基础养老金全国统筹计发方案选取研究

李明桥，徐 帆

（西南石油大学，四川成都610500）

一、引言

尽快实现城镇职工基本养老保险全国统筹（简称“全国统筹”）是政府和学界的共识，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出要实现基本养老保险全国统筹。如何确定参保离退休人员养老金待遇是全国统筹的核心议题之一。相较于省级统筹，全国统筹可发挥基础养老金省际再分配功能，因此现有文献对构建全国统筹计发方案的争议焦点在于养老金待遇是否应该包含省际差异。一种观点认为基础养老金的本质是保障“基本”生活，基础养老金待遇与养老保险缴费无关，构建全国统筹计发方案不应该包含省际差异［1-2］。另一种观点则认为应以省级计发方案为基础构建全国统筹计发方案，这样的基础养老金待遇确定办法符合渐进式改革特征，有利于由省级统筹平稳过渡到全国统筹［3］。

现有文献构建的全国统筹计发方案既关注公平性问题又关注可持续性问题［4-6］。就公平性而言，由省级统筹升级为全国统筹能实现基础养老金省际再分配，缩小不同收入群体间基础养老金待遇差距［7］；穆怀中［8］从希克斯改进、生存公平和劳动公平3 个视角评估了全国统筹各种计发方案下的基础养老金再分配效应。就可持续性而言，养老保险全国统筹能够在一定程度上均衡各省区市之间的财政负担，但是无法从根本上解决基础养老金缺口问题［9］。

虽然既有文献已对基础养老金全国统筹问题进行了丰富的研究，但是未有文献从低收入省区市养老金待遇、政策实施阻力和财政负担的视角评估全国统筹各种计发方案的实施效果。评估基础养老金全国统筹政策应关注计发方案是否有利于全国统筹顺利实施，是否有利于提高低收入省区市养老金待遇，以及是否有利于减轻财政负担。本研究以这3个“有利于”为依据，选取全国统筹最优计发方案，以期为政府选取基础养老金全国统筹计发方案提供参考。

二、分析框架与研究方法

（一）待选基础养老金全国统筹计发方案分析

构建基础养老金全国统筹计发方案主要有两种研究思路：一是参照西方发达国家经验构建普惠型全国统筹计发方案，即基础养老金待遇与养老保险缴费脱钩，全国参保离退休人员等额领取养老金［10］；二是在省级统筹计发方案基础上加以改进，构建全国统筹计发方案。相较于第一种研究思路，第二种研究思路使得参保离退休人员养老金待遇变动相对平缓，有利于由省级统筹平稳过渡到全国统筹，因此本文选取第二种研究思路构建的计发方案作为待选方案。该研究思路下的4 种待选基础养老金全国统筹计发方案如式（1）～式（4）所示，其共同特征体现在以公平性为导向，不同之处在于全国统筹计发方案是否应该包含省际差异［11-12］。一种观点主张取消养老金省际差异直接过渡到全国统一的养老金计发方案，如式（1）所示；另一种观点则认为全国统筹计发方案忽略省际差异会导致高收入省区市参保离退休人员的养老金收入降幅明显，这既不利于社会和谐稳定又阻碍了全国统筹计发方案顺利实施，因此建议实施渐进式全国统筹计发方案，如式（2）～式（4）所示。

（二）基础养老金全国统筹最优计发方案的选取依据

基础养老金全国统筹最优计发方案既要关注公平性和可持续性，又要关注低收入省区市的养老金待遇。既有文献构建的全国统筹养老金计发方案都考虑了公平性问题，所以本文在公平性基础上依据“益贫式增长”理论的“最大最小法则”选取最优计发方案。“最大最小法则”就是使低收入群体的收入增长最大化，“最大最小法则”下的全国统筹最优计发方案应使低收入省区市的养老金待遇增量高于其他计发方案。当然选取基础养老金全国统筹计发方案也要关注财政负担问题，因此本文选取最优计发方案的依据是权衡“最大最小法则”和财政负担两个方面。

如果由省级统筹升级为全国统筹，那么基础养老金计发方案则实现了全国统一。在我国区域经济发展不平衡背景下，基础养老金全国统筹可通过两个途径实现养老金在省际之间的再分配。途径之一，全国统筹计发方案的增长效应。全国统筹计发方案的关键在于确定养老金计发基数，省级统筹的计发基数为当地上年度在岗职工平均工资和个人指数化月平均缴费工资的平均数。当全国统筹计发基数高于省级统筹计发基数时，该省区市养老金待遇会因全国统筹而提高，这个影响路径本文称之为全国统筹计发方案的增长效应。全国统筹计发基数越高，获得增长效应的省区市越多，实施基础养老金全国统筹的政策阻力就越小。然而全国统筹计发基数越高，基础养老金支出规模越大，中央政府维持基础养老金收支平衡的财政负担就越重，因此全国统筹计发基数对增长效应和财政负担都会产生影响。途径之二，全国统筹计发方案的再分配效应。全国统筹计发方案在调高低收入省区市养老金待遇的同时也调低了高收入省区市养老金待遇，从而缩小了省际间养老金待遇差距，这个影响路径本文称之为全国统筹计发方案的再分配效应。

（三）基础养老金全国统筹最优计发方案选取的研究方法

一方面，如果估算出全国统筹计发方案的增长效应与再分配效应，那么依据“最大最小法则”比较各方案对低收入省区市养老金的影响就能得出选取计发方案的先后顺序。另一方面，可根据全国统筹计发方案测算出各种方案下的养老保险基金收支状况，从财政负担角度得出选取计发方案的先后顺序。因此，选取基础养老金全国统筹最优计发方案的关键在于权衡这两个因素。

Kakwani［13］提出的“益贫式增长”研究方法符合“最大最小法则”，也就是更加关注低收入省区市的养老金待遇，因此本文使用该方法分析基础养老金全国统筹计发方案的增长效应和再分配效应。运用Kakwani 方法的前提是要界定相对贫困群体，本文把省级统筹下参保离退休人员人均养老金收入低于全国平均水平的省区市界定为相对贫困省区市。全国统筹计发方案对养老金相对贫困状况的影响如式（6）所示：

式（6）中，R12表示由省级统筹升级为全国统筹时养老金待遇相对贫困变化程度，1和2分别表示省级统筹和全国统筹，θ(z,u1,L1(p))和θ(z,u2,L2(p))分别表示省级统筹和全国统筹两种状态下低收入省区市的养老金待遇相对贫困程度，z和u分别表示全国和低收入省区市人均养老金收入，L（p）和ln（·）分别表示洛伦兹函数和对数函数。

相对贫困变化程度R12可分解为增长效应G12和再分配效应I12两个部分，计算公式如下：

式（7）右边表示当养老金收入分布不变即洛伦兹函数L（p）不变时，因全国统筹计发基数高于省级统筹使得相对贫困省区市的人均养老金待遇从u1提高到u2，从而改善了养老金相对贫困状况，这就是全国统筹计发方案的增长效应。式（8）右边表示当人均养老金待遇u不变时，全国统筹计发方案缩小了省际间养老金待遇差距使得养老金收入分布从L1（p）变化为L2（p），从而改善了养老金相对贫困状况，这就是全国统筹计发方案的再分配效应。

估计增长效应和再分配效应的前提是确定测度养老金待遇相对贫困的指标，参照既有文献［14-15］，本文选取FGT指数作为测度低收入省区市养老金待遇相对贫困状况的指标，计算公式如下：

式（9）中：Ni和N分别表示i省区市和全国参保离退休人数，ui和z分别表示i省区市和全国的人均养老金收入。(z-ui) /z表示i省区市人均养老金收入低于全国人均水平的贫困深度。α为相对贫困规避参数，当α=0 时，FGT 指数为相对贫困发生率，表示低收入省区市参保离退休人数占全国参保离退休人数之比；当α=1 时，FGT 指数为人均养老金待遇相对贫困深度；当α=2 时，FGT 指数为加权相对贫困深度，表示养老金待遇越贫困的省区市权重越大，FGT（2）指数更加关注养老金待遇相对贫困更严重的省区市，这就是“最大最小法则”的数学呈现形式。综上，借助Kakwani 方法依据“最大最小法则”可得出基础养老金全国统筹计发方案选取的先后顺序。

本文使用事后评估方法测算财政负担。财政负担事后评估是指以历年统计数据为基础，假设按照全国统筹计发方案发放养老金，以此评估基础养老金支出规模并结合养老保险统筹账户基金收入，得出养老保险统筹账户基金收支状况。财政负担事后评估需考虑两方面因素：其一，假定全国统筹背景下，根据统计数据事后评估财政负担不需要预测人口结构和工资变化等因素，这将使得估计的财政负担准确性更高；其二，因为估计全国统筹计发方案的增长效应和再分配效应是以历年统计数据为基础，而选取全国统筹最优计发方案既要关注增长效应与再分配效应，又要兼顾财政负担，所以估计财政负担也应该使用历年统计数据。因此，应根据“最大最小法则”与财政负担两方面因素选取基础养老金全国统筹最优计发方案。

三、实证分析

（一）实证分析的前提条件

本文的数据处理包括以下几个重要环节：其一，2020 年新冠肺炎疫情爆发导致各省区市尤其是湖北省的养老保险基金收入显著低于正常年份，因此研究数据来源于2019 年《中国劳动统计年鉴》。其二，因为微观个体数据难以获取，所以个体工资由所属省区市平均工资代替。本文主要关注省际间养老金待遇因全国统筹计发方案而带来的增长效应和再分配效应，虽然用省级平均工资替代个体工资忽略了个体工资异质性，但是省际间工资差异依然存在。其三，将2019年参保离退休人员的人均养老金收入作为相对贫困指标z。如果省级统筹时所属省区市的人均养老金u1低于相对贫困指标z，那么可测算出各省区市养老金待遇相对贫困状况θ(z,u1,L1(p))，同理可测算出全国统筹时各省区市相对贫困状况θ(z,u2,L2(p))，并由此推算出全国统筹计发方案对养老金待遇相对贫困变化R12的影响。其四，估计全国统筹增长效应和再分配效应的前提是测算反事实相对贫困状况θ(z,u1,L2(p))和θ(z,u2,L1(p))。θ(z,u1,L2(p))表示相对贫困状况时，人均养老金收入u1与分布L2（p）分别由省级统筹与全国统筹的计发方案决定；同理，θ(z,u2,L1(p))表示相对贫困状况时，人均养老金收入u2与分布L1（p）分别由全国统筹与省级统筹的计发方案决定。由此可知，增长效应G12是养老金收入分布L（p）保持不变时相对贫困变化的权重平均，再分配效应I12是人均养老金收入u保持不变时相对贫困变化的权重平均。

（二）低收入省区市养老金相对贫困状况分析

根据式（1）～式（5）可测算出各省区市参保离退休人员的人均养老金收入，再通过式（9）可得出全国统筹各计发方案对养老金待遇相对贫困状况的影响，结果如表1所示。

表1 全国统筹计发方案对养老金待遇相对贫困状况的影响

由表1可知：其一，省级统筹下省际间养老金收入水平差距较大。省级统筹下相对贫困发生率为0.6319，表明省级统筹下人均养老金低于全国平均水平的省区市的参保离退休人口占比高达63.19%。省级统筹下养老金相对贫困深度为0.0766，表明省级统筹下相对贫困省区市参保离退休人员的人均养老金水平比全国平均水平低7.66%。其二，如果取消省际差异而直接过渡到全国统筹计发方案1，各省区市基础养老金计发基数为全国平均工资，养老金待遇相对贫困状况将得到最大程度改善，这将使得各省区市参保离退休人员平等共享经济发展成果，实现基础养老金横向公平。如表1所示，计发方案1 的相对贫困发生率、相对贫困深度和加权相对贫困深度在改善相对贫困方面都优于其他全国统筹计发方案。其三，渐进式全国统筹（计发方案2、3、4）是通过弱化基础养老金计发基数省际差异，实施有区别共享经济发展成果的计发方案。如表1 所示，这些渐进式全国统筹计发方案的相对贫困发生率、相对贫困深度和加权相对贫困深度都较接近，表明这些计发方案对相对贫困的影响力相当。

（三）基础养老金全国统筹最优计发方案选取

根据式（6）～式（8）并结合表1 实证结果可测算出全国统筹各种计发方案的增长效应和再分配效应，结果见表2。表2中的益贫式增长指数大于1，说明全国统筹有利于提高相对贫困省区市的养老金待遇。为分析全国统筹各方案下的财政负担，本文分别绘制了各省区市参保离退休人员的人均养老金收入和养老保险基金收支因全国统筹计发方案变化而变化的情况，如图1和图2所示。

其一，虽然计发方案1最大程度改善了相对贫困省区市的养老金待遇，但是其所面临的政策实施阻力最大、财政负担最重。如表2所示，计发方案1下的相对贫困发生率、相对贫困深度和加权相对贫困深度指数都大于其他计发方案，表明计发方案1 最大程度改善了低收入省区市的养老金待遇。就相对贫困发生率而言，计发方案1 的再分配效应约为增长效应的1.65 倍，表明计发方案1 主要是通过调整省际间养老金差异来改善低收入省区市的相对贫困发生率。就相对贫困深度而言，计发方案1的增长效应与再分配效应相当。就加权相对贫困深度而言，因为相对贫困程度越高的省区市被赋予的权重越大，所以加权相对贫困深度更加关注养老金收入更低的参保离退休人员，计发方案1的增长效应约为再分配效应的1.84 倍，表明计发方案1 主要是通过用全国平均工资替代省级平均工资来提高低收入省区市的养老金计发基数，从而改善了这些省区市的养老金待遇。就全国统筹实施阻力而言，计发方案1 导致高收入省区市参保离退休人员的人均养老金降幅最大。如图1 所示，计发方案1使得高收入地区北京和上海参保离退休人员的人均养老金降幅分别高达22.87%和19.70%，可想而知若实行计发方案1可能产生的阻力将有多大。就全国统筹财政负担而言，根据2019年《中国劳动统计年鉴》数据，城镇职工基本养老保险基金盈余为3653.7亿元，如果实施计发方案1，如图2所示，2019年养老保险基金支出增量为1573.85 亿元，远高于其他计发方案，2019 年养老保险基金盈余会因实施计发方案1下降至2079.85亿元，降幅高达43.07%。因此，在人口老龄化背景下，如果实施全国统筹计发方案1，那么未来养老保险财政负担将是最重的。

其二，全国统筹计发方案2的政策实施阻力小且财政负担轻，但其改善养老金相对贫困的作用较弱。如表2所示，计发方案2下的相对贫困发生率、相对贫困深度和加权相对贫困深度指数在4种计发方案中基本上是最小的，表明计发方案2改善养老金相对贫困的作用最弱。就相对贫困发生率而言，计发方案2的再分配效应约为增长效应的1.97倍，表明计发方案2主要是通过调整省际间养老金差异来改善低收入省区市的相对贫困发生率。就相对贫困深度而言，计发方案2的增长效应比再分配效应稍弱。就加权相对贫困深度而言，计发方案2 的再分配效应与其他方案相当，因此计发方案2 对加权相对贫困深度影响较弱的原因在于其增长效应较弱。计发方案2下加权相对贫困深度的益贫式增长指数显著高于其他计发方案，也同样说明其增长效应相对于其他计发方案较弱。较弱的增长效应归因于计发方案2中使用的工资基数为全国和所在省区市平均工资的再平均，这拉低了计发基数从而减弱了计发方案2的增长效应。就政策实施阻力而言，如图1所示，计发方案2导致高收入地区北京和上海人均养老金降幅分别为11.43%和9.85%，低于其他计发方案，说明政策实施阻力较小。就财政负担而言，如图2 所示，计发方案2 带来的养老保险基金支出增量仅为786.92 亿元，低于其他计发方案；养老保险基金收支盈余为2866.78亿元，高于其他计发方案，表明实施计发方案2的财政负担最轻。

表2 全国统筹计发方案的增长效应与再分配效应

其三，全国统筹计发方案3可选为最优计发方案。虽然全国统筹计发方案3影响相对贫困深度和加权相对贫困深度的力度比计发方案4稍弱，但是这两种方案影响相对贫困发生率的力度相同，表明就改善相对贫困而言，计发方案3与计发方案4作用相当。计发方案3改善相对贫困的增长效应与再分配效应取决于相对贫困指标的选取。就相对贫困发生率和相对贫困深度而言，其再分配效应大于增长效应。当测度相对贫困更加关注低收入省区市的加权相对贫困深度时，其增长效应则大于再分配效应。值得强调的是其加权相对贫困深度降幅高于相对贫困深度降幅，说明全国统筹计发方案3在改善相对贫困状况时更关注养老金待遇更低省区市的参保离退休人员。全国统筹其他计发方案也具有相同功能，表明这4 种计发方案都偏向于养老金待遇较低省区市的基础养老金省际再分配。就政策实施阻力而言，如图1 所示，高收入地区北京和上海因计发方案3 导致的人均养老金待遇降幅低于计发方案4，表明计发方案3的政策实施阻力小于计发方案4；就财政负担而言，如图2所示，计发方案3 带来的养老保险基金支出增量低于计发方案4，表明在人口老龄化加速背景下，实施全国统筹计发方案3 的养老保险财政负担轻于计发方案4，由此可知计发方案3 优于计发方案4。相较于计发方案1，计发方案3 的实施阻力小、财政负担轻；相较于计发方案2，计发方案3 改善相对贫困的力度更强，因而全国统筹计发方案3应为最优方案。

（四）最优计发方案稳健性检验

本文使用2019 年《中国劳动统计年鉴》数据，从养老金相对贫困状况、全国统筹政策实施阻力和养老保险财政负担3个方面评估了4种常见的全国统筹计发方案，得出计发方案3为最优计发方案的结论。为检验研究结论的稳健性，下文依次使用2016 年、2017 年和2018 年数据重新进行评估。因为这3个年度数据的研究结论基本一致，所以本文只汇报了2018年数据的实证结果，详见表3、图3和图4，结果表明前文研究结论具有稳健性。

其一，计发方案1 仍然在最大程度上改善了相对贫困省区市的养老金待遇。如表3 所示，计发方案1使得相对贫困发生率、相对贫困深度和加权相对贫困深度的降幅仍然高于其他计发方案。如图3所示，计发方案1 导致高收入地区北京和上海人均养老金待遇降幅高于其他计发方案，说明如果在2018 年实施全国统筹计发方案1，那么实施阻力仍然是最大的。如图4 所示，因计发方案1 导致养老保险基金盈余从6434.5 亿元下降为5173.43 亿元，基金支出增量仍然高于其他计发方案，说明如果在2018年实施全国统筹计发方案1，那么财政负担仍是最大的。

其二，全国统筹计发方案2实施阻力小、财政负担轻以及改善相对贫困作用弱的研究结论仍然成立。如表3 所示，计发方案2 改善相对贫困发生率、相对贫困深度和加权相对贫困深度的程度仍然不如其他计发方案。如图3和图4所示，高收入地区北京和上海因计发方案2导致的人均养老金待遇降幅和基金支出增量均低于其他计发方案。

其三，全国统筹计发方案3为最优方案的结论不变。如表3所示，计发方案3和计发方案4下的相对贫困发生率下降程度相同，就相对贫困深度和加权相对贫困深度而言，计发方案3的影响力度仍然稍弱于计发方案4。如图3 和图4 所示，因计发方案3 导致的人均养老金降幅低于计发方案4，并且计发方案3带来的基金支出增量仍低于计发方案4，表明计发方案3比计发方案4的政策实施阻力更小、财政负担更轻。综上，2016年—2019年的统计数据都表明全国统筹计发方案3为最优计发方案，说明本文研究结论具有稳健性。

表3 全国统筹计发方案增长效应与再分配效应稳健性检验

四、结论与评述

本文运用反事实分析法研究了基础养老金从省级统筹升级为全国统筹时，4种常见养老金全国统筹计发方案对养老保险基金跨省转移和财政负担的影响。研究发现：全国统筹通过跨省调剂基础养老金既调低了高收入省区市养老金待遇又提高了低收入省区市养老金待遇，这有助于缩小省际间养老金待遇差距。如果全国统筹计发方案消除省际差异以全国平均工资作为计发依据，那么跨省转移基础养老金数额将最大，同时政策实施阻力最大，财政负担也最重。因此选取全国统筹最优计发方案既要让全国参保离退休人员共享经济发展成果，又要考虑养老金待遇省际差异，应通过权衡养老保险基金跨省转移金额、政策实施阻力和财政负担三方面因素来选取全国统筹最优计发方案。

区域经济发展不平衡导致省级统筹下养老金待遇省际差异较大，虽然本文通过实证分析选取的全国统筹计发方案的跨省转移养老金金额不是最多的，但是降低了政策实施阻力，缓解了财政负担压力。本文选取的最优计发方案表明，全国参保离退休人员应共享经济发展成果，考虑养老金待遇省际差异的计发方案有助于全国统筹政策顺利实施。值得注意的是，全国统筹各种计发方案政策效果的异质性应归因于区域经济发展不平衡导致的地区收入差异，当区域经济逐渐协调发展并促使地区收入水平趋于一致时，全国统筹各种计发方案的政策效果也会逐步同质化，因此只有促进区域经济协调发展才能完全消除养老金待遇省际差异。