提质增效背景下的工业用地规划管控策略探析——以XB产业集聚区为例

吕静，赵明阳 （吉林建筑大学，吉林长春130000）

1 研究背景

自改革开放以来，工业长期求“量”的发展模式所带来的相应问题也愈加显现，同时国家的产业发展模式也在不断的发展过程之中发生转变。在现今国家产业发展模式转变的背景下，优化工业用地的相关要素配置，并以此优化城市结构与环境，提供高质量的空间承载，将成为供给侧改革的重要环节[1]。

河南省产业集聚区作为河南省产业的重要载体，现已成为推动河南省经济发展的中坚力量。河南省紧抓这一重要的发展抓手，把握转型提质的时代机遇，借“二次创业”的契机，近些年提出了一系列的高质量发展方案与意见，既奠定了“十四五”期间提质增效的发展背景，也为产业集聚区今后的发展做出切实引导。

2 研究路径与框架构建

2.1 研究路径

对于工业用地管控的研究，主要围绕着工业用地供给、规划管控的模式与方法展开，也是伴随着我国工业发展逐步推进的。邬永宏通过分析工业用地市场化配置的特征与问题，为工业用地配置提供了相关建议，为后来的配置管理形式提供了一定的参考[2]。张利平和楼江对工业用地年租制模式进行探讨，为工业用地灵活供给提供了思路[3]。唐焱和高明媚通过对国外工业用地供给模式的研究和国内供给实践的问题分析，逐步引出对工业用地供给进行绩效评价的思路[4]。

在管理学领域，绩效管理的理论研究及相关应用已较为广泛[5]。若将绩效管理引入到现有的城市规划体系中，规划管控与城市空间绩效的内在机理，便可以理解为适宜的规划管控，是提升城市发展质量与空间效益的执行力所在，同时发展质量的好坏也在一定程度上体现出规划管控的成效。

用地管控作为规划管控的重要手段，管理部门和相关技术单位可以通过这一重要的规划管控抓手，一同制定出适宜的用地管控模式，优化土地供给及要素配置，从而推动产业及园区实现高质量可持续发展。

2.2 绩效评价与研究方法

2.2.1 绩效评价相关研究

绩效评价这一概念最早应用于管理学领域，意在提高工作与生产效率，且适当降低成本。近些年相关学者逐步将这一概念引入对城市空间的分析与研究中。除了对于城市这一综合性空间的考量，对于为城市带来直接经济效益的工业空间也是相关研究的重点。对于园区或开发区层面的研究，围绕着探究相对最优的集约度与开发强度，以此实现优化效益产出和可持续的发展[6～8]。对于该研究领域绩效评价必需的指标权重的确定，所采用的方法有客观赋值与主观赋值两种。主观赋值虽较客观赋值缺少客观性，但客观赋值通常需要较大的样本量，相较之下主观赋值的方法更具有可操作性[9]，并且国家所制定的《开发区土地集约利用评价规程》（TDT 1029-2010）所采用的方法就是主观赋值的方法。

2.2.2 研究方法选取

由于此次研究缺少用于客观赋值所需的样本量，采用客观赋值会产生一定的偏差，因此出于对研究对象实际发展情况与可操作性的考虑，采用层次分析法对本次研究对象进行一定的评价，并提出相应的策略。

层次分析法（AHP）是由著名的美国运筹学家T.L.Saaty教授于上世纪七十年代初所提出的，对定性问题进行定量分析评价的一种实用的决策方法。此方法是将与决策有关的要素分解成目标层、准则层、决策层等层次，在此基础上建立评价矩阵，进而计算得出对应层次不同的指标权重，并做出相应决策[10]。

2.3 结构模型构建

本研究借助层次分析法软件yaahp10.3，将“提质增效”作为目标层，将不同层级的评价要素作为中间层（即准则层），将不同的规划管控手段置为方案层（即决策层）。由于规划管控手段的应用不是单一存在的，所以本研究的目的不在于选出最优方案，而是将原有的决策思路转变为不同方案，对评价要素影响程度的对比，进而在未来的发展中使决策者了解到不同策略对于提升不同方面要素的优先级与重要度，便于决策者做出对应优化的综合性管控手段，以应对发展中所存在的问题。

参考相关学者以往研究[8～10]与相关规程，并在咨询相关专家之后，对集聚区用地在状况、效益与管理方面进行评价。相对土地集约利用评价，增加了对空间布局、社会效益与环境效益方面的考量，以此建立出层次结构模型（如图1）。

图1 XB产业集聚区评价结构模型图

对应管控措施解释说明如下。

①用地弹性供给：应对不同行业类型或不同投资模式，实行出让年限弹性化与先租用后出让的用地弹性供给模式，同时为企业未来发展预留弹性用地。

②用地退出机制：对有发生重大事故、生产淘汰产品、停产达一定期限等不良行为的企业责令限时整改，未达到整改要求的企业予以关停，对其退出后的土地进行存量流转。

③综合规划条件：通过预评估，对用地提出原有控制性指标外的综合性规划条件，如：产业类型、效益指标、排放指标、能耗指标等项目建设开发，应满足相关指标要求。

④批后动态管理：对已批准建设土地在后期的建设开发、生产与效益状况进行定期的监控，对不符合要求的企业进行责令整改并辅以一定的惩处措施。

⑤简化审批程序：整合优化建设审批程序，对不涉及强制性问题的建设项目，采取联合审批流程，提高审批管理效率，缩短项目建设审批周期。

2.4 评价体系构建

根据所建立的评价结构模型，结合相关数据的可获取性，设定对应的评价指标，形成了以下评价体系（见表1）。具体指标体系及相关计算方式如下。

XB产业集聚区评价指标表 表1

3 实证研究

3.1 研究范围

以XB产业集聚区（以下简称集聚区）作为实际研究对象的代称，研究主要涉及的范围是已通过审核批复的《XB产业集聚区空间发展规划（2013-2020）》中的规划范围。

3.2 数据来源

数据主要来源于编制《XB产业集聚区总体发展规划》过程中，由其产业集聚区管委会所提供的相关资料。其他相关数据与材料来自河南省统计局官网（http://www.ha.stats.gov.cn/）、河南省发改委官网（http://fgw.henan.gov.cn/）及涉及相关信息的政府网站。

3.3 绩效评价

3.3.1 权重值确定

研究采用访谈与问卷的形式，专家根据所建立的结构模型，对各指标之间的重要程度、方案层对于各指标的影响程度进行判断，采用九标度法，构建判断矩阵。判断矩阵计算采用幂法，专家数据的集合方法采用各专家排序向量加权算术平均方式进行群决策计算，并对判断矩阵进行一致性检验，方法如下.

②查表得对应的平均随机一致性指标RI。

④对CR＞0.1的判断矩阵进行适当修正。

3.3.2 指标数值标准化

本研究依据相关发展规划指定的发展目标，结合XB产业集聚区自身状况、相关规划与区域的发展态势，在咨询专家后制定出各项指标的理想值。通过所确定的理想值计算指标标准化数值，计算方式如下：

3.3.3 分值计算

综合各项指标标准化分值与对应权重值，计算各层目标的对应分值，得出评价分值结果（见表2），具体计算过程在此省略。

XB产业集聚区评价结果表 表2

3.3.4 评价分析

由评价结果可以明显看出，土地开发率、商服用地率、地均税收、综合能耗的评价分值较低，反映出集聚区在土地开发、设施配给、用地效益方面存在明显的短板。分析其原因在于：

①土地开发方面：涉及规划范围内原有村庄征迁安置的问题，虽在上版土地利用规划中，原有村庄所在位置的土地性质已经调整为可开发建设的用地，但由于对已拆迁的村庄所处用地并未进行土地整备，因此不具备土地开发供给的条件：

②设施配给方面：由于集聚区现在仍处于发展阶段，其发展前期偏重于工业增长的发展模式，使得工业用地不断增加，但未引导与之相适应的公共服务设施配置和生产性服务业项目入驻。同时也间接反映出集聚区暂未形成对生产性服务业具有吸引力的产业集群[12]。

③用地效益方面：化工类产业作为集聚区的主导产业之一，其工业产值占其总产值的近60%。近些年我国的化工产业在发展过程之中存在着产能降低、亏损企业增加、专利转化率低、事故频发、产业结构偏低端等方面的问题[13]。结合集聚区自身分析，现有产业发展存在着一定高耗低产及产品附加值低的问题，需要进行产业转型及产业结构优化。

4 应对策略分析

4.1 管控措施影响程度分析

根据管控措施对于集聚区各评价要素影响程度的对比，分析得出各措施对于提质增效总目标及三个分目标的影响程度指数如下（见表3）。

XB产业集聚区评价结果表 表3

结合集聚区现存短板分析，综合规划条件与批后动态管理的影响程度指数较高。由此可以看出，综合规划条件对于提高集聚区发展起着相对重要的作用，同时也对整个集聚区的发展起到一定前置性的引导。并且通过项目落地后的监督管理，对其发展动态进行及时把控，也是规划管控的关键环节，以此保证集聚区的效益产出与可持续发展。综合看来，并不存在具有绝对优势的规划措施，相应的规划管控措施也不是“一蹴而就”与“一劳永逸”的，只有将各项措施有机整合，结合集聚区实际的发展状态，进行及时的应对调整，才能形成与之相适应的管控策略。

4.2 应对策略

4.2.1 推进综合性规划引导

对正处于发展期的产业集聚区而言，引导是未来发展的关键。在增效提质背景下，政府与规划部门应明确自己的职能，不仅要服务于项目落地，也需主动参与到项目的引导。结合未来发展方向与发展目标，提出切实可行的产业发展引导，并将引导实施落地。

明确入驻产业类型及相关投资效益指标，同时对鼓励产业提供一定的优惠条件以带动其发展。充分发挥产业链条间的协同效益，推动链条向前向后延展，逐步构建起高质量的现代化工和装备制造产业集群，提升对外竞争力与吸引力的同时，优化和完善内部产业构成，提升发展质量与效益。

统筹环境容量与土地承载相关区域性评估，对范围内企业与建设项目提出限制要求，规范未入驻项目的建设与发展，同时督促现有企业逐步优化与调整，以满足未来的可持续发展。

以上策略在实施过程中可以采用签订“发展协议”的形式，适当降低入驻门槛，同时监督其在未来的发展动态，逐步完成相应指标。

4.2.2 实现全生命周期管理

实现集聚区全生命周期管理的首要前置条件就是要形成全程的监管体系。依据监控与分析，根据不同的发展阶段对集聚区采取适宜的管控与引导，而不是在出现明显问题时再谋出路。除此之外，全生命周期的管理范畴还应囊括企业及项目的管理，在全局把控下实现对企业不同发展周期的判断以及采取相应的措施。对于未入驻或处于生长期的企业与项目，可参照先进的实践探索经验，采取协议出让、先租后让、弹性年限等弹性用地供给[14]。这样既提高了对新兴产业项目或小体量企业的吸引程度，也优化了土地流转。在企业发展的中期，着重于对企业发展过程中的成效及容量限定进行考量，并设置一定的奖惩机制来督促企业，推动其高质量发展。在企业发展的末期，通过及时的土地整备与流转，为集聚区的发展减负，为未来提供新机遇。

4.2.3 建设综合化信息平台

实现集聚区全方位、全周期的精准管理离不开多方、多部门的配合与决策。“多规合一”的多方配合、制定容量指标的预评估、集聚区及相关企业的发展动态分析、土地供应与流转情况，都需要一个具有时效性与长效性的信息共享平台。该平台应涵盖集聚区内企业的用地状况、效益产出、排放与能耗等实时动态信息，便于各部门间协作，以形成具有针对性的分析评价，提高决策与相关审批的效率，进而做出及时的应对。另外，这样的共享平台还能为意向入驻的企业或项目提供更为明晰的用地供给、相关规划条件及发展环境等信息，便于企业了解集聚区发展状况，选择适合自身的发展模式与定位。