高校电子文件管理问题及其应对策略

谢俊英

摘 要：目前，高校电子文件管理呈现出对“双套制”管理方式的过分依赖、部分电子文件缺失、资金投入效益低以及缺乏政策引领等问题，迫切需要对其实施规范管理。本文拟从领导、业务、研究层面的内部策略和政策、技术、管理三位一体的外部策略全方位指导高校电子文件管理实践，以期各高校尽快过渡到电子文件“单套制”管理模式，从而构建高校真正意义上的资源流通、安全便捷的数字档案室，也为区域间、行业内建立高校电子文件资源互联共享体系奠定理论和实践基础。

关键词：高校;电子文件;管理问题;管理策略

21世纪初，我国开始重视电子文件管理，从《电子文件归档与管理规范》（GB/T18894-2002）《电子公文归档管理暂行办法》（2003年）到《党政机关电子公文归档规范》（GB/T 39362-2020）《党政机关电子公文处理工作办法》（2019年）等一系列相关标准和指导性文件的颁布，许多地方政府和档案主管部门积极开展电子文件归档和管理工作试点，开始由分散管理模式到集中管理模式转变，取得了一定成绩。在此背景下，高校电子文件管理显得有些许冷清和被动，从总体上看，各高校电子文件管理工作表現为自发性和分散性，档案主管部门对辖区内高校电子文件管理较为松散，而高校内部电子文件的形成部门、信息技术部门、档案部门等 “各自为政，分头管理”，部门化管理影响了电子文件的全流程、规范化管理。高校电子文件既缺少政府、行业层面指导，又缺少高校内部的整体设计、统一规划，如果不及时变革，很难保证全面、规范地收集该类资源，随之也会影响电子文件的完整保存和有效利用，高校将会为后续电子类资源的再管理付出较高的经济和时间成本。因此，全面、系统地对高校电子文件管理问题进行梳理，制定高校电子文件管理内外策略，助力电子文件管理实践已非常迫切。

一、高校电子文件管理问题梳理

1.对电子文件“双套制”管理方式的过分依赖

目前，高校电子文件管理呈现多样化特征。少数学校开始尝试只保存电子文件形式的“单套制”管理，或者纸质和电子两种形式同时保存的“双套制”管理，更多高校则是继续以纸质文件保存为主，对应的电子文件只是作为其数字化副本，在学校内部提供临时性利用。纸质文件及其电子文件同时并存的“双套制”管理是电子文件管理技术不太成熟时期的一种过渡形式的管理方式，但目前大部分高校却将“双套制”作为长期的文件管理形式，这不仅是对“双套制” 的过分依赖，还是对电子档案“单套制”管理趋势的消极应对。

同时，很多高校更重视信息的现实利用，即更注重信息资源的参考价值，对电子文件长期保存的证据价值有所忽略，所以高校真正意义上的电子文件管理的实现还有很长的路要走。

2.电子文件承载的历史记忆已部分缺损

目前，高校电子文件管理大致有以下几种情况：一是电子文件按照办公流程处理完毕后随意存放电脑，没有进行及时整理、归档;二是有些可打印的电子文件以纸质形态被保存，而电子文件全流程运行的系统环境没有进行技术升级或者专业维护，很多重要的电子文件与生成的软硬件环境不匹配，已经不能有效利用;三是部分高校已经开始重视电子文件的管理，探索适合于本校发展状况和档案管理情况的思路和方法，但并非一帆风顺，难免出现一些纰漏和偏差。诸多状况都会影响高校电子文件管理的科学性和规范性，对高校历史记忆造成一定程度的缺损。

3.电子文件“信息孤岛”现象普遍存在

很多高校根据自身的经济状况和技术开发水平研发电子文件管理系统或购买第三方公司开发的电子文件管理系统。业内及高校内部由于缺乏对电子文件相关要素，如文件格式、数据结构及元数据标准等统一规范，造成高校电子文件“信息孤岛”的出现，这种局势有加剧的趋势。由于各高校内部、高校之间、高校与主管部门之间在系统功能的设置、执行的技术标准等都有较大差异，所以孤岛现象不仅出现在高校内部，也存在于各高校之间以及与行业主管部门之间，业界对他们之间电子信息资源的互联和共享的关注度较低。如果各省市档案主管部门、高校内部不从整体上规范和合理引导，任其自由发展、自定标准、自成体系，将会形成众多各种形式的高校电子文件信息孤岛，信息共享难度增大，无法满足校内外师生和社会公众综合性、跨部门和地区的、多元化的利用需求。

4.电子文件管理项目收益偏低

近年来，高校不断增加对电子文件管理资金的投入，但产生的效益较低，各地高校自建电子文件管理项目或者购买管理软件， 存在重复投资现象。有些高校急于求成，注重短期效果， 建设质量不高，存在返工情况，难以保持项目建设的持续性和稳定性。随着数字校园建设的加速，很多高校纷纷启动电子文件管理相关项目，由于主管部门以及高校缺乏统筹规划，对前期调研也不够充分，对项目的监督和审计不到位，诸多因素增加了电子文件管理项目的实施风险，很难保证项目的投资效益。除此之外，很多高校多年延续的“双套制”管理模式，增加了管理成本，日积月累，投入的资金不断增加，加之保存的电子文件缺乏证据性的归档要素，如果对其进行网络化利用，纸质载体形式的文件又必须进行数字化，又需要再次投入资金。从学校来看，投入资金不大，但是总体上是对国家财政资金的巨大浪费。

5.电子文件管理缺乏政策或制度引领

尽管国家制定和颁布了一系列电子文件管理标准和办法， 但除了少数地区开展电子文件“单套制”试点外，大部分地区执行力度还不够，而高校领域对档案的分类和管理等自成体系，其运行的环境也与政府试点的电子政务有别，所以对国家电子文件相关标准、办法等参照性有限，各省市高校对电子文件管理基本上是自我拓展或效仿同类院校电子文件管理方法。随着高校电子文件的激增，规范管理迫在眉睫，急需行业主管部门制定管理规范、制度等，引领高校电子文件管理实践。

二、高校电子文件管理的内部策略

高校电子文件管理现状令人担忧，需要从高校内部进行细致剖析，从顶层设计、全面规划，集中管理、共建共享，积极行动、钻研技术等方面着手，以促进高校电子文件管理的科学性和利用的效率性。

1.领导层面：加强顶层设计，纳入学校全面规划

《档案法》中第三十五条、第三十六条分别提出： “企业事业单位应当加强档案信息化建设，并采取措施保障档案信息安全。”“企业事业单位应当积极推进电子档案管理信息系统建设，与办公自动化系统、业务系统等相互衔接。”因此，各高校应遵从法律规定，重视电子文件管理，加强顶层设计，将电子文件管理作为校园信息化建设的重要组成部分，推进学校各部门业务系统互联互通，促进校内各类电子文件及时、完整、有效归档和安全保存，组织学校档案部门和信息技术部门加强对电子文件相关工作的监督，将电子文件管理工作作为学校各部门绩效考核的内容与依据。

另外，《档案法》第三十七条规定：“电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用。”国家层面对电子档案效力的认可，是高校电子文件规范管理和相关制度建设的动力。各高校应将电子文件的真实性、完整性、安全性和有效性作为电子文件管理的目标，并制订相应的技术攻关计划，在高校治理现代化实施进程中，将电子文件管理作为学校办学责任的重要内容，将电子文件资源归属于学校信息资产范畴， 将电子文件管理评估纳入学校信息化评估体系，将电子文件风险评估和风险管理纳入学校信息系统安全评估和安全管理，并在学校相关文件中予以明确。

2.业务层面：档案部门应接收和集中存放各类电子文件，构建电子文件管理和利用中心

由于高校电子文件管理系统与各业务系统的衔接技术不够成熟，导致高校各部门产生的大量电子文件还处于分散保管状态。随着网络技術的发展，电子文件类型和数量也随之增加，集中保管电子文件将成为共识。作为永久保管学校文件的专门机构， 档案部门在电子文件管理上起着非常重要的作用，它是连接各部门业务系统、统筹电子文件管理系统运行、集中存放各类电子文件的枢纽。档案部门应把接收学校各部门产生的各种类型的电子文件作为首要任务，为师生和社会提供便捷服务作为工作重心，同时档案部门应对电子文件从形成部门到接收进馆实施全程无缝管理，随时提供在线服务。档案部门还需针对电子文件的收集以及网络化利用制订周详计划，以促进学校电子资源的共建共享。

另外，为了使学校电子文件管理更规范，让电子文件移交、接收、鉴定、归档、管理、利用等有法可依，档案部门须根据本校电子文件管理状况及上级相关规定配套制定学校电子文件管理制度，推进电子文件的规范管理和电子档案合法利用。

3.研究层面：因校制宜，对学校电子文件管理开展相关研究

学校应组织档案队伍采用独立、合作、委托等方式对本校电子文件的管理状况、电子文件的种类、系统功能设置、科学归档流程、集中管理模式、安全存储方法等进行研究，还应结合本校电子文件管理的总体构想、资源体系的构建、网络化利用的部署、安保系统的建设等内容进行研究。同时，还需了解业界电子文件研究前沿及电子文件创新管理实践，借鉴其理论和实践成果为本校电子文件管理提供行动指引。

另外，各高校应悉心解读文件连续体理论、文件全生命周期管理理论等，使本校电子文件管理流程规范且具有坚实的理论基础。还应积极将本校的理论成果和实践经验进行推广，为业界或其他行业电子文件在政策制定和电子文件管理系统的研发等方面提供理论和实践参考。

三、高校电子文件管理的外部策略

高校电子文件属于高等教育的集体记忆，它真实记录了高知识和高技能人才培养的轨迹，是国家信息资源的重要组成部分。因此，高校电子文件管理的重视程度不应仅限于高校内部，还应在各级行政区域内、行业中，甚至国家层面，加强督促该部分资源的管理。

按照《档案法》第四条要求，“档案工作实行统一领导、分级管理的原则”。各级档案主管部门应加强对辖区内高校档案工作的管理，积极引导高校执行电子文件归档和电子档案管理相关制度，对高校档案部门数字化建设提出技术规范和要求，并开展监督检查，避免盲目建设和浪费性的重复建设，力图经济节约。组织高校电子文件技术攻关，搭建各层级馆际间高校电子文件共享利用体系，为高校电子文件管理提供全方位的策略保障。

1.政策层面：推行或制定高校电子文件管理系统功能需求相关规范或标准

档案主管部门应针对系统软件开发推行或出台国家、地方高校电子文件管理系统功能需求规范，保障文件形成的全过程、运行的各环节真实、完整、有效，全面保证电子文件的证据价值。

2.技术层面：加强各区域高校电子文件管理技术攻关

软件系统是电子文件管理的核心， 软件系统功能的科学与完善是保证电子文件“四性”要求的关键。高校档案主管部门应领衔主持或委托高校电子文件管理系统开发，要求集政策、标准、规范、技术于一体，确保电子文件管理系统的性能和质量， 通过系统软件规范高校电子文件管理，也可避免高校内部低水平重复研发。如果管理系统实施效果明显，可以对其进行质量认证或者推介示范产品，使其在更广泛的区域推广实施。

同时，各区域高校档案主管部门应以保证高校电子文件的真实可信、齐全完整、安全有效、便捷利用为宗旨，破除高校目前较为消极的电子文件“双套制”管理方式，领衔探究永久保存高校电子文件的核心技术，主持论证电子文件保存系统的功能，构建高校电子档案可信存储系统，在保护隐私或涉密信息的同时，保证各校师生及社会的利用。

此外，还应致力于研究辖区内高校电子文件信息服务体系中资源共享的技术实现，为高等教育系统电子资源的广泛利用提供技术支撑。电子文件永久保存和高度共享的实现，将推进高校电子文件管理的整体成熟度，实现高校电子文件管理质的飞跃。

3.管理层面：制定辖区内高校数字档案室建设规划，构建高校电子文件管理体系

各档案主管部门应制定辖区内集中保存和长期利用高校电子文件的有效办法，并在档案事业发展以及长期规划中明确高校数字档案室建设阶段性目标，为高校电子文件集中管理和查询利用提供实施方案和实现路径。同时，推出高校数字档案室以及电子文件管理平台系统相关示范项目，促使高校电子文件管理系统从机制构建、制度确立、技术攻关等方面不断突破创新，为辖区内电子文件体系的系统构建奠定基础。

另外，高校档案主管部门可在辖区内通过档案工作协作组、各类联盟或联席会议等形式，与各高校档案部门联合行动。加强与法规标准制定部门的联系和交流，统一高等教育系统电子文件的收集标准和保存标准， 构建主管部门和各高校、高校之间馆际电子文件信息资源的互联共享体系。

四、结语

高校电子文件内部策略的实施，是为了各高校建立从电子文件的有效捕捉到永久保存、再到便捷利用的电子信息资源的生产管理利用网络体系，使电子文件进入正常的运行轨道，保证电子档案形成全过程的有效性，发挥其应有的参考及凭证价值，促进高校集体记忆的完整保存。同时，助力实现高校电子文件“单套制”管理模式，从而构建部门协作、资源流通的真正意义上的高校数字档案室。

从外围层面对高校电子文件管理施行政策、技术、管理策略，为高校电子文件宏观管理和多层级共享提供政策保障和技术支持，也为高校电子文件管理指明了发展方向。逐步在行业领域及各区域建立高校电子文件管理互联互通、互利共享的信息系统，最大限度发挥高校电子资源价值。

将高校电子文件管理内外策略相融合，实现技术突破及管理革新，引导高校电子文件实践行动，为促进一定范围内高校电子文件的互联共享拓宽渠道、储备资源。内外围层面策略的实施，将开创高校电子文件管理的新局面。

参考文献：

[1]鲍志芳，马嘉悦.基于单轨制、单套制、双轨制和双套制概念辨析之文件管理模式探讨[J].档案学通讯，2018

[2]冯惠玲，等.电子文件管理国家战略刍议[J].档案学通讯，2006

[3]中华人民共和国档案法[EB/OL].[2020-06-20].https：//www.saac.gov.cn/daj/falv/202006/79ca4f151fde470c996bec0d50601505.shtml

（作者单位：重庆工商职业学院）