推进高等教育数字化转型 强化治理效能

摘   要：数字化转型可以助力高等教育提升或创造新型的治理能力，利用同样的资源办更好的大学，办更加公平的大学，为更多的学生和社会公众提供优质高等教育资源，为践行质量内涵式发展创造条件。美国高等教育数字化转型有多年的历史，从数字技术与数字战略两个方面积累了丰富的经验。数字化治理、数字化资料平台建设和院校研究是数字战略的关键组成内容，是通过提升科学决策、战略规划、问责及院校效能评价力改进高校治理效能的重要途径。研究建议，中国应加强国家层面的高等教育数字化转型法律建设，完善学校层面的规章制度;教育行政部门、专业学会与高校合作加速高等教育数字化平台的建设，提升数字资源共享力度;强化高等教育办学的透明度和信息公开化在高等教育数字化转型发展中的战略地位，以及在高等教育治理中的重要性;加强院校研究功能，实现数字战略目标，提升数字化转型在高等教育治理转型中的实践价值。

关键词：数字化转型;信息技术;数字技术;数字战略;高等教育治理;院校研究

中图分类号：G434;G649      文献标志码：A      文章编号：1673-8454（2022）02-0013-014

一、引言

数字化转型（digital transformation）是计算机技术发展的必然结果，也是现代化组织提升治理效能的必然选择。20世纪60年代网络技术和IBM 360系列计算机的诞生开启了数据收集、储存、整合以及信息系统开发的新征程，为数字化转型和组织决策模式的变革奠定了良好的基础，为组织超越传统治理模式、提升效能提供了技术条件。20世纪90年代前后诞生的“商业智能”（business intelligence）理念以及当前家喻户晓的人工智能（artificial intelligence）技术及其广泛实践，使数据收集、信息挖掘、数据分析、结果展示等一系列数字化工作更加多元化、系统化、自动化，大大降低了数字化转型的成本，成为组织突破理性决策模式的追求目标和发展方向。

美国的数字化转型是走在世界前列的，毕竟很多数字化转型技术都是美国发明的。美国高等教育数字化转型也可以说是伴随着高科技和计算机技术的发展而发展的。诞生于20世纪60年代的高等教育院校研究足以证明这一看法。院校研究的成立标志着高校通过分析数据提升“知己知彼”的能力、为学校决策广泛提供科学实证证据的开始。可以肯定地说，院校研究的普及化和实用性充分展示了高等教育数字化转型在大学治理中的价值和意义。另外，笔者虽然没有查到美国高等教育领域最早成立高校信息中心的时间，但当院校研究成立时，类似于信息中心的部门就已经存在了。随着计算机技术的发展，高校信息中心也拓展为管理高校计算机技术、制定高校新型技术发展战略规划的重要机构。美国高校这样的转型最早可以追溯到20世纪80年代。笔者在2000年撰写的计算机科学硕士学位论文分析了美国100所高校的信息技术发展战略规划。当时有些学校的信息技术战略发展规划已经过多次更新，进入第三、第四个5～10年的规划周期。这些高校提出的很多目标，就已经展示了当时数字化转型的前沿技术和发展战略。当然，当时的规划普遍使用了信息技术（information technology），而现在再查看这些高校在这方面的战略规划，发现它们大多都使用了数字化转型的题目，如俄亥俄州立大学、南加州大学、布朗大学等。

从使用“信息技术”到使用“数字化转型”的变化非常重要，至少有两层含义：一是信息技术在高等教育的应用已经超越了技术本身，更加聚焦于信息技术转型的战略价值;二是高校更加迫切希望通过这样的数字化转型来实现大学治理和运行的转型。关于第二层含义，需要进一步说明的是，高等教育的治理模式虽然也在不断演化、不断进步，但从管理、教学等基本的运行模式来说，更多地还是反映了传统的治理模式。早在2005年，包括现在哈佛大学的劳伦斯·巴科（Lawrence Bacow）校长在内的20多位校长、教务长齐聚一堂商讨大学转型的事情，并出版论坛文集详细阐述高等教育转型面临的挑战。[1]过去10多年，也有大学相继实施了相关以转型为目的的改革，包括提升办学效能、消除高等教育不公平现象、突破局限于专业的碎片化教学模式等。有成功的一些案例，但更多的还是对传统治理和教育模式的修补。所以有人质疑高等教育是否需要转型，如果需要，是否有能力转型。新冠疫情给世界高等教育治理和运行带来的变化已经有效地回答了这些问题。高等教育不仅需要转型，而且有能力转型。当然，这背后的原因与数字化转型是息息相關的。

本文在介绍数字化转型和治理效能基本理念的基础上，通过翔实的案例阐述美国高校数字化转型及其助力改进治理效能的实践经验，并对中国高等教育通过推进数字化转型来提升高等教育治理效能提出几点参考建议。需要强调三点：一是当前很多教育行政管理部门和高校并没有使用“数字化转型”这个术语，而是仍然沿用“信息技术”，但本文阐述的内容适用于所有利用现代化技术和数字化资产改进高等教育治理的实践行动;二是高校管理数据是数字化转型的重要组成部分，而且对提升高校治理效能有直接作用，所以本文阐述的数字化资料更多的是高校的管理数据，但数字化治理方面的战略适用于数字化转型的整体过程;三是在高等教育领域，教学、科研、服务以及很多其他领域的数字化转型可能更加复杂，在某些领域也更加超前，但本文主要阐述美国高等教育治理领域数字化转型的实践经验。

二、数字化转型的相关概念界定

网络文章对数字化转型的界定非常多，但基本上是围绕计算机技术、数据处理、组织价值、危机管理、创造新的发展机遇等维度进行阐述的。简单总结，数字化转型是使用数字技术（digital technology）和数字战略（digital strategy）改变组织业务和运行流程以及服务对象的体验，来改进组织运行效能的过程。这个界定中有两个非常重要的概念：一是数字技术，二是数字战略。数字技术是大家非常熟悉的概念，很多内容与计算机技术是相同的，例如数据仓储（data warehouse）、云计算（cloud computing）、线上办公（remote work）、人工智能（artificial intelligence）工具等。但随着计算机技术的发展，数字技术所涵盖的内容也在不断扩大，比如非结构化数据（图片、音频信息等）转换为可识读的结构化数据的技术等。

数字战略是当前讨论和思考数字化转型时比较容易被忽视的概念。但这是数字化转型的重要组成部分，直接影响数字技术的应用效果，甚至会导致数字化转型的失败，并产生负面效果，如浪费资金投入、耗费人力资源、提供误导决策信息等。数字战略强调的是将数字技术应用于商业模式。换言之，数字战略就是应用数字技术的战略，其目的是利用可能的数字技术提升，甚至产生新的组织运行能力。后者非常重要，也就是说人们期待在数字化转型中，产生一种新的组织运行能力，而不是单纯地改变运行模式。例如，无纸化并不是简单地将文字和数据从油墨字转化成数字资料，而是希望通过这个转型，不仅可以助力实现绿色世界的梦想，而且可以提高信息传播和利用的速度、效果和质量，同时为深层次挖掘有价值的信息提供可能。前者的数字化战略实际上反映了一种社会功能——保护环境、缓减全球暖化问题;后者则反映了商业功能。所以，数字战略往往具有双重甚至是多重性的数字技术应用效果。

那么，什么是高等教育的数字化转型？其实可以利用上文对数字化转型的界定回答这个问题。但高等教育数字化转型又必须彰显其行业特征。所以，高等教育数字化转型可以界定为：通过数字技术和数字战略实现高等教育办学的组织变革，旨在提高高等教育的运行能力和绩效，解决当前甚至是未来面临的社会问题、办学挑战等。具体地说，它是通过数字技术和数字战略对高校治理和运行模式的转变，以便简化大学的业务运行程序，通过提高治理效能和办学质量，更加有效地利用资源，更好地服务于学生、教师以及社会。我们希望，通过数字化转型，高等教育能够产生一种新型的治理能力，利用同样的资源办更好的大学，办更加公平的大学，为更多的学生和社会公众提供优质高等教育资源，为践行高等教育质量内涵式发展创造条件。当然，需要强调的是：改进高校治理和运行效能涉及非常复杂的过程，且周期长，远比产生一项新技术、一个新产品要复杂得多，所以绝非数字化转型就能完全解决我们当前面临的公平、办学质量等问题。

综上，回顾数字化转型的发展历史，审视当前数字技术的成熟程度，可以预测，无论是高等教育领域，还是其他领域，未来有价值的组织运行战略都将离不开数字战略。所以要实现真实的数字化转型，没有数字技术寸步难行，没有数字战略举步维艰。

三、高等教育治理效能

高等教育治理是指大学的组织结构以及整体的运行模式。高等教育治理效能就是高校运行模式助力高校实现办学使命的有效性。了解提升高等教育治理效能的基本路径有助于我们更好地分析和理解如何通过数字化转型改进和产生新的高等教育治理能力。具体包括科学决策效能、战略规划效能、问责效能及院校效能评价力等四个方面的内容。

（一）科学决策效能

高校决策内容的广泛性和决策组成人员的复杂性在所有社会组织中恐怕是少见的。因此大学决策模式通常是多元化的，而且持续时间较长。有学者对传统的高等教育决策模式进行了总结。他们的研究发现，首先，“官僚主义”决策模式是高等教育决策中普遍存在的决策模式。[2]这个模式强调，决策者通过自己拥有的关于组织的信息来选择解决问题的方案。在这个决策过程中，决策参与人的个人意向和主观见解对决策有导向性的影响。其次，较为普遍使用的决策模式是“学院型”决策模式。在这个决策过程中，参与决策的有个体和不同团体组成的利益“群体”，如董事会成员、行政管理人员、教师、学生、校友、社会利益人等。[3]每个群体在组织决策中发挥不同的作用，扮演不同的决策角色，但他们具有相同的决策目标，并置大学的群体利益为决策要旨。为了这个目标，他们会搁置争议，达成共识，所以制定的决策通常情况下能够代表大学群体的利益。最后，“政治型”模式也是高等教育决策较为普遍使用的决策模式，与“学院型”决策模式有相同之处，[4]即决策者由大学不同的“权力”或者“利益”群体组成。但不同的是，各利益群体试图为了各自的利益通过各种可能的途径，来影响决策过程和决策结果。在这个过程中，各利益群体之间的争端难以通过“合意”的程序得到解决和平息。在这种情况下，大学只能采取折衷、谈判，甚至是法律的手段来达到解决决策争端的目的。显然，这个决策过程涉及更加错综复杂的程序，从而也降低了决策效率。此外，也有学者的研究发现，有的大学采纳了“有组织的无政府型”决策模式。[5]采纳这种决策模式的大学通常具有权力结构易变、组织缺乏运行目标、人们无法达成共识的特征。也由于这样的原因，这些高校的决策程序无章可循，甚至是随意性的、尝试性的，常常造成决策方案多、变化快、执行成效低的后果。

上面阐述的四种模式各有利弊，但共同的弱点是缺乏使用有力的决策支撑依据。赫伯特·西蒙（Herbert Simon）认为，由于检索支持决策信息需要投入大量的时间和精力，所以管理者实际上僅仅以“有限理性”（bounded rationality）为基础，努力做“足够好的决策”（good enough decisions）而已。[6]为了突破“有限理性”的禁锢，他提出了决策应该遵循“收集数据、制定备选方案、确定方案”的路径。为此，从20世纪60年代开始，为了提升决策绩效，包括高校在内的很多机构开始收集组织运行数据，并进行数据整合、分析和挖掘，希望从中提炼出有价值的信息来补充决策过程需要的信息和实证。随之，出现了“数据驱动型决策”（data-driven decision making model）“商业智能”等支持科学决策的理念和具体实践。

需要进一步说明的是，无论是采纳传统的决策模式，还是目前倡导的循证决策模式，都面临决策绩效的评价问题。从总体上来说，评价决策绩效有两个途径：一是对决策产生的结果进行评价，二是对决策过程进行评价。坚持对决策结果进行评价的学者认为，[7]在决策过程中，决策者必须考虑决策有可能产生的后果，因为决策执行后果是决策者制定有效决策的前提。行为主义决策研究者也强调了决策结果的重要性。他们认为，假设一项好的决策过程对制定出好的决策具有重要意义，那么，从逻辑上来讲，决策效果自然是出自于好的决策。[8]因此，他们认为，以决策执行效果为标准对决策绩效进行评价，在一定程度上也包括了对决策程序的评价。坚持以决策过程为评价标准的学者以“责任归因”理论为基础强调这个指标的重要性。他们认为，决策者无法负责决策的执行效果，而只能对他们制定决策的行为负责，也就是制定决策的过程，而非决策实施效果。[9]为此，他们坚持认为，合理科学的决策程序是有效决策的基础。[10]所以，他们断言，提高决策绩效，关键是改进决策过程、提升决策的科学性，且最有效的策略就是在决策过程中通过数据分析获取有效信息，进而替代传统决策者所依赖的自我认知的知识和经验。[11]

（二）战略规划效能

目前高校编制战略规划时，广泛使用的模式是“优势—劣势—机遇—挑战”（Strengths-Weaknesses-Opportunities-Threats，SWOT）模式。前面两项强调，在编制战略规划过程中需要分析和了解自己大学的优势和劣势，实际上就是院校研究功能所强调的“知己知彼”。后两项分别强调大学的发展机遇和可能面临的挑战，要求高校在编制战略规划时，要分析和预测社会经济教育等方面的发展前景，特别是要分析和探索对所在高校发展带来的有利机遇以及威胁和挑战。为了有效地分析高校的优势、劣势、机遇和挑战，提升战略规划效能，高校必须进行差距分析（gap analysis）、增值评价（value-added assessment）等。差距分析顾名思义，就是找差距。高校常用的差距分析包括基于标准指标（criteria indicators）的差距和基于常模指标（norm indicators）的差距。前者是根据学校或教育行政机构预定的办学任务和目标来分析大学现状与目标之间的差距;而常模指标是指同类大学制定的大学发展目标，高校可以对标分析自己的差距，并制定发展规划。增值评价主要是针对教学质量的评价，比如学习成果达成度、通识知识增长程度、专业技能的增长程度等。这些评价结果对高校合理制定发展目标和寻求发展机遇都非常有用。另外，战略规划执行过程中的进展监测也是战略规划效能的重要组成部分。院校研究和规划部门要通过“闭环分析”（closed-loop analysis）从优势、劣势、机遇和挑战四个方面回答相关的问题，比如大学的优势是否得到拓展，劣势是否予以改进，是否有效地抓住或拓展发展机会，是否有效地预测、应对和解决大学面临的挑战。

（三）问责效能

问责（accountability）与认证、学科评估、学生学习成果评估等共同构成了美国高等教育的质量保障体系。问责起源于政府、企事业单位、校友、捐款人、家长、学生等纳税人和经费投资者对大学办学效果和质量的质疑。[12]他们要求大学拿出有效的证据，来解释大学利用资源完成大学办学任务的有效性。这实际上就是下面要阐释的“院校效能”。美国教育委员会对问责的定义是“向公众展现和解释目标的达成情况”。[13]显然，“问责……意味着一些人有权要求另一些人按标准行事……若不遵守标准，他们将受到制裁”。[14]当然，“问责的目的不是惩罚和制裁，而是希望大学通过回应纳税人、投资者以及社会团体的质疑来增强大学的透明度、发现存在的问题、接受社会监督、确定需要改进的领域，并最终提升治理效能，圆满完成大学的办学使命”。[15]显然，问责效能是高校回答“是否按照标准运行大学”“是否完成办学任务”等问题的能力。

提升大学问责效能的最佳途径是提升大学的透明度。透明度反映了大学向社会公开展示其治理效能证据的程度，有利于公众监督大学使用经费的合法性和有效性、未来就读大学的学生及其家长在选择大学前了解大学的教育价值、未来的雇主有效地判断毕业于不同学校的毕业生的学业成绩的内涵质量和未来发展潜力。高校的透明度与问责是相辅相成的，没有透明度的问责就像黑箱作业，既不能满足社会的需求，也达不到社会监督的作用;同样的，没有问责的透明度是空洞而无用的，是掩盖事实的透明度，甚至会误导社会对大学的认知，降低社会对大学的监督功能，最终削弱了高等教育的治理效能。

（四）院校整体效能评价力

院校整体效能（Integrated Institutional Effectiveness，IIE）是指高校明确办学目标，并实现自身办学目标的有效性。其评价力就是整体评价大学实现办学目标的综合能力，是在大学制定了明确的办学目标后，评价大学在实现其目标中所表现出来的整體效率和效果，为质量改进、战略规划、问责等一系列工作提供有效的办学效能证据。美国高等教育效能学会（Association for Higher Education Effectiveness，AHEE）在解释IIE时强调，[16]IIE是大学通过有目的地协调和整合各项功能，支持学生学业发展，提升院校研究绩效、办学质量和效果。这些功能分布在大学的各个领域，包括战略规划、学生成果评估、院校研究效果、认证和学科评估等。

当前高等教育发展趋势的动态性、不稳定性以及不可预见性将持续对高等教育的未来评价力产生关键性影响。大学利用资源实现办学目标的程度将依赖于其目标的明确性以及确定优先发展事项和解决问题的意愿。同时，也需要对现状进行整体评估，从而设计改革程序、培训和教育大学高层领导、树立展开广泛改革的决心并采取果断的改革措施等。在持续变化的大环境中，通过评估、改革等提升资源利用率是大学提升院校效能的重要手段。这也是美国高校在评价时普遍采纳的“评估—干预—再评估”的改进模式。显然，院校整体效能评价力的内涵是大学的综合治理能力。所以，大学的院校整体效能评价力实际上反映的是大学综合治理能力。

综上，提升高等教育治理效能的维度包含了很多与数字化转型相关的元素，如数据、差距分析、预测、透明度、评估、问责、效能、信息公开等。这也是数字化转型对大学治理具有极其重要意义的原因所在。

四、美国高等教育治理领域

数字化转型的现状及实践经验

可以说美国高等教育在数字技术的应用方面有得天独厚的优势，在高等教育治理领域的数字化转型方面也积累了非常丰富的经验，因为高校现在普遍使用的很多数字技术都是由美国最早发明的，也是由美国高校最早开始使用的。这些技术包括办公用计算机（较早使用的386、486，到现在常用的Dell、IBM、Apple等）、网络开发语言和工具（如HTML等）、常用办公软件（如微软办公系统）、线上办公平台（如Virtual Private Network-VPN、Zoom等）、资料储存共享云平台（如Box、Google Drive等）、电子邮件系统（如早期的Unix Mail以及后来非常流行的Hotmail、Yahoo、Gmail、Outlook等）、数据库开发语言和工具（如SQL语言、Oracle工具等）、网络数据报告和可视化技术（如现在高校普遍使用的Tableau可视化工具）、网络交流工具和社交媒体（如Facebook、Twitter等）、数据挖掘与分析技术（如SAS、SPSS、R、STATA等），以及人工智能技术等。这些技术已基本实现了全球共享，只要购买版权就可以使用。当然，有的国家在最近几年开发了类似的平台和工具，而且在高等教育领域也广泛使用。所以就数字技术的有效性而言，大多数国家之间，特别是中美之间的差距并不是很大。但各国之间的高等教育数字战略方面存在很大差异。下面主要从数字化治理、平台建设及院校研究三个方面阐述美国高校的数字战略，也就是在高等教育数字技术应用方面的发展战略和实践经验。

（一）数字化治理战略

长期以来，人们对数字技术的认识大多局限在信息技术或教育技术方面，所以在这方面的管理通常称之为信息管理。但随着信息技术的拓展和广泛推广、数字技术的快速发展、大数据的出现，信息管理已无法满足这个领域的管理和发展需求。高校需要有更加综合的数字资料整合、有效储存、安全保护、科学合理使用、广泛分享等治理制度和模式。正如高等教育本身的发展一样，过去人们常见的高等教育管理、高校管理也随着大学规模的拓展以及管理的复杂化，现在更加强调大学综合发展，所以高等教育治理、高校治理已形成提升大学现代化办学效能的集科学决策、远景规划、办学绩效评价等为一体的综合治理机制。当然，这种变化需要从法律、规章制度、价值观等多方面进行认知、思维以及实践模式的实质性变革。美国经过多年的实践，在这方面积累了丰富的经验。

1.数字化认知与价值观

美国是现代科学决策模式的倡导者和发明者，通过多年的实践，已经形成了普遍认可的循证决策文化氛围和价值取向。美国通过“研究与发展项目”（Research and Development Project，后来简称为RAND）于1948年成立了智囊咨询机构，实际上就是现在人们常说的智库，并开始利用其研究成果为教育、卫生、环境、国家安全等领域提供决策咨询服务。这可能是较早的提供“数据驱动型决策”模式支持的专业部门。前面提到的赫伯特·西蒙“收集信息、制定备选方案、选择最佳方案”的决策三步骤对决策过程本身产生了巨大影响，而且对信息技术的变革产生了影响。

美国高等教育领域与其他领域一样，经过近一个世纪的发展，已形成了尊重证据、尊重事实的决策价值观。以加州大学董事会的决策过程为例，每次会议之前，职能部门和院校研究机构合作对董事会讨论的问题进行分析和研究，特别是对存在疑问和不确定性的问题进行科学论证，为董事会讨论提供证据，甚至是备选方案。可以毫不夸张地说，加州大学董事会讨论的所有问题都有数字化转型和院校研究的线索和印记。这种高校最高权力机构的决策模式对职能部门的决策模式自然产生了导向性的影响，所以职能部门的决策同样具有证据的线索。事实上，这种情况在美国高校已不是个案存在，早已形成了普遍性的循证决策文化氛围和价值取向，这也是高校员工内心的期待和对数字化价值的认可和实践表现。所以，为了推动数字化转型进程，提升高校治理效能，高校必须提升人们对数字化的认知能力，通过顶层设计营造数据思维、设计、魅力、诚信等方面的决策文化氛围和价值观。

2.联邦政府和国家层面的数字化治理

美国联邦政府和国家层面的法案和数字化规章制度分布在数据收集、隐私保护、数据公开化、信息使用等诸多领域。例如，早在1965年，美国《高等教育法》（Higher Education Act）就要求，所有申请联邦政府学生资助的大学和高等教育机构必须给美国教育部教育数据统计中心提交高校层面的数据。1992年教育数据统计中心正式建立美国“综合高等教育数据系统”（Integrated Postsecondary Education Data System， IPEDS）。自此IPEDS的数据收集、储存、结果展示、公众使用过程完全网络化，是早期国家高等教育数字化转型的成功案例之一。当前收集的数据分布在高校背景信息、学费、招生、资助、学位、证书、学生保留率、毕业率、成果、人力资源、财力资源、图书资料等领域。这是美国迄今最完整，且完全面向社会公开的高等教育数据系统。

为了提升高等教育的透明度、问责效能、院校效能评价力、社会监督力，联邦政府早在2011年就颁布了《高等教育透明度法》。这部法律要求，美国所有高校在学校网站上，向社会公众公开包括学习要求、专业要求、阅读资料、教学大纲、授课教师简历、课程经费预算和来源、汇总的学生学习成绩等方面的信息。事實上，美国大学教师很多年前就在学校教学网站公布了非常详细的教学大纲、阅读资料等信息。笔者20世纪90年代末期担任研究生助理时的工作任务之一就是负责开发所在专业所有教师的教学网站。

为了进一步提升高校办学和治理的透明度，美国联邦政府于2014年再次颁布《强化高等教育透明度法》，要求大学向社会公开招生和教学成果等领域的信息，帮助学生做出明智的大学选择。也正是由于这部法律的实施，美国教育部和国家教育数据中心开发了“大学记分卡”（College Scorecard）网络报告平台，展示大学的收费标准、毕业率、学生还贷违约情况、平均贷款总额和毕业生就业结果的信息。

事实上，为了从法律的角度保证教育研究者遵循数据使用、学生隐私、人的尊严等伦理原则，美国联邦政府早在1974年就出台了《家庭教育权利和隐私法》（The Family Educational Rights and Privacy Act， FERPA）和《国家研究法》（The National Research Act）。随即成立的科学研究伦理审核委员会（Ethical Review Board， 亦称 Institutional Review Board）负责对科学研究的伦理审核。高校数据收集、储存以及院校研究也必须遵循这两部法律所规定的相关原则，实际上这也是高校数字化转型所必须遵循的道德伦理“黄金准则”。

3.州政府和州层面的数字化治理

美国公立大学隶属于州政府，也是纳税人的大学，所以州立法机构以及居民投票制定的高等教育法律枚不胜举，与数字化转型和治理有关的法律也很多。州政府在高等教育数字化治理中发挥的作用主要包括制定相关数字化治理的规章制度、协调大学之间的数字化资料共享、提供数字化转型的经费。以加州为例，1960年通过的《加州高等教育总体规划》（A Master Plan for Higher Education in California）就规定，加州的公立大学必须向高等教育协调委员会提供大学开支、招生、在校生、学习成绩评价标准、学习成绩、办学能力等方面的数据。这个总体规划对美国高等教育，乃至世界高等教育的分级办学产生了重大影响，至今仍然是加州高等教育规划发展、信息共享的纲领性指导方针。在这项规划的框架之下，加州社区学院、州立大学以及加州大学签署招生、在校生、学习进展等学生层面的数据交换协议，共享加州高等教育数据，为州政府制定高等教育政策、编制高等教育预算、评价院校效能和学生学习成果提供有效证据。另外，在这个框架之下，加州的高校也可以合法从州劳动局获得大学毕业生的就业数据。我们把毕业生的社会安全号提交给劳动局，他们即可从他们的就业数据库中提取加州大学毕业生的就业信息，包括就业领域、工资待遇等信息。这是我们评估加州大学教育价值最重要的信息。又如，加州于2004年通过的《加州高等教育通用课程编号体系》（California Common Course Numbering System）要求加州的所有公、私立高校采纳通用的课程编号体系，为学生注册学习不同学校开设的课程、大学互认学分提供信息。

加州还有一项非常重要的《公共信息法》（California Public Records Act，PRA）。这项法律最早是1943年颁发实施的，后来于1968年、1998年多次修改形成了目前非常重要的关于加州公共信息公开的法律。PRA明确提出，为了个人的事业发展，浏览和使用州或地方政府经费支持机构的信息是加州每一位居民的权利。在这部法律框架之下，研究人员以及个人都可以从加州的公立大学获得他们感兴趣的数据。当然，首要条件是公开的数据不能泄露个人隐私。

加州最近通过的与教育数字化转型有关的法律是2021年州长签署的建立“加州从摇篮到职场的数据系统”（The California Cradle-to-Career Data System，C2C）法规。这部法规要求加州教育局、卫生局、劳动局以及公私立高等教育系统共同建立加州学生层面的教育数据系统。这个系统建成后将包括加州800多万在校学生的背景、课程学习、就读经历、学业完成情况等学生成长数据，而且会每年更新。另外，《加州教育法》（California Education Code）规定，学校从学生入读幼儿园开始就分配一个学号，学生只要在加州的中小学和大学读书，这个学号始终是有效的。也就是说，对于2022年入读加州幼儿园的学生，如果一直在加州读书，毕业后在加州工作，大约在20年后，这个系统将采集到这些学生的所有成长经历和职业发展的跟踪数据。相信，这样的数据对教育决策和效能评价意义重大。事实上，包括俄勒冈（Oregon）、康涅狄格（Connecticut）等在内的10多个州也有类似的具有法律效力的制度，并已经启动了类似的教育数据系统建设项目。

4.大学系统和高校层面的数字化治理

高校层面的数字化治理包含更加宽广而详细的内容，通常涉及数字化转型的治理体制、规章制度、发展战略、数字化标准、数字化资料的报告等。信息技术中心和院校研究部门通常是数字化转型的核心组织部门。在有些高校，这两个部门是由同一位校领导负责，但在更多的高校，这两个部门是由不同的校领导负责。除了这两个核心部门外，大学的法律、信息安全以及相关的职能部门也会参与高校数字化转型的治理工作。有的学校设置专门的数字化转型（信息技术）协调委员会，人员由信息、院校研究、财务、人事、学术委员会、院系等部门的负责人或代表组成，全面负责协调数字化转型的设备、经费、人事、采购等工作。显然，从组织结构来说，高校的数字化转型已经是全校性的重要活动。

高校的数字化政策和规章制度非常多。以加州大学系统为例，相关的制度包括电子传媒政策（Electronic Communications Policies）、安全控制（Security Control for Everyone and All Devices）、信息工具账号和身份认证（Account and Authentication Management）、信息与信息技术资源分类（Classification of Information and IT Resources）、院校信息清除（Disposal of Institutional Information）、信息加密密码和认证管理（Encryption Key and Certificate Management）等。学校要求所有工作人员每年都要签署数字化资源使用的相关协议，要求员工合理使用学校提供的数字技术，如学校提供的计算机、交流工具、邮件、网络以及被视为学校资产的数字化资源。协议明确规定：任何人不得私用学校的数字化技术;未经学校许可，任何人不能在学校提供的计算机上安装任何软件，不得公开学校的保密和敏感信息;必须遵循知识产权法，不得利用学校的技术工具分享具有版权的数字资料。

笔者工作的院校研究部门与职能部门合作负责加州大学系统的数字化标准的制定，包括学生、教师、人事、财务、科研等领域的数据收集、储存、分析、使用、安全、培训等相关标准。这些标准在我们的网站上公开发布，与加州大学的数字化政策和规章制度一起形成了加州大学数字化转型治理的“法律”条文。

（二）数字化平台建设战略

为了提升高等教育治理效能，美国已经通过各种途径建立高校系统和学校层面、州层面以及国家层面的数字化平台，而且确保高校具有使用这三个层面数字化资料的权限。

高校层面的数字化平台是实现大学治理领域数字化转型的基础条件。根据数据来源划分，院校研究大数据组成可归纳为大学运行数据、调查研究数据、学生适性化学习数据、校外数据以及社交媒体数据五个方面。大学运行数据是大学治理领域数字化平台最重要的组成部分，主要来源于大学职能部门为开展日常事务活动所开发的数据系统。加州大学的运行数据系统已经非常完善。以人事管理系统为例，所有加州大学系统的大约40多万教职员工以及学生助理的工资发放都是通过一个系统完成;所有新入职注册和在职员工信息更新都可以通过运行系统完成，而且所有系统都已对接，如工资、绩效评价、差旅费报销、考勤、医疗保险、退休金管理系统等。有了这样完整的系统，员工基本不需要手工填写任何表格。笔者在加州大学工作近20年，手工填写表格不到10次。疫情期间，我们新聘用的工作人员，都是在线办理一切入职手续，可以说是完全实现了人事管理的数字化运行模式。学生个性化学习数据主要是学校以及教师在教学过程中通过教学网站、课堂教学设备、学习管理系统（Learning Management System）等收集，數据涉及学生学习特征等方面，如学生在线阅读课程资料所花费的时间、阅读资料的特征，学生在线完成作业花费的时间、答题的顺序，学生选课的特征等。校外数据主要来源于国家、州层面的数字化平台，也有通过与其他高校交换获得的数据。下面会详细介绍这方面的平台。社交媒体的数据主要是通过大学网站的部落格（Blog）以及社交媒体收集，如美国大学的脸书（Facebook）、推特（Twitter）、领英（Linkedin）等。

若按照内容来分类，数字化平台主要包括学生、人事、财务预算、科研、设施设备、服务活动、教学、校友等数据。其中，学生数据是这个平台的核心，包括申请、招生、资助、课程注册、成绩、活动参与、国外学习经历、学业完成情况、勤工俭学、助教、助研、毕业后的就业等数据。教学数据主要是与教学相关的数据，如课程设置、研究项目、就业指导等。财务预算数据主要包括经费的收支情况，如政府拨款、教学费用、科研费用、工资、学生资助费用等。人事数据包括教职工的个人背景、工资、绩效考核、参加服务活动等数据。科研数据主要是大学从事科研工作的数据，如研究项目的申请、立项情况、合作单位、研究成果（论文、论著、发明、专利等）、获奖情况等。服务活动数据主要反映大学开展社会公共服务活动的情况。设施设备包括学校的所有固定资产的信息以及相关设施的使用信息，如图书、教室、实验室、设备等。校友数据主要包括毕业校友的相关资料，如工作部门、任职情况、联系方式等。

数字化平台的数据也可以根据数据的用途分为运行管理数据、行为跟踪研究数据、校园经历个体感知数据以及“标杆”参照数据。运行管理数据主要是大学日常活动记录，通常储存在上面提到的大学运行数据系统，其目的是通过计算机工具，提高大学自动化运行绩效。但长期积累的这些数据为院校研究提供了第一手资料，在大学规划、绩效评价中发挥关键性作用。行为跟踪数据主要是通过调查问卷以及网路系统（如前面提到的个性化学习网站）收集到的与学生以及教职工行为相关的数据，如通过调查问卷以及有关课堂参与辅助设备（如iClicker）收集到的学生课堂参与情况。行为跟踪数据也可以通过分析运行系统的数据获得，如教师科研发展行为就可以通过长效性的科研系统数据分析获取。需要强调的是运行管理数据通常可以回答“是什么”的问题，而行为跟踪数据则可以用来回答“为什么”以及“怎么办”的问题。例如，学生课程成绩运行数据可以告诉我们，哪些学生的成绩好、哪些学生的成绩差。但这些数据无法回答为什么学生的成绩会存在差异的问题。而通过分析学生学习行为数据，则有可能解答这个问题，例如学生课堂参与程度、完成作业所花费的时间是不是影响学习的因素等。校园经历个体感知数据主要是指学生以及教职员工对大学活动满意度的评价等，如学生评教、学生对专业课程设置的满意度评价、教师对学校管理的评价等。大学可以通过这些个人感知数据进行分析，发现办学中存在的问题，并提出有针对性的解决措施。除了通过正式的问卷调查收集个体感知数据外，大学也可以通过社交媒体收集相关数据。“标杆”参照数据是学校用来与其它学校进行比较的数据，如同类大学生均教学经费投入、学费、班级平均人数、教师科研成果、学生学习参与程度等。这些数据主要来自于校外。

另外，院校研究大数据的组成，也可以根据数据的结构特征分为结构化和非结构化数据。结构化数据就是储存在数据库里的行数据，可以用二维表来展示。我们常见的学生成绩单，就是由学生姓名、课程名称、成绩构成的纵横二维的结构化数据表格。目前院校研究使用的数据中，结构化数据占比很高。笔者从事的院校研究中，这部分数据占95%以上。非结构化数据包括文本、图像、声音、影视、超媒体等信息。笔者从事的院校研究中，非结构化数据通常包括学生申请大学时提交的文书、通过问卷调查开放性问题收集到的回复等，总体来说这方面的数据量比较小。随着网络技术的发展，院校研究大数据中的非结构化数据的比例日渐增多。但与结构化数据比较，非结构化数据占据空间大，分析和挖掘难度也大。目前，院校研究仅对文本数据进行分析，对图像、声音数据的分析还很少。了解数据组成的结构化和非结构化特征对合理设计和开发大数据储存系统、正确选择数据挖掘工具、提升数据应用效度均有助益。

州层面的数字化平台为州政府高等教育治理和州内高校之间的数字化转型合作奠定了基础。州层面的数字化平台通常有三种形式。一是根据前面阐述的高校所在州的法律要求，公立大学为州政府的相关部门提交高校综合数据或个人层面的数据，并据此建立州层面的数字化平台。例如，前面阐述的“加州摇篮到职场数据系统”，这个系统的前身是加州高等教育委员会开发和维护的包括所有高校在校生的数据系统。又如，加州所有高校都要给州政府相关部门提供教职员工的工资收入数据，然后在线公布每一位工作人员的工资。当然，有些州设置类似中国的高等教育局或管理委员会，统筹管辖本州的高校，为州层面的数字化平台建设提供了更加方便的条件。二是在有关州法律框架之下，高校系统之间签署数据交换协议，共享个人层面的数据。例如，加州社区学院、州立大学和加州大学系统分别于1998年和2011年签署数据共享协议，三个大学系统根据决策和办学效能评价的需要定期交换申请、录取、入学、课程学习结果、毕业等领域的学生数据。这些数据对大学制定招生、学生资助、改进高等教育公平、学分互认等领域的政策具有非常重要的价值。三是区域性合作和数据交换平台，主要是坐落于同一区域的高校通过数据交换构建的数据共享平台。

国家层面的数字化平台包括联邦政府构建的平台以及高等教育学会和大学联盟建立的跨州数字化分享平台。这些数字化平台在同类大学高等教育办学价值、治理经验、问责、效能评价、透明度、常模指标等的数据共享方面发挥了巨大的作用。在联邦政府层面，除了前面提到的IPEDS收集的大学特征和基本数据外，还有聚焦于学生本科及本科后的发展数据（Baccalaureate and Beyond）、学生开始就读大学到就业的发展过程数据（Beginning Postsecondary Students Longitudinal Study）、高中及高中后发展数据（High School and Beyond）。各类高等教育学会和大学联盟建立的跨州数字化共享平台数不胜数。普遍使用的平台是全国性学生数据平台（National Student Clearinghouse，NSC）。这其实是一个半官方的数据平台，因为在平台的开发过程中得到了联邦政府的资助。其中大学生入学跟踪信息子平台包括美国96%的高校在校生的入学和学业完成信息。大学可以从中获得本校辍学学生的去向以及毕业生入读研究生的数据，为大学效能评价提供非常重要的信息。具有相同功能的全国性数据共享平台还有美国大学学会的数据交换平台（Association of American Universities Data Exchange，AAU），包括AAU会员的工资、经费、学生学业完成情况等方面的数据，供成员大学内部共享;美国州立学院与大学学会（The American Association of State Colleges and Universities， AASCU）以及公立与赠地大学学会（The Association of Public and Land-Grant Universities，APLU）共同开发的大学自愿问责分析系统（Voluntary System of Accountability Analytics，VSA），公开展示大学办学效能方面的信息，如毕业率、学生就读经历等;全国性学生学习投入（National Survey of Student Engagement，NSSE）和研究型大學就读经历调查（Student Experience in the Research University，SERU）是两个关于学生学习行为和满意度的调查项目。先后有1600多所大学参加了NSSE的调研，NSSE组织方为大学提供可比较的常模指标体系，供参与大学评价本校的学生学习行为和满意度。SERU的会员包括30多所研究型大学，所有会员使用同样的调查工具收集学生的就读经历数据，会员之间共享收集到的所有学生层面的数据，对学校评价院校效能和本科教育质量内涵式发展中存在的问题具有重要价值。

（三）院校研究发展战略

院校研究是美国高等教育治理领域数字战略的重要组成部分，也是支持、服务和推动高校科学决策的具体实践行为。院校研究的兴起和发展不仅是高等教育发展的需求，也是计算机技术在高等教育管理中应用的结果。可以说是高校数字技术与数字战略相结合、提高治理效能的实践“结晶”。经过70多年的发展，美国高校已经形成了完整系统的院校研究体系和数字化文化。美国院校研究有非常明确的定位，即服务于大学决策，承担展示大学发展现状、为决策提供依据和备选方案、呈现办学的成功案例、开展效能评价，并参与大学数字化系统的设计和治理工作。

显然，院校研究的发展直接关系到高等教育数字化转型的进程，也直接影响数字化转型对高校科学决策的发展。所以，加强院校研究是过去半个多世纪以来美国高等教育治理效能提升的关键战略之一，而且随着社会对大学办学效能的质疑和问责的增加，院校研究的作用也愈加重要。为此，美国高校从机构建设、环境与关系资源、人力资源、经费资源、数字化资源以及技术设备资源等诸多方面强化院校研究的发展。就人力资源来说，以笔者工作的加州大学校长办公室院校研究部门为例，目前配置的院校研究工作人员近30人;如果包括分布在职能部门从事院校研究的工作人员，大致估算也有50人，占所有行政工作人员的4%左右。另外，院校研究也形成了支持高校决策的有效模式：一是问题导向性的支持模式，即针对决策领导和职能部门的决策问题，通过研究和分析提供实证依据;二是根据大学年度发展的重点项目和所要解决的问题以及战略规划进展状况，选定专题研究，为大学改进和制定招生、课程设置、预算、科研等领域的政策提供现状分析、未来发展机遇和挑战等实证研究依据;三是从社会经济发展以及生源（例如疫情对国际学生的影响）的视角，分析可能影响大学中长期发展的因素。笔者也深深体会到，在疫情期间，高校决策对院校研究的依赖性前所未有，充分彰显了院校研究在学校处理应急事件中发挥的作用。有学者强调，[17]大学必须加强院校研究的数据收集和分析工作，为学校精准决策提供依据。

五、对推进中国高等教育数字化转型、

强化治理效能的启示

美国高等教育治理领域的数字化转型已经非常成熟，不仅配置了足够的数字化技术，而且在数字治理、平台建设以及院校研究等领域构建了具有长远发展目标的数字化战略。这些数字化战略的发展路径至少包括多层面、多元化的数字化价值观、法律、规章制度、标准、资料平台、合作机制、信息公开体系、人员培训、决策支持模式等。所有这一切构成了美国高等教育数字化转型及其治理的理性和实践体系，为美国高等教育提升科学决策、战略规划、问责及院校效能评价力发挥了巨大作用，进而强化政府对高等教育的治理效能，以及高校内部的治理效能，为高等教育治理的整体转型提供了技术支撑和有效实践途径。虽然美国的高等教育治理领域的数字化转型并非完美无缺，尤其是在数字化战略方面仍然有继续提升的空间，但其实践经验对中国高等教育治理领域的数字化转型应该有借鉴价值和启示。

首先，中国需要加强高等教育数字化转型的国家层面的法律建设，以及学校层面的规章制度的完善工作。相关立法和制度完善工作对数字化转型的长远发展具有深远意义，所以教育行政部门以及高校必须将数字化转型提升至数字化转型治理的高度，塑造高等教育治理的数字价值观和数字资料共享理念、制定完善的数字标准、建构科学决策的证据文化。例如，国家应该立法要求大学通过合理的程序向研究人员提供关于学生和教师个人层面以及财务管理方面的数据，供研究人员开展大学效能等方面的研究工作;也可以要求大学线上公开教职工工资收入等。

其次，中国教育行政部门、专业学会、高校应合作加速高等教育数字化平台的建设，提升院校效能和数字资料共享力度。中国在高等教育数字化平台的建设方面滞后于美国很多年，目前在不少领域仍落后于笔者1997年赴美国时看到的美国高校的数字化平台。这些平台包括国家和高校层面的各类运行系统、大学治理数据的整合系统以及信息公开化的网络报告系统。完善这些系统定会助力高等教育的数字化转型，当然也会对高等教育治理转型提供条件，比如简化学校的各类审批程序、减少教职工浪费在填写各类表格以及为评估准备材料的时间、为同类高校共享大学经验提供条件、强化大学问责效能等。再如，省（市）高等教育管理部门可以构建类似于美国国家层面的NSC和州层面的C2C数据系统，为高等教育质量评价提供数据。

再次，强化高等教育办学的透明度和信息公开化在高等教育数字化转型发展战略中的地位，以及在高等教育治理中的重要性。过去几年中国高校的信息公开化确实有实质性的进展，但其公开的信息远远不能满足社会对高等教育办学透明度的要求，更无法有效地回答社会对高校办学效能问责的问题，当然，更不能与美国国家、州、高校、专业学会等公开的高校效能的信息量相比。例如，中国很多学者利用美国公开数据（IPEDS、the University of California Accountability Report等）撰写的论文数不胜数，但很少能查到外國学者利用中国公开的高等教育数据撰写的论文。相信想利用中国高等教育公开数据撰写论文的外国或在国外的华裔学者不在少数，但这方面的数据太少，系统的、可以用于纵横向比较的数据几乎没有。毫无疑问，随着数字化转型，中国高等教育的数字化资料也会更加丰富，但如何让其在高校治理中发挥作用，如何更有效地向中国以及世界展示中国高等教育的发展、取得的成就和存在的问题，是值得教育行政管理部门和高校思考的问题。另外，中国高等教育学会网站显示，该学会有110多个高等教育类的二级分会。这些分会完全可以构建类似于美国AASCU和APLU建立的VSA系统，为大学分享办学效能数据提供一个平台。这样不仅有利于帮助大学提升其教学质量的透明度，也有利于强化大学自我认知能力和开启社会监督窗口。

最后，加强院校研究功能，通过数字战略，提升数字化转型在高等教育治理转型中的实践价值。中国院校研究的发展大约有20年的历史，虽然在高校科学决策中发挥的作用可圈可点，但仍然有很大的发展空间，尤其是在高等教育数字化转型中，需要在制定数字远景战略中发挥领导作用。目前中国高校的这部分工作基本上是由信息中心负责，工作重点仍然聚焦于数字技术建设，数字战略建设还没有得到足够的重视。这也许是目前中国高等教育治理领域数字化转型的瓶颈之一，也是院校研究在决策支持中难以发挥作用的瓶颈之一。当然，要改变这种现状仍然需要基于数字化治理的高度，从塑造校园数字文化、完善规章制度、营造科学决策氛围、加强院校研究功能入手。相信，当院校研究能够承担数字战略发展的重任时，数字技术和数字战略也会得到平衡发展，中国高等教育治理领域的数字化转型会取得突破性的进展，也会在高等教育治理转型中展示其实践价值。

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作者简介：

常桐善，华中科技大学教育科学研究院兼职教授;美国加州大学校长办公室院校研究与规划主任，邮箱：Tongshan.Chang@gmail.com。

Abstract： Digital transformation can help higher education improve or create new effectiveness of governance. With the support of digital technology and strategies， colleges and universities can use the same resources to provide equitable access for more students. It can also play a role in developing quality education. Higher Education in the USA has a long history of digital transformation and has accumulated rich experiences in both digital technology and strategies. Digital governance， the construction of digital systems， and institutional research are three key components in digital transformation. They help promote the effectiveness of governance in higher education by supporting the scientific decision-making process， strategic planning， accountability， and evaluation of integrated institutional effectiveness. It is suggested that China make national laws regarding digital transformation and improve regulations of higher education institutions to advance sharing of digital information， strengthen the strategic position of digital transparency and information publication in digital transformation and its importance in governance in higher education， and enhance the role of institutional research in achieving the goals of digital strategies to improve the practical value of digital transformation in governance transformation in higher education.

Keywords： Digital transformation; Information technology; Digital technology; Digital strategies; Governance in higher education; Institutional research

編辑：王天鹏   校对：王晓明