市域社会治理现代化视角下政府风险治理路径的创新研究

摘要：随着我国城镇化进程的加快，人口等各类要素向市域聚集，社会治安维稳形势日益复杂严峻。江苏省H市政府主动融入市域社会治理现代化大局，通过坚持党建引领和问题导向，结合现代科技手段，探索基层社会风险治理新路径，取得了一定成果，但在法理层面、执行层面、外部环境层面还存在一些问题。针对这些问题，可通过健全党委统一领导下的市域社会风险治理工作责任制、树立“发展和安全”同构的韧性治理理念、健全多元主体合作机制、加强队伍专业化正规化建设等方面，创新市域政府风险治理研究，提升市域政府社会风险治理水平。

关键词：市域社会治理现代化；风險治理；基层实践；路径

基金项目：国家社科基金一般项目“西北乡村宗教治理现状调查与‘嵌入式’整体治理研究”（20BZJ063）。

作者简介：李彦，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部政治学理论博士研究生（北京100091）。

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）04-0044-04

社会治理是国家治理的重要领域，社会治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。党的十八大以来，习近平总书记多次强调要持续加强和创新社会治理。在此背景下，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出“加快推进市域社会治理现代化”的行动目标。随着我国城镇化进程的加快，人口等各类要素向市域聚集，社会治安维稳形势日益复杂严峻。党的十九届五中全会提出，统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国。这为新形势下的统筹发展和安全工作指明了目标导向，即保障人民生命安全，维护社会稳定和安全，确保国家长治久安。“市域层面具有较为完备的社会治理体系，具有解决社会治理中重大矛盾问题的资源能力，是将风险隐患化解在萌芽、解决在基层的最直接、最有效力的治理层级”[1]，在国家治理体系和治理能力现代化中的地位和作用日益凸显。

一、H市社会风险治理的实践成效

基层是国家治理的基础，也是防范化解社会风险的“前哨”。当前，网络社会和信息社会的发展加大了风险的复杂性和不可预见性[2]5。经过探索和实践，H市遵循在发展中保安全、在安全中促发展的理念，把风险排查防范与网格化社会治理有机结合，运用“大数据+网格化+铁脚板”的模式[3]，实施排查整治风险隐患，以一个个网格的平安有序，保障了全市的稳定发展。如此，既契合了统筹安全和发展的要求，创新了基层社会风险治理新路径，又顺应了市域社会治理现代化的现实需求，切实推动了该市市域社会治理现代化建设。

H市以“广覆盖、全要素、高智能、大联动”为主要特征，开展社会风险治理的有效探索，在夯实基层基础、排查防范风险、深化平安建设等方面取得了一定成果，获评“2020中国最具幸福感城市”，人民群众获得感、幸福感、安全感显著增强。

（一）以党建为引领，以实干加强党民心联心

H市在社会风险治理过程中，牢固树立人民至上与服务为主的理念，多措并举，全方位加强基层党组织的领导和轴心作用[4]。坚持党委领导和统一指挥，保证党的领导贯穿风险治理工作的各方面、全过程，最大限度将党政与民力资源、物质与精神的双重力量汇聚到基层网格，把党小组建在网格中，由社区民警和社区党支部书记担任一级网格员，积极推行基层派出所党支部书记到街道乡镇兼职、社区党员民警到社区兼职，与地方党委、政府实事共办、难事共解，充分发挥党员的先锋模范带头作用。

（二）以问题为导向，做好隐患排除

实践中，管理者容易对发生概率小但易造成巨大损失的重大风险事件缺乏警惕性；或是对发生概率高、不确定性大、未来潜在损失巨大的重大风险事件缺乏防范意识，最终导致重大风险发生。因此，必须全面强化风险忧患意识。H市坚持以问题为导向，把风险意识提高到重要位置，做好矛盾就地化解工作。公安机关在总结固化重大安保维稳机制的基础上，通过全面精细分析，梳理出“不放心的人、存隐患的物、有异常的信息”，将不放心的人、不放心的事、不放心的场所作为“主攻战场”，采用边梳边改、边梳边建，坚持做到不忽视一个风险，不放过一个隐患。对梳理出的问题隐患，及时落实整改措施，夯实治理基础。一是织密全域一张“网”，夯实平安建设根基，打造社会治安防控体系的“压舱石”，不断夯实平安建设根基[5]；二是深化“网格+警格”大联动，广泛动员各方力量参与基层社会治理，实现源头治理科学防范；三是针对指向性明确、攻坚难度大的风险隐患区域，开展专项梳理，全力攻坚重难点，合力化解风险隐患。

（三）秉持系统思维，挖掘资源优势

H市坚持系统治理，深挖资源优势。一是整合资源，实行全覆盖治理。深耕“网格+警格”融合方式，推动政府行政资源、公共服务资源、社会资源、市场资源等在网格内得到最大限度整合；通过现代信息科技手段，既抓显性问题的整改，又抓隐性问题的梳理，对深层次的治安顽疾、动态变化的风险隐患以及系统性风险，构建“梳、清、治”的闭环式长效体系，实行问题隐患的多元化系统治理。二是组织各方力量，最大限度地联动政府职能部门及社会力量。通过发挥基层组织作用，聚焦与群众生产安全、社会安全稳定相关的问题开展梳理、清查、整治行动。三是利用好现代科技资源优势。H市构建市域社会治理公安工作智能化应用统一出入口，以“端管云一体化”平台为技术架构，围绕治安防控、社会稳定、公共安全等重点领域，紧扣人口管理、阵地控制、治安防范、矛盾化解、服务群众和信息收集等基层基础工作重点需求，建立大数据和全景数据平台，以便于进行风险识别、监控、预警和响应，推动智慧化社会风险治理进程。

二、H市社会风险治理的实践困境

经过探索发展，H市社会风险治理工作的运行效果较为显著，但也存在一些实践困境，影响了治理效能的发挥。

（一）制度供给水平较低，运行机制有待规范化

政府是各种制度的主要提供者，而体现政府社会治理能力的一个重要指标即能否向社会及时提供所需的合理制度。实践中，H市风险治理工作的运行机制尚存在运转不畅的情况。比如，有限的社会风险治理资源隶属于多个不同职能部门，各部门之间管理交叉、责任重叠，出现了矛盾纠纷、安全隐患移交治理权责不一致等情况。因此，市域社会风险治理工作的长远发展需要运行机制的规范化、法治化。

（二）资源配置尚有缺口，协同联动效果不佳

城市管理需要精细化，市域社会风险治理需要精准化。当前市域社会治理中的棘手问题，基本都涉及多个部门，需要跨部门协同治理。目前H市的治理模式从形式上看是“网格+警格”融合联动、权责明晰的解决模式，能根据一定的规则将案件分派给具体的主持部门。但这种模式仍受到条块分割的行政管理体制的制约，出现因为部门内部职责范围边界模糊而导致的协调联动效果不佳的情况。实践中，综合性、复杂性的问题难以得到高效解决，而一些看似简单的问题也是“治标不治本”。

（三）智能化治理技术的实用功效有待挖掘

服务网格化是政府在信息网格化的基础上，通过全面整合综治、维稳、公安、信访、应急、安监、民政、计生等多个职能部门的信息资源，构建起区域性的数字化城市管理及社会综合服务平台[6]。从总体上看，网格化治理试图通过“一张网”解决社会治理问题，然而现实中，如果不同部门、不同区域存在“数据壁垒”，那么实际治理效果就有限。此外，部分部门片面追求形式化的智能网格，对基础信息的管理尚不能做到动态更新调整，确保数据的准确性、鲜活性和可用性，同样会导致“线上”与“线下”不能自如联合运用。智能化治理技术的效能未被充分挖掘，制约了市域社会治理现代化发展。

三、新时代市域社会风险治理路径

（一）坚持党管社会安全的原则，健全党委统一领导下的市域社会风险治理工作责任制

一是坚持党对社会风险治理的统一领导。党在社会治理过程中发挥着政治导向作用。当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发时期，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多，使风险的链发效应更加明显，各类风险跨界性、关联性、穿透性、放大性增强，处理不好容易形成系统性风险。各级党委和政府要提高对市域社会风险治理的重视，打好化危为安的主动仗，把党管社会安全的要求落到实处，以党建带动社会各方力量共同参与社会治理，形成共建共治共享的社会治理格局。

二是建立健全党委统一领导下的市域社会风险治理责任制。各级党委和政府应明确市域社会风险治理的领导责任，严格落实属地管理和“谁主管谁负责”原则，自上至下形成完整的责任链。要建立党政领导班子和领导干部推进市域社会风险治理的实绩考核制度，建立有效的责任机制，以明确的指向、刚性的措施、有效的手段来推动社会风险排查防范机制建设的落地和实施。

（二）树立“发展和安全”同构的韧性治理理念，加强应对风险的能力

党的十九届五中全会将统筹发展和安全纳入“十四五”时期经济社会发展的指导思想和必须遵循的原则。在百年未有之大变局中，基层治理面临的风险形势也日趋复杂多样。有学者从公共管理的角度提出韧性治理的理论构想，以推动理论研究与基层网格化治理实践的有效呼应。基层治理视域下的韧性主要指治理主体及其所在的城市和社区系统对于复合型风险冲击的主动适应能力[7]。因此，要树立“发展和安全”同构的韧性治理理念，根据社会风险演化的规律性认识，主动接纳和应对不确定性风险。坚持统筹发展和安全理念，充分把握当前政治、意识形态、经济、科技、社会等领域存在的风险，对各类不同安全风险进行关联性研究，及时有效采取有力措施予以干预处置，防止风险升级恶化，确保社会秩序稳定。

一是坚持以防为主、关口前移。做好前瞻研究，综合研判、科学预见形势发展态势和潜在的风险挑战，提升重大风险的预防和遏制能力。二是建立常态化风险排查与专项风险整治机制。把市域社会风险治理触角向风险源头延伸，把常态化排查与专项整治结合起来，形成市域社会风险排查的制度规范。三是创新方式方法，做实做细做好社会风险排查防范化解的各项工作。要充分发挥信息化工具的效能，提供更加精准的风险治理。四是建立相应的学习机制，对不确定性风险加强认知与防范，提升基层网格化治理体系对复合型风险冲击的主动适应能力。要分析走弯路、跌跟头的原因，汲取教训，同时善于触类旁通、举一反三，提高应对类似问题的本领。

（三）健全多元主体合作机制，加强基层治理与国家治理的联动

一是建立健全风险治理协同机制。面对社会风险治理的多样化要求，要从过去依靠一个主体转变为以政府为主导、多主体共同参与的协同治理模式，更好发挥各主体的专长和积极性。风险的防控与治理需要有效的协同机制予以支撑，促进各方面相互沟通、相互配合、共同行动，形成风险防控合力。要注重加强各地区、各部门的信息共享机制、沟通协作机制、组织领导机制建设，改变分散化、碎片化的管理方式，实现跨地区、跨部门的重大风险防控有机协同联动。

二是增强基层治理与国家治理的联动。基层治理是国家治理的基石，是政府、市场、社会等不同主体基于治理资源与治理力量的整合而形成的合作治理。因此，要注重强化社会参与和社会协同机制建设。一方面，政府向社会增权赋能。通过将资源、管理、服务向基层下沉，为基层社会力量的培育和发展创造有利条件，提升基层治理体系的风险适应能力。另一方面，社会向政府增权赋能。通过鼓励和引导各类社会力量有序参与社区治理，以弥补政府部门在复合型风险应对中的能力不足。社会风险治理需真正形成党委政府领导、公安发动、部门联动、社会协同、公众积极参与的多元共治的社会治理体系。

（四）加强队伍专业化、正规化建设，完善现代化人才保障体系

人才保障在社會治理现代化中具有战略性和基础性地位。现代化人才保障体系要为社会治理提供理论、技术、知识等一系列专业支持。目前我国社会风险治理的科技支撑和保障体系与实际需求有一定差距。社会治理体系和治理能力现代化建设，须有一支政治过硬、本领高强、勇于担当、善于攻坚的人才队伍。

一是加强干部教育培养，提高各级领导班子和干部贯彻新发展理念、构建新发展格局的能力。要加强对敢担当、善作为干部的激励保护，以正确用人导向引领干部干事创业积极性。二是通过培训、演练和实战锤炼，打造一支专业化、规范化队伍。找准基层治理力量能力素质方面普遍存在的短板弱项，按照分类培养、综专并重思路，建立通才及专才培养体系，破解内部人才知识结构短板。通过坚持“走出去”与“请进来”相结合，培养更多风险治理工作的战斗员和指挥员。三是制定科学合理的考核评价机制，强化制度保障。坚持结果导向与过程评估相结合，建立一套动态、弹性、多元的考评体系。完善奖励机制，发挥奖励机制的激励和导向作用。推动更多力量全身心投入防范风险、化解矛盾、维护稳定、服务群众等工作。

四、总结

市域治理是国家治理在市域范围内的具体实施，是国家治理的基石，也是防范化解社会风险的“前哨”。平安是极重要的民生。在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，H市的社会风险治理探索，契合了关于贯彻习近平总书记对平安中国建设的重要指示精神，顺应了市域社会治理现代化的现实需求，积极进行了社会风险治理的探索与实践。遵循在发展中保安全、在安全中促发展的理念，切实排查整治风险隐患，以一个个网格的平安有序，保障了全市的稳定发展。H市的社会风险治理模式为我们开展新时代市域社会风险治理、平安建设工作带来了重要启示，值得进一步深入研究。

参考文献：

[1]陈一新.新时代市域社会治理理念体系能力现代化[J].社会治理，2018（8）.

[2]乌尔里希·贝克.风险社会[M].何博闻，译.南京：译林出版社，2004.

[3]入网入格入家庭筑牢疫情防控网江苏全面推行“大数据+网格化+铁脚板”防疫实战机制[N].法制日报，2020-03-10（1）.

[4]王浦劬.国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系[J].国家行政学院学报，2014（3）.

[5]王巧全.“梳网清格”在基层社会治理创新中的实践研究[J].彭城警学，2020（2）.

[6]吳青熹.基层社会治理中的政社关系构建与演化逻辑——从网格化管理到网络化服务[J].南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学），2018，55（6）.

[7]朱正威，刘莹莹.韧性治理：风险与应急管理的新路径[J].行政论坛，2020，27（5）.

责任编辑：钟雪