应急管理中政府信息公开机制的审视

2022-05-01禹竹蕊马健

领导科学论坛 2022年4期

禹竹蕊马健

摘要：政府信息公开是政府应急处突施策的关键，对于指引行为选择、保障民心稳定、实现高效处突具有重要意义。应急管理中政府信息公开比常态管理更为迫切，其作用的充分发挥有赖于信息公开机制。目前，政府信息公开的及时响应机制、信息收集研判机制、信息公开统一协调机制、信息管理动态调整机制和信息公开监督机制都存在一些实践顽疾，严重阻碍了政府信息公开机制的健康运行和应急处突的实际效能。因此，需要立足于应急管理中政府信息公开的实践，建立健全既符合现实需要又体现时代发展的政府信息公开机制。

关键词：突发事件；应急管理；政府信息公开机制

作者简介：禹竹蕊，四川行政学院党建教研部教授，硕士生导师，博士；马健，四川行政学院。（四川成都610000）

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）04-0035-09

突发事件往往会在短时间内产生巨大的社会影响，其影响范围和造成破坏的深度、广度无法精准预测，甚至威胁到公民的生命健康和财产安全。一般情况下，由于专业知识的相对匮乏以及信息获取的条件限制，公民的应急能力会在一定程度上被削弱，使得他们陷入无法及时自救的困境。因而，应急管理中政府信息公开是应急处突背景下政府服务人民的必然选择。当下，抛开制度建设本身的缺陷，应急管理中政府信息公开机制也存在缺陷，导致风险防范体系难以高效运转。基于此，有必要厘清相关问题，以期更好实现应急管理中政府信息公开的功能价值。

一、应急管理中政府信息公開机制构建的价值考量

着眼于应急管理的全局建设，基于事件预警、舆情疏导、应对处置、善后恢复的全面布局，从整体视角聚焦政府信息公开，审视其异于一般管理状态的特殊功能，是创设机制、实现政府信息公开和应急管理有机统一的前提。

（一）以信息保障指引行为选择

政府在社会治理中发挥着主导作用，其目的在于维护社会秩序稳定和实现国家长治久安。在突发事件下，政府负有建立健全社会风险防范体制机制的主体责任，必须积极主动构建风险防范体系和建立健全相关的预警机制，这既是风险控制和规避的现实要求，也是政府不可替代的社会职责[1]。政府应该采取科学合理的进路助推人民走向正确的方向。英国维多利亚时代一度盛行“命令-控制”型规制模式，为推行天花疫苗强制接种计划而在1853年以后颁布了一系列相关法令，结果遭到民众强烈抵制，若干市镇发生骚乱。人们反对疫苗强制接种的动机虽各有不同，但大众心中普遍存在着对国家介入私人家庭生活的反感。这一事例生动而形象的说明，倘若政府基于国家父爱主义，自主帮人民做出决定，即便出发点是好的，人民基于个人自由主义也会对政府强势干预个人生活选择而心生抵触[2]。这一事件说明，政府应该致力于让人民即便是面对突发事件也有能力选择，并对人民的选择加以正确的指引。从这一视角出发，应急管理中的政府信息公开就显得尤为重要，其具有信息传递共享、政府公民沟通互动等功能，打破了公民和政府之间的信息鸿沟，建立了稳定的资讯关系，确保了公民及时准确有效地获取相应信息、校正错误认知、强化风险规避意识、作出理智判断和科学合理的行为选择，为最大限度保障公民生命财产安全发挥了关键作用。《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《应对法》）《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）都对政府信息公开的范围、内容等作出了规定，强调突发事件下，政府机关应当及时按照有关规定向社会公布事件预警、影响范围、应对情况等相关信息，以明确的法律制度要求政府在应急管理中全面履行信息公开职能，充分保障公民的知情权。这是政府作为社会公共服务提供者理应承担的责任，也是建设服务型政府的题中应有之义。

（二）以舆情引导实现民心稳定

全媒体时代，短视频、微博、微信等各类社交媒体已逐渐成为舆论传播的主渠道，社会热点引发围观、突发事件引发舆情的现象屡见不鲜，这极大推动了舆论生态、媒体格局和信息传播方式的深刻变化[3]。突发事件下，社会舆论会迅速形成，并不断发酵，伴随着应急管理的全过程。此时，公众关注度高、舆论传播速度快，各种流言乃至谣言经过非权威媒体的短暂孵化迅速膨胀、传播，最终可能导致社会秩序处于失控状态，持续影响社会稳定和公众心理走向。因此，社会舆论是影响应急管理不可忽视的重要因素，较高的社会舆论关注度会给应急管理带来挑战。政府的信息发布较于其他社会个体和媒体具有更高的权威性。政府基于突发事件的实际情况，从社会公共利益的大局出发，及时发声，通过对重点问题和热度久居不下的舆论信息进行权威解读和引导，有效回应社会关切，有助于切断不良舆论传播链条，净化舆论传播空间，控制舆情的次生风波，真正安抚公众稳定民心，保障社会秩序。

（三）以力量整合实现高效处突

突发事件的自身特性决定了应急管理不能仅仅依靠政府的力量来完成，需要社会多元主体和多元力量的共同参与和紧密协作才能真正保障公共利益和公民权益。突发事件下，政府需要在短时间内号召社会组织、群体和个人参与危机防治，通过迅速、有效的措施完成突发事件的应急处置，恢复社会秩序，维护社会稳定，保证公众的生命财产利益。一方面，政府信息公开可以促进相关部门科学决策，实现对救援力量和救援物资的合理调配，提高应急管理的行政效率；另一方面，政府信息公开可以凝聚社会力量，及时告知社会公众和各方力量目前应急处突的薄弱点在哪里，政府最需要的协助是什么，从而将多方力量迅速汇聚到一起协调开展应急处突工作。此时政府信息公开除了发挥危机预警、舆情引导等现实功能，还能以信息公开为媒介，聚合人力、物力、财力，构筑起应急处突的力量堡垒，形成多方联动、军地结合、军民融合的多元应急管理格局，实现信息共享、联防共管，提高处置效率，在政府统一指导下完成应急处突。2020年新冠疫情发生后，各地政府在党中央、国务院的领导下，通过信息发布进行广泛动员，号召社会力量参与应急处突，开展群防群治。在机关团体、社会组织、一线社区的联动下，实现了救援物资迅速及时、人员配备高效快捷、应急处突精准到位、后勤保障坚实稳固的社会应急管理格局。除此之外，大量志愿者也积极响应加入疫情防控中。来自四面八方的力量汇聚一起，举全国之力共同抗疫，成效显著。

二、应急管理中政府信息公开机制构建的因循原则

应急管理中公众对政府信息公开的需求极为迫切，要想充分实现政府信息公开的功能价值，就应秉持相应原则，建立健全政府信息公开机制。

（一）及时响应机制——及时原则

及时原则是政府信息公开的首要原则。面对突发事件，公众对信息的需求变得非常急迫，他们希望在最短的时间内获取足够的信息来思考如何采取有效的防范措施自助自救。如果基层政府或行政机关由于各种原因不能及时向社会公开事件实际情况，就容易引起社会公众的猜疑。伴随着舆论和不实信息的发酵，问题往往会被放大，即便政府此时迫于压力公布相关信息，也不利于事件处置。2015年广东潮州登革热疫情就很典型。该事件中，由于政府信息公开严重滞后导致相关部门及社会公众没有引起足够重视，继而在防控上疏忽大意，致使疫情迅速蔓延、事态恶化，耽误了最佳处置时机。此外，政府“失声”会导致舆论的传播链继续延长，舆论空间会被“民间发言人”支配，社会公众受到舆论导向的影响，会造成新的舆情扩散，出现“群体极化现象”①。而且一旦政府信息公开不够及时，鉴于“首因效应”②，加之趋利避害的心理诱导和不真实舆论的支配，公众就会偏信偏听，其判断就会被信息漩涡所干扰，对信息和行为选择会更加茫然[4]。此时政府若一味逃避社会关切、强行压制舆论传播、删帖或者恶意隐瞒事实，就会陷入信任危机，即便之后再做出有益的补救行为，其权威性和公信力也会大打折扣，从而陷入“塔西佗陷阱”。可见，应急管理中政府信息公开必须恪守及时原则，建立起有效的及时响应机制，在第一时间向社会发布权威、真实、有效的事件信息，做好应对工作，把握主动权，将事态控制在合理范围内。

（二）政府信息管理动态调整机制——准确原则

作为政府信息公开的重要原则之一，准确原则强调对信息真实性和准确性的要求，强调加强对公开信息的审查、审核，保障信息公开内容真实无误、准确可靠。《应对法》第五十三条和《条例》第六条都对此作出了规定。倘若政府信息公开不准确，公民受信息资源匮乏的掣肘，极易在错误信息的误导下做出错误的行为选择，造成不必要的后果。当然，应急管理中的政府信息公开，务必同时将准确性和及时性结合起来加以考虑。准确原则要求相应信息必须经过层层核查、核实才能予以公开，信息公开的及时性势必因此受到影响。因此，为保障信息及时公开，就要提高信息核实的效率。依据《条例》第十八条的相关规定，政府应当建立健全政府信息管理动态调整机制。突发事件本身就具有很强的不确定性，信息收集与传递之间可能存在信息偏差，信息管理动态调整机制的确立有助于政府对不完整、失真等信息及时予以更正，防止影响社会稳定、扰乱社会和经济管理秩序。为确保应急管理中政府信息公开的及时性和准确性最大限度的实现统一，可以在先行公布的信息中做出需要继续核实的提示说明，同时根据事态发展变化和现实状况，对已经公布的事件信息及时更新，提高信息的准确性，精准回应公众的信息需求，提升公众信任和“公众理性”③。

（三）政府信息公开协调机制——统一原则

应急处突需要多元主体协调联动、共同应对。但不同主体收集、采集的信息容易出现差别，若是不同部门发布的信息时间错位、内容不一致而导致应对举措失调，容易引起公民信任危机，造成不必要的社会恐慌[5]。由此，《应对法》第五十三条将统一原则列为应急处突中政府信息公开的一项基本原则，要求政府在应急管理中把握信息资源的核心点和关键点，实现对信息的精准定位和合理把控，做到数据统一、口径一致。而《条例》第十一条规定的行政机关应当建立健全政府信息公开协调机制，恰好是维护政府信息统一性的有效保障。应急管理中，原则上应当由一个部门或者机构统一负责信息发布，对于涉及其他机关的信息，在公开之前应当进行协商、沟通、确认，确保公开的政府信息准确一致；如果基于现实状况确实需要不同部门就各自主要负责的内容进行信息公开，负责公开的多个部门更要事先进行有效沟通，确保信息发布的连贯、统一和准确。

（四）信息收集研判机制——公众导向原则

《条例》第一条强调政府信息公开要以社会公众需求为导向，发挥服务功能。应急管理中，政府信息公开更应该依据公众导向原则建立起信息收集研判机制，在广泛收集信息的基础上通过舆情监控、网络投票等方式分析公众迫切需要了解和掌握的信息，在第一时间发布以公众需求为导向的信息，想人民所想、思人民所思、急人民所急，避免不必要的恐慌和不必要的损失。当然，这一原则的运用要和比例原则相结合，即政府为满足公众需求进行信息公开时应依据比例原则综合考量突发事件波及范围、信息公开对公民的影响力大小等因素，防止信息公开超过必要限度对公民造成不必要的损害。

（五）监督机制——主要目的原则

主要目的原则系美国联邦法院于1989年在判决中确立，该原则强调政府信息公开的主要目的是将行政主体的执法监管措施面向社会公众公开，以便将行政执法置于广大公众的监督之下①。基于这一原则，应急管理中要建立起政府信息公开的监督机制，以此督促政府主动公开在应急处突中的行政执法行为和执法结果。簡言之，应急管理中政府信息公开需要准确把握主要目的原则，迅速将政府应急处突的相关信息向社会公众发布，让公众了解政府采取了哪些有效举措防止事态演变、扩大，便于政府的积极作为和认真履职得到公众广泛支持以及更好地号召公众积极参与突发事件的防范和处置，也便于公众对政府的应急处置进行广泛监督。

三、应急管理中掣肘政府信息公开机制功效发挥的主要问题

自“非典”以来我国在应急管理领域逐步确立了综合协调、分类管理、分级负责、属地管理的方针，建立起统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制。与此同时，政府信息公开制度经过数十年的发展建设也取得了长足的进步，逐步建立起相应机制，这些机制同样适用于应急管理领域。但由于主客观条件的制约和社会环境的发展变化，政府信息公开机制的运用还存在很多现实问题和不完善之处，影响了政府信息公开在实践中的适用效果，尤其是在突发事件下，机制的不顺畅直接影响了应急处突效果。

（一）政府信息公开及时响应机制有待改进

应急管理对政府信息公开的及时性提出了较高要求，呼吁相关部门及时响应，做出针对性的决策和实施方案。当前我国的应急管理属于纵向的“集权式”管理体制，即由中央政府统筹规划、整体布局进而带动地方进行应急处置，实施分层、分级管理，下级政府和部门要将收集、整理的事件信息上报给上级政府和部门，由他们据此作出应急管理决策、制定应急处置方案。这种信息收集和汇总的层层递进在实践中会给信息公开及时响应机制带来一些障碍。

从纵向上看，在突发事件下，短时间内全方位收集、汇总信息可能存在困难。仅从突发事件本身的特殊性和问责追责的严肃性来看，下级政府或部门一旦基于规避责任或者对自身利益的考量，上报信息不真实、不全面，那么上级政府或部门就无法作出客观、全面的判断，也就无法在第一时间制定科学合理的应急方案。此外，层层上报决定了信息传递的过程性行为必然伴随着时间的流逝以及信息真实性、时效性的减损，这些都会导致信息公开及时响应机制运行不畅通。从横向上看，应急处置需要政府各个部门协调联动、共同应对，这需要保证信息在各个部门之间高效流动，便于各个部门相互“通气”。但是在条块分割的行政体制下，部门之间、区域之间信息沟通、共享不及时是一种客观现象，信息公开及时响应机制的作用很难全部发挥出来。

（二）政府信息收集研判机制有待调整

确保政府信息公开准确性的前提是在信息收集的基础上进行信息汇总，进而判断信息的真实性、与研判目标的关联性和因果关系的可靠性，以及研判结果的高度盖然性。这就需要建立起高效的信息收集研判机制。

当前应急管理中政府信息收集研判机制主要存在以下几个问题。一是信息收集的通道较为闭塞。信息收集分为自下而上、从左到右，但实践中这两种方式都存在问题。自下而上的垂直信息收集中是以自上而下的指令进行信息传导，在信息的传递过程中上级部门对于相关信息的选择具有一定的倾向性，对于公众没有紧迫需求或对应急处突没有显著推动作用的部分信息往往会被筛选过滤，这会使信息的收集和加工存在不完整性。从左到右的信息收集则因部门之间、地区之间缺乏步调一致的紧密协调和有效的信息交流共享，以至于横向的信息收集被阻断，形成条块切割下的“信息隔离”。二是对信息的研判分析往往存在偏差。一方面，信息研判平台的建立并不完善，使得信息研判并不科学；另一方面，虽然大数据、互联网以及人工智能在信息研判上可以发挥极大作用，但是地区差异、经济发展水平的不同使得某些地区在技术工具应用上处于相对弱势，和信息技术更为先进的地区相比，信息研判结果的偏差会更大。三是信息的研判未能很好适用比例原则。决定政府信息公开之前需要对信息能否公开进行严格审查，确保政府信息公开合法合理。但是实践中有的基层政府或部门只考虑了处置的便利或民众的需求，没有基于比例原则去判断某些信息是否有必要公开。例如新冠疫情防控期间，疫情感染者、密集接触者的个人活动轨迹虽然属于个人隐私，但出于防控需要，基于应急管理原则也应该向社会公开，这是个人隐私面对公共利益应该做出的退让。然而，这种退让和缩减是有限度的。个别地方违背比例原则，将一些个人隐私且对疫情防控工作毫无必要的特定身份信息也一律公开，引起当事人不满、引发舆情，反倒有损政府信息公开的严肃性。

（三）政府信息公开协调机制有待巩固

应急处突往往需要多个部门和单位共同应对，在事件影响范围较大、波及范围跨市跨省的情况下还需要各省区市人民政府和相关部门联防联治。《条例》要求建立政府信息公开统一协调机制，旨在確保各级政府和各个部门之间保持交流沟通，确保信息公开的统一性和协调性，以更好开展应急处置。目前我国虽然在实践中逐步建立起了政府信息公开的统一协调机制，但是应急管理中政府信息公开涉及范围广，利益关系交织反复，统一协调机制没能充分发挥其应有作用。首先，有些地方和部门系统观念不足，在政府信息公开上各自为阵，仅仅关注本地区、本部门涉及信息公开的事项，导致不同区域和不同部门政府信息公开的内容口径不一，严重限制了政府信息公开协调机制作用的发挥。例如，在2012年山西苯胺泄漏事件中相关部门因为担心承担责任而未及时公开相关事件信息，各个部门也缺乏协调和信息沟通。长治市通报称，泄漏在山西境内辐射流域约80公里，波及约2万人。泄漏事件导致河北邯郸因此发生停水和居民抢购瓶装水，河南安阳境内红旗渠等部分水体有苯胺、挥发酚等因子检出和超标。而项目部对事故的隐瞒不报，也在社会上造成了极其恶劣的影响。其次，在应急管理中政府和其他社会主体之间的交流沟通尚不够畅通，缺乏有效的统一协商和意见交换，政府基于传统“管理”模式的思维，很少主动与社会主体交流沟通，导致某些信息公开呈现“自说自话”、难以服众的尴尬局面。

（四）政府信息管理动态调整机制有待健全

应急处置的阶段性特征尤为明显，要保证应急管理成效的持续性就需要建立健全政府信息管理的动态调整机制，确保相关信息能够随着事态演变而及时调整、动态更新，只有这样才能为应急管理提供准确、有效的信息支持。当前，基层政府和有关部门基于应急处置的需要往往会先行公开部分关键信息或者公众紧迫需求的信息，但是随着事态发展变化，后续的信息更新却姗姗来迟或者一直不做更新，反而可能导致公众做出错误的行为选择。可以看出，由于制度没有明确信息动态调整的程序、时限，导致信息更新不及时，严重阻碍了信息管理动态调整机制发挥作用以及应急处突的成效。

（五）政府信息公开监督机制有待完善

应急处突中政府进行信息公开既是义务的体现，也是权力使然，对政府信息公开的监督是保证信息公开合法性和保障公民知情权的要求。突发事件下，一些政府将绝对精力投入在了怎么样快速处置上，而没有把政府信息公开放在足够重要的位置，使得政府信息公开监督机制的作用并没有得到体现。首先，突发事件的紧迫性、破坏性催生此时行政权运行的第一目的是应急处突，基层政府和各个部门都忙于应对处理危机，政府信息公开的内部监督被忽视，导致信息公开监督机制重要环节的功能弱化。其次，政府信息公开监督的主体和监督范围不完善使得监督机制的运用存在瑕疵。一方面，缺乏多元主体监督的嵌入，暴露出信息公开“有监督之形而无监督之实”的弊端；另一方面，政府信息公开监督范围过于局限，包括对信息公开行为的监督范围和信息公开后的问责追责范围都存在不足。这些现实问题使得信息公开监督机制的运行并不畅通，降低了实际监督效能。

四、应急管理中政府信息公开机制的完善建议

信息时代，社会发展更加迅速，信息流动传播更加便捷，应急管理中政府信息公开的运行关系到危机事件处置的进度和成效。这就要求建立健全既符合时代发展又满足现实要求的政府信息公开机制。

（一）健全信息公开及时响应机制

对于应急处突而言，时间就是生命。要确保权威信息跑在流言前面，才能安抚民心，凝聚合力，提高实效。实践证明，信息公开及时响应机制的主要缺陷在于信息公开和传递过程中的及时性瑕疵，这就到要求政府信息公开要克服信息层层上报程序对及时准确性的影响。对此，《应对法》第四十六条规定，对即将发生或者已经发生的社会安全事件，县级以上地方各级人民政府及其有关主管部门应当按照规定向上一级人民政府及其有关主管部门报告，必要时可以越级上报。这一规定虽然在层层上报的规定上打开了一个“缺口”，但对于什么是必要时，如何越级上报，越级可以越几级，皆缺乏明确指示，无法真正指导实践。

要想健全信息公开及时响应机制，首先，应明确越级上报适用所有类型的突发事件，也明确所谓“必要时”是特指哪些紧急情况，还要明确越级上报的具体程序和方式。其次，可以建立具有专业能力的第三方机构负责的政府信息公开直报系统，由第三方机构履行信息上报职责。这样既可以避免由于科层体制和上级意志导致的信息遗漏和不必要的过滤，也可以防止不同部门之间因信息公开权限不明导致的推诿扯皮、不作为，还能提高信息传递的效率，保证信息公开的及时性。

（二）健全政府信息收集研判机制

对比常态管理，处于应急状态下的社会环境更为特殊，政府信息公开的敏感系数更高、把控难度更大。应急管理信息资源的真实性要求对信息进行审查，如果没有基于与实际现状相符的调查工作，信息发布或警告就是违法的[6]。因此，信息的收集研判尤为关键。信息研判介于信息输入和输出之间，是信息公开的必要环节，起着承上启下的重要作用。要依托科学技术和制度完善来促进政府信息收集研判机制的科学化，为应急管理提供更佳的信息支持和决策指引。

首先，要完善信息处理制度，建立信息分析处理的全新模式。要通过制度建立信息收集研判的基本框架，明确政府信息收集研判各个环节的具体工作，规范信息收集、处理、研判、报送的工作流程；还要在快、準、广、深、精上下功夫，对重要、紧急、敏感性信息的研判和报送要明确报送范围、拓宽报送渠道、确定报送时限，保证应急管理实践中专业信息与公共信息相结合，信息收集研判与信息处理应用相结合，推动信息收集研判制度化、规范化、程序化，保障突发事件信息收集研判和舆情监控的效率和质量。其次，要充分借助科学技术建设现代化的信息系统，确保政府信息研判机制的良好运行。通过科学技术的加持建立完善综合性信息处理平台，集信息采集、指挥、调度和控制为一身，实现信息采集网络化、信息传输数字化和信息公开活动科学化，有效地将信息汇集、储存、分析、传输等功能集为一体并同有关部门、专业机构、社区、城乡监测网点等的信息处理系统实现互联互通，拓展信息处理和共享链条，发挥应急处突中城乡基层组织的功能，增强村、社区的应急管理能力，保障对突发事件的信息收集处理一体化和对舆情监控、跟踪的长期性、稳定性、系统性。同时，要通过信息手段和科技资源建立人才的使用和培训机制，为政府信息研判机制的平稳运行提供组织保障。再次，要在政府信息收集研判机制中嵌入对信息收集研判人员的奖惩机制。将应急处突中信息收集研判工作纳入目标管理考核并进行审查评估，对于有突出表现或者在信息收集研判过程中发挥重要作用的人员进行奖励，而对于疏于管理、怠于履行信息收集研判或者对舆情长效监控不利且造成不利影响的人员应当予以惩处，这样可以激发工作人员对信息收集研判工作的责任心和热情，避免工作人员在应急管理中因为懒政或畏责而导致信息收集研判工作失真，从而进一步推动信息收集研判机制良好运行。

（三）健全政府信息公开协调机制

突发事件下，政府信息公开往往涉及多个部门或行政区域，需要跨部门、跨区域协调联动、相互配合，实现信息公开的口径统一、行动一致，快速形成信息公开的高效协同联动机制，推动应急管理的科学化、合理化。因此，各个职能部门之间、不同行政区域的人民政府之间要展开合作、资源共享、信息互通，以消弭因缺乏有效协作和沟通致使信息发布时间错位、发布内容混乱矛盾等阻碍政府信息公开有效性的局限[7]。

健全政府信息公开协调机制首先要明确政府信息公开的发布机构和部门，统一政府信息公开的步调和节奏。由于应急管理中政府信息公开涉及的范围较广，往往与许多机构和部门都有直接关联，但是部门之间的利益关系和职能职责既有联系又有区别，此时的政府信息公开容易产生部门分化和信息差异。因此原则上应当由某一个部门或者机构统一发布政府信息，对于因职责交叉所导致的信息公开权属不同的问题也需要由多个部门之间进行统一协调，协商确定具体由谁来进行信息公开，这样才能最大限度地保证应急处突中的政府信息公开是统一、具体的。其次，要做好多元主体之间相关信息的联合发布或者依次发布，保证信息发布的统一性、协调性。基于应急处突的紧迫性，政府信息公开任务艰巨且责任重大，往往离不开多元主体对相关信息的联合发布，包括上下级部门之间、同级不同部门之间。鉴于不同部门的信息需求、发布时间和次序不同，各自在应急处突中也需要依据现实情况对职权范围内的信息进行自主发布，这就需要不同部门在信息发布之前同其他相关部门进行会商协调，保证公开的政府信息在整体上保持统一。此外，突发事件的波及面可能跨区域，也可能涉及同一省份下辖的多个区域或跨省的多个行政机关，例如新冠肺炎疫情防控便是如此。这就需要多个行政区域的人民政府和有关单位及时迅速实现跨区域对话，进行更加严密的磋商协调和信息发布，快速运转信息共享的公开协调配合机制。只有通过加强多元主体信息公开的整体协调性和信息统一性，才能更好地在应急管理中发挥政府信息公开协调机制的巨大作用。

（四）健全政府信息管理动态调整机制

突发事件在时间维度上具有渐变性，从开始到结束呈现阶段性特征，政府信息公开会受制于事态的发展变化。从实践来看，信息公开的动态调整和及时更新缺乏统一的程序规范和时限要求是政府信息管理动态调整机制在运行中遭遇掣肘的主要问题，这需要通过制度的完善来助推信息公开动态调整机制的完善。突发事件信息迅速公开固然重要，但是信息公开后的纠错、更新和动态调整也必不可少，这也是信息公开及时性、准确性的要求。《应对法》第五十三条规定应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息；《中华人民共和国传染病防治法》第三十八条规定传染病疫情信息发布应当及时、准确，这些都对信息公开提出了及时性、准确性要求，但是对于如何保障突发事件信息动态调整的及时性和准确性却并没有做出规定。《条例》第十八条规定，行政机关应当建立健全政府信息管理动态调整机制，对本行政机关不予公开的政府信息进行定期评估审查，对因情势变化可以公开的政府信息应当公开。这一规定虽然为突发事件信息公开的动态更新提供了制度依据，但是对于情势变更后信息更新程序和更新时间的规定却无迹可寻。《突发公共卫生事件应急条例》第十九、二十条规定了突发事件应急报告制度的具体时间要求，但是在信息发布上只有“及时”“应当及时”等字样，并没有涉及信息动态调整的具体时限。鉴于此，要想在应急管理中更好地发挥信息公开动态调整机制的效用，首先需要对相关法律法规进行完善，将信息动态调整的具体程序和时限要求纳入具体法律规范中，明确信息更新的基本操作程序和时间要求，保障信息公开动态调整的规范性和及时性。其次是在信息公开动态调整的实践中要明确划定具体操作细节和操作流程，减少信息更新环节的时间消耗和实施成本，确保信息的公开动态调整机制流畅运行。

（五）健全政府信息公开监督机制

突发事件具有突发性和紧急性、不确定性和易变性、社会性和扩散性、危害性和破坏性等一般性特点[8]。这些特质决定了应急管理中政府信息公开的必然性，也决定了对政府信息公开的内容、程序、条件等实施严格监督的必然性。

1.不断强化内部监督机制。内部监督机制是政府信息公开监督的基本形式，主要体现为自上而下的监督管理、自下而上的监督反馈以及平行监督。首先，应急管理中下级政府或行政机关通过信息收集整理然后上报，上级政府或主管部门要通过完善对下级部门上报信息的审核机制，实现对程序、内容等多个方面的领导监督。其次，自下而上的监督反馈是行政机关内部的下级部门对上级部门的监督，主要表现为对上级部门领导干部的监督以及对上级进行的政府信息公开提出意见和建议。再次，平行监督是同级部门之间在各自职权范围内对涉及政府信息公开工作的监督，平行监督机制的完善有利于加强各职能部门之间的协调联动和信息交流，提高应急处突的效率。

2.加强多元主体监督。将政府监督与非政府组织、媒体和社会公众等多元主体监督相结合，形成有效的政府信息公开监督机制。首先，进一步加强人大对政府信息公开的监督。从政府信息公开的实践来看，人大对政府信息公开监督的实际参与度并不高，其作用沒有得到有效发挥。要不断明确人大在应急管理中对政府信息公开的监督权力，不断细化人大对行政工作人员的调查、建议、罢免等监督方式。其次，更好地发挥媒体对政府信息公开的监督作用。媒体在社会治理中发挥着重要作用，对社会公众有着较大的影响力。在应急处突中要保障新闻媒体依法进行报道的权利，鼓励和支持媒体对政府信息公开负面行为的披露与报道，扩大社会媒体对政府信息公开的监督[9]。再次，加强社会公众对政府信息公开的监督。突发事件与人民群众的利益直接相关，而政府信息公开的目的就是要保证人民的权益，最大程度地减少突发事件带来的不利影响。因此，要实现社会公众对政府信息公开监督作用的最大化。一方面，要不断培养和加强社会公众对政府行为的监督意识，确保他们在自身知情权受到侵害时能及时采取正确有效的方式对政府信息公开瞒报漏报的行为进行举报，提高监督权行使的参与度。另一方面，要不断扩大社会公众对政府信息公开监督的渠道。要积极发挥信息互联网在公众监督方面的作用，建立网络举报平台，畅通网络举报机制，运用信息技术手段更好地提升监督的效率和透明度，促使政府信息公开更为规范。

3.实现各个环节的监督全覆盖。要实现政府信息公开各个环节的全面覆盖和节节贯通，就要扩大政府信息公开的监督范围，不断健全和完善政府信息公开的监督机制。应将应急管理中政府信息收集研判的过程、环节都纳入监督范畴，从源头上确保政府信息公开的准确性和科学性；还应将应急管理中有关资金、物资的管理分配使用情况等信息公开纳入监督范围，加强审计监督，促使应急处置真正做到公开透明、廉洁高效。

4.严肃开展对政府信息公开的问责追责。问责追责是监督的必要环节。要对应急处突中的政府信息公开进行严肃的问责追责，整体提升监督效能。首先，扩大问责追责事项范围。将负责政府信息公开的人员和机构滥用职权或不正当行使职权等行为纳入严肃问责追责的范围，包括不作为、乱作为、管理不当等行为都应依法受到惩戒。其次，进一步明确问责追责主体，提升问责追责实效。应急处突中不当的政府信息公开一旦造成严重社会影响就应该被问责追责，并进一步明确实施问责追责工作的主体，避免问责追责虚置。

五、结语

应急管理中的政府信息公开有其适用的特殊空间和现实环境，但受突发事件自身特点的影响，要想充分发挥其效能，完善其公开机制显得十分必要。应当以更加广阔、全面的眼光，从应急管理的全局出发，以更加系统的思维综合考量、整体完善。只有尽快建立健全应急管理体制，完善应急管理制度体系，才能真正保障公开机制正常运转，确保应急管理中政府信息公开的功能价值得以实现。

参考文献：

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责任编辑：陈若水

①群体极化现象是社会学上的概念，指一个人的某种情绪或思维倾向在集体环境的传递中会被无限放大，尤其是恐惧心理在传递过程中会被无限扩大，从而演变成集体恐慌氛围。