西安市旅游公共服务多元化供给问题与对策

蒲福蓉

摘 要：目前，多元化需求是我国旅游公共服务供给体系的重要特征。西安作为我国享誉海内外的旅游热点城市，旅游业发达，但与之相配套的旅游公共服务却不够完善。基于共建共治共享理论，西安旅游业应改革传统的旅游公共服务供给方式，共治西安旅游公共服务体系存在的问题，共建新型旅游公共服务供给体系，不断提高西安旅游业的竞争力，共享旅游公共服务建设成果。

关键词：公共服务多元化；共建共治共享；西安

中图分类号：F592.7 文献标识码：A

原国家旅游局为贯彻落实《国务院关于加快发展旅游业的意见》，发布《中国旅游公共服务“十二五”专项规划》，提出到2015年在东部、中部、西部初步实现旅游公共服务的平衡发展，整体提升中国旅游公共服务的质量和层次，把旅游业打造成为国民经济新的增长点和人民满意的第三产业，力争成为世界旅游强国，推动社会持续发展，丰富人民群众精神生活[1]。“十四五”开局时期，旅游业复苏取得显著成效，民众旅游需求从境外迅速向境内优质长线转移，我国旅游业稳步迈进高质量發展新阶段。作为陕西的省会城市，西安因其历史底蕴和地理位置决定了其在旅游业发展方面的“领头羊”地位，因此，完善西安旅游公共服务多元化供给体系建设对于西安周边和整个西部地区的旅游业发展具有极为重要的现实意义。

党的十九大报告明确提出，要打造共建共治共享的社会治理格局，意味着社会治理需要社会全体成员广泛参与，共建共治确定了主体的参与资格，共享则使人民的这种获得感、幸福感、安全感更加充实[2]。同时，党的十九届四中全会也提出，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体[3]。公共服务作为社会治理的重要工具，对于建设旅游公共服务多元化供给体系具有较为重要的现实意义。本文在总结众多学者研究的结果后，结合西安市的实际情况，尝试运用共建共治共享理论，分析西安实际旅游服务多元化体系建设过程中存在的问题，并提出相关合理建议。

旅游公共服务通常是指通过为旅游者提供特定的公共服务，满足旅游者在旅游过程中对于公共服务的需要[4]。2021年10月7日，携程发布的《2021年国庆假期出游总结报告》显示，国庆期间全国多地知名景区连续多日入园量达到峰值，西安再次上榜国庆热门目的地城市与最受欢迎自驾游目的城市，国庆TOP10目的地为北京、上海、成都、广州、重庆、杭州、深圳、西安、武汉、南京，西安再次进入国庆旅游TOP10城市行列。

随着经济的快速发展，旅游休闲娱乐方式成为公众的普遍选择，这就对旅游公共服务多元化供给体系提出了更高的要求。旅游公共服务体系包括旅游公共交通服务、旅游公共信息服务、旅游公共救助服务、旅游的多元化休闲方式服务、旅游消费者权益保护服务和旅游志愿服务等要素[5]。西安旅游业蓬勃发展，在促进经济快速发展的同时，也给西安旅游公共服务的多元化带来了更大的挑战。从2021年社交媒体（美团、携程、DT财经等）上有关西安旅行的话题来看，话题焦点转变为“交通不方便、景区管理不够科学人性化”等，这从侧面反映出西安随着我国社会主义主要矛盾的转变，人们对于旅游公共服务多元化质量的要求也越来越高，西安旅游公共服务还存在一些不足，尚不能完全满足游客的个性化旅游需求，亟待改革创新。

（一）基础设施不完善，安全管理不到位

第一，西安部分旅游交通通道建设年久失修，旅游观光巴士不普及，旅游交通节点建设缺乏人性化，可进入性和通达性较低[1]。第二，西安目前虽然已经建立起四级志愿者服务工作体系，但是很少涉及旅游方面的志愿服务，如针对特殊人群的免费讲解服务和安全服务还不够全面。第三，西安尚未建立旅游消费者权益保护协会，仅进行了法律和主题日宣传。第四，西安市旅游公共信息供给与需求匹配度较低。第五，西安的旅游安全环境建设力度不足，如火车站、回民街等网红打卡地存在商品价格不合理现象，一些景点项目的安全措施也不完善，安全管理不到位。

（二）旅游公共服务供给主体单一，商业管理不到位

一方面，从公共产品理论的角度看，公共服务的提供主体和最主要的主体是政府，但是基于政府失灵理论和市场失灵理论，公共服务的提供者不能仅是政府或者市场一类主体，而应该由市场、政府或与其他主体共同承担，但是从西安市旅游多元化服务供给现状来看，大多数知名景点的公共服务供给资金都源于政府财政拨款。另一方面，政府为游客提供旅游公共服务属于“卖方市场”主导产品供给，使得当前西安市旅游公共服务供给与游客实际需求相脱节。另外，西安市政府在旅游公共资源分配上偏向于城区和著名景点，使得其他一些景点如黑河国家森林公园未得到良好开发与保护，游客在这些景区游览难以得到良好的体验和优质的服务。近几年，西安成为大众眼中的“网红旅游城市”，一些热门景点存在一些不合理的商品买卖现象，但是相关监管部门管理不到位，当商家与游客发生争执后，无法在短时间内明确应由哪方承担主要责任。

（三）社会组织力量参与力度不足

社会组织主要是通过政府或者慈善机构等途径的财政支持和社会组织成员的志愿服务来为公众提供公共服务，因此也是旅游公共服务多元化供给的主体之一[6]。西安市社会组织服务中心成立于2013年，虽然成立时间较早，但是西安市社会组织中心的各个部门主要是为西安市的社会组织提供信息咨询、培训交流、评估等服务，很少涉及旅游公共服务供给体系建设，因此社会组织在旅游公共服务这个板块的主体性地位缺失。

（一）大力推行供给主体多元化，共建新型旅游公共服务多元化供给体系

共建共治共享理论作为新时代社会治理的重要基本原理，对于社会治理共同体的构建和国家治理具有极为重要的意义[7]。强调社会治理主体要从一元到多元，将社会治理的参与主体从政府主导转向党委领导、政府负责下的社会多元主体共同治理，而旅游公共服务的供给是构建整个旅游公共服务多元化供给体系的核心，确定旅游公共服务主体就是确定旅游公共服务到底由谁来提供。公共服务又包括基本公共服务和非基本公共服务，从供给主体来讲，旅游基本公共服务应主要由政府提供，政府主导。在非基本旅游公共服务提供方面，供给主体应当是多元化的，政府、市场和社会组织均可成为供给者。政府可主要通过制度设计和履行其在旅游公共服务供给中的职责，为旅游公共服务体系提供各种制度和外部环境保障，起到监督和引导市场与社会组织运行的作用。市场主要在一些经营较好、竞争性较强的旅游项目方面发挥其调节作用，如旅游住宿服务、旅游交通服务、竞争性旅游娱乐项目等，提高旅游公共服务多元化的供给效率。社会组织主要是立足公益性，开展旅游信息服务、旅游救助服务等，社会团体、旅游组织、个人等都可以参与到旅游公共服务多元化体系的建设中来[8]。比如，旅游公共信息服务方面，西安市政府可以邀请当地旅游协会参与西安旅游信息咨询服务体系的建设；旅游救助方面，西安市政府可以依托社会公益组织对游客进行救助。因此，西安市旅游公共服务多元化供给体系应该形成多元主体共同参与供给的格局，政府、企业、社会团体和组织都可以成为旅游公共服务多元化供给体系的主体，采用合理的管理模式，如公私合营（PublicPrivate Partnership）模式、建设-经营-转让（BuildOperate-Transfer，BOT）模式、志愿者服务方式等，具体划分权责范围，全面保护游客合法权益。

（二）改革传统旅游公共服务供给方式，共治旅游公共服务供给体系存在的问题

共治，即共同参与社会治理。以往的社会治理多依托于政府主导，对于人民群众参与自主治理的积极性、主动性调动不足。共治的先决条件有3点，一是制度，二是平台，三是人才[9]。在此基础上，具体可以从两方面改革创新旅游公共服务供给方式。第一，政府要做好顶层设计，制定完善的西安旅游公共服务多元化供给体系法律法规和制度，使市场、个人和社会组织有法可循、有法可依、有法可治。第二，在旅游交通、旅游信息、旅游环境、旅游安全、旅游行政等旅游公共服务方面，重视人民群众的主体地位，集思广益，调动人民群众的积极性广泛吸引人民群众有效参与解决这些基础旅游公共服务存在的问题。

（三）引导社会组织（尤其是第三部门）积极参与旅游公共服务多元化供给体系建设

第三部门，即“通过志愿提供公益”的非政府组织（Non-Governmental Organization，NGO）或非营利组织（Non-Profit Organization，NPO），我国大部分学者采用陈振明先生的概括：第三部门是介于政府部门与营利性部门之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府拨款等非营利性收入，从事前第一部门（政府）和第二部门（企业）无力、无法或无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会稳定与发展为宗旨的社会公共部门。社会组织在技术领域、行业领域和效率方面拥有得天独厚的优势，积极推进社会组织参与旅游公共服务多元化供给体系建設，是对“共建”和“共治”社会的有益补充和概念延伸。因此，西安市在建设旅游公共服务多元化供给体系方面可以借鉴国内外其他地区的优秀经验，将部分工作交由社会组织（尤其是第三部门）处理，创造性转化和创新性构建旅游志愿者服务体系，使全体人民共享旅游公共服务发展的成果，提高人民群众的获得感、幸福感、满足感。

在旅游业转型和国家高度重视旅游公共服务体系建设的背景下，本文从西安市旅游公共服务多元化供给现状出发，指出其当前存在旅游公共服务供给主体单一与权责不清、旅游公共服务供不应求、社会组织力量参与不足等问题，基于共建共治共享理论，提出相应对策建议，得出应实现供给主体（政府、市场、社会组织等）多元化，同时改革传统的旅游公共服务供给方式，共治西安旅游公共服务体系存在的问题，共建新型旅游公共服务供给体系，积极吸引社会力量参与，进而不断提高西安旅游业的竞争力，使全体人民共享旅游公共服务体系建设成果。西安市的旅游公共服务多元化供给体系的建设不是一蹴而就的，需要政府、市场、社会组织等多方供给主体共同努力，才能保证旅游公共服务多元化供给的有效供给，从而推动西安市旅游业高质量发展，为其他城市提供可借鉴的典范，进而推动我国由旅游大国向旅游强国跨越。

[1] 霍丽娟.新公共服务理论视角下的西安市旅游公共服务问题研究[D].沈阳：辽宁大学，2015：1-6.

[2] 中国政府网.习近平：决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].（2017-10-18）[2021-12-05].http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/ content_5234876.htm.

[3] 陈煦，周清.发挥民主协商在社会治理中的独特优势[N].人民日报，2019-12-27（13）.

[4] 荣浩.旅游公共服务及相关概念辨析[J].现代商贸工业，2012（8）：96.

[5] 王信章.旅游公共服务体系与旅游目的地建设[J].旅游学刊，2012（1）：6-7.

[6] 雷晓康，马子博.中国社会治理十讲[M].北京：中国社会科学出版社，2019：20-26.

[7] 颜廷利，张越剑.现代化下的江苏旅游公共服务多元化供给改革[J].湖北经济学院学报（人文社会科学版），2018（1）：30-32.

[8] 张冬冬，刘建军.新时代中国社会治理的基本原理[J].复旦学报（社会科学版），2020（3）：1-10.

[9] 董向欢，郑则炯.高职垃圾分类“共享、共建、共治”社会治理模式研究[J].农家参谋，2020（22）：221.