要的信号，激励他们在较富裕的城市有效利用土地，或者向低收入城市投资和移民。在实际操作中，房产税可以按城市区域进一步细分，这有待进一步的研究。

表3 征收提高城市GDP2%的房产税的预计影响

房产税本身是累进的，在上海、沈阳和武汉使用了对最贫穷群体的额外权重（阿特金森指数），但在福州、广州和西安没有。基尼系数关注的是收入规模分布的中间部分，变化不大。为了防止任何累退的因素，税收可以直接与当地的福利，如教育、住房等挂钩，从而保证房产税的累进性。保证教育支出是地方政府普遍面临的挑战。除上海外，征收GDP2%的房产税将大致填补每个城市目前的教育支出。基尼系数显示，与教育福利挂钩的房产税将有效减少所有城市的不平等状况。

模拟结果表明，房产税的确切形式应该由市政府根据具体的人口状况来决定。因此，上海的政策制定者可能倾向于对所有房产征税。而广州由于低收入的外来人口比例较高，房产税与福利挂钩很重要。福州与此相反，因为外来人口收入较高，如果向其提供福利实际上不利于收入分配。总而言之，为六座城市提供普遍的教育福利可以保证房产税的累进性。

此外，房产税应该在省/市内部的也要做到因地制宜，确保所有地区都能提供优质的公共服务。否则，就广州而言，如表4 所示，较贫穷的从化、荔湾和增城地区在亏损，而繁荣的黄埔、天河和越秀地区则产生盈余，可能会加剧区域间的不平等现象。

表4 广州各区征收GDP2%房产税和教育支出的对比（单位：十亿元）

（四）实现基本公共服务均等化——财政平衡制度

从1950 年建立起“统收统支”的财政体制到1994 年的分税制财政体制，虽然各个历史阶段的改革初衷、目标和结果不尽相同，但总体上我国离形成基本公共服务及均等化发展的良好促进机制还有距离。

地区间财力的大致均衡是基本公共服务均等化发展的前提条件。不同时期财政体制改革的累积效应奠定了当今中国地区财力差距的基础格局，同时地方政府行为特征也不利于基本公共服务均等化提供机制的形成。所以，提高基本公共服务均等化水平，是我国“十四五”时期的重要目标。2021 年4 月，经国务院批准，国家发展改革委联合20 个部门印发了《国家基本公共服务标准（2021 年版）》，为国家提供公共服务项目划定了标准、界定了范围、明确了责任，是健全基本公共服务体系的重要举措，是我国保障和改善民生的一次重大制度创新。

当然，财政平衡制度是以经常性支出为基础的，虽然它对于弥补作为区域不平衡核心的基础设施方面的差距是必要的，但还是不够的，需要一个连贯的投资战略来弥补创收能力方面的结构性差距。

（五）完善资产负债表信息——监督地方负债

确定上级政府中长期的总体资源规划，然后在下级政府中分摊债务限额，对于城市实现财政可持续转型至关重要。正如上文第4 节所探讨的，一个关键问题是确定和允许地方政府通过资本市场的税收形成自源收入。制度上对这一措施的基本补充是获得与借贷和PPP 项目相关负债的完整信息。2001年，我国引入了国际货币基金组织的《政府财政统计手册》（GFSM2001／14），这是一个衡量中央和省级财政存量和流量的综合系统。同时，国库体系也进行了现代化改造，为中央和省级政府建立了国库单一账户体系。

采用完整的GFSM2001／14 和国库单一账户体系，意味着中央政府能够跟踪经济中的现金流，为地方政府制定更详细的支出目标，并尽量减少资金挪用。

然而，权责发生制会计于2015 年才引入省一级政府，地方财政管理仍主要以现金为基础。在预算和国库系统或地方资产负债表中没有有效地记录负债。2008 年至2010 年期间国家采取的反经济周期的政策造成了地方债务过多，当时我国的一揽子经济刺激计划主要是通过城市投资公司和地方政府融资平台提供资金。很多地方政府没有能力偿还这些债务，只能指望中央兜底。虽然中央政府有能力处理地方政府的债务，但会导致道德风险，并削弱对整体预算的约束。另外，如果没有债务的详尽信息，地方政府为了财政支出仍然有继续举债的动机。

另一方面，投资者对地方政府贷款的警惕性越来越高。中央政府自2015 年起允许发行市政债券，期望债券比隐藏在资产负债表外的城市投资公司、地方政府融资工具和PPP 项目的债务更容易被监控。然而，由于市政债券并不与政府收入挂钩，所以债务实际上并不是由发行债券的政府承担的。类似的问题也出现在监管不力的融资渠道，如PPP 项目中。2018 年，国家发展改革委暂停了对PPP 项目的审批，以评估地方政府的偿还能力。结果，2000 个拟议的基础设施项目被暂停或取消，包括巴图和呼和浩特的新地铁系统计划。

“十四五”规划的一个核心目标是使地方财政实现可持续发展。为了实现这一目标，国家需要采取措施加强地方政府管理债务的能力，既要通过具体的税收手段（如上文所述）增加自源收入，又要掌握完整的资产负债表信息。第一步要在地方政府的资产负债表中生成欠款和负债的完整信息，作为未来获得信贷的前提条件，无论是银行贷款、债券还是PPP项目。在实现完整的资产负债表之前，本文建议用中国人民银行每周/每月的货币调查监测信贷趋势，作为地方在融资负债方面的早期预警机制。

国家发展改革委和财政部已经在酝酿引入更严格的基础设施投资标准，要求地方政府的财政收入比以前的标准提高三倍，并收紧其他指标，如人口和GDP。地方政府也应拿出更有力的可行性报告，设定更明确的目标，比如成本回收和客流预测等。推出新的投资标准后，包括贵阳、昆明、兰州、西安在内的13 个城市的地铁计划不容乐观。

以上论述并不等于我国应该减少对中西部城市基础设施的投资。相反，鉴于目前地方政府债务过多，税收基础薄弱的风险，国家发改委是在更加谨慎地扩大对部分城市的投资。例如，发展改革委于2019 年授权发行787 亿元人民币债券，为东北老工业城市之一的吉林市135 公里的轻轨系统提供资金。由于当地省、市级政府都无法处理债券发行的融资问题，由中央政府提供资金。投资轻轨有助于吉林的城市建设，增加其对劳动者和私人投资者的吸引力，重振一个劳动力流失的旧工业城市的往日雄风。

地方政府的融资战略应着眼中长期发展，一方面尽量减少财政风险，充分利用好社会资本刺激区域经济发展，另一方面稳步推进收入分配和环境保护的重要目标。如果上述计划执行顺利，那么下一步将是完善各级政府的资产负债表，偿还现有的债务，市县地方财政的可持续发展。

五、总 结

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》明确指出，要“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。在巩固东部沿海地区和超大特大城市开放先导地位的同时，加快中西部和东北地区开放步伐，助推内陆地区成为开放前沿。要实现内陆地区成为对外开放新高地，需要一系列的投资、税收和财政制度配套。

首先，各级地方政府要拥有自源收入，并由中央立法明确和保证其税源。地方政府获得自源收入不仅将有力提升公共服务能力和水平，财政受中央减税政策的影响减小，更重要的是能可持续地获得社会资金，改善紧张的财政状况。为各级地方政府精心设计的税收征管体系除了财政功能，还要帮助中央政府贯彻收入分配、环境保护等目标。建议的措施包括：

一是改革个人所得税，给予地方政府一定的征税权限，特别是省城和一线城市。一方面这将为地方政府带来大量的自源收入，另一方面还可以通过提高高收入者的边际税率和鼓励地方政府分享纳税人信息来缩小收入差距。

二是开征碳税。国家开征碳税有助于实现环保目标，因为只要允许污染程度较高的地方设定更高的边际税率，可能有效解决城市拥堵、空气污染和温室效应等问题。

三是征收房产税，可根据占有率、地点、规模和当地服务成本等因素征收房产税，与特定的公共服务，如教育挂钩。房产税不仅能组织收入，还有助于实现收入分配目标，特别是帮助弱势的外来人口获得与城市居民同等的服务。

四是实现基本公共服务的均等化，其前提条件是地区间财力的大致均衡，即财政平衡制度，这是为了确保相似税收水平下的所有地区都有能力提供相似的公共服务。

五是将负债的完整信息纳入地方资产负债表。国际货币基金组织的GFSM2001／14 近几年才被引入到省级政府，要全面记录应计项目还需要做很多工作。各级政府也应采用该手册作为借贷或PPP 项目融资的基础，在改进负债记录和加强监测的同时，还应该为新的基础设施项目制定更严格的标准，以确保所有的投资都有助于在内陆地区实现包容、弹性、绿色的新发展模式，贯彻“十四五”时期的战略规划。