国家管网“X+1+X”市场体系下开展贵州省天然气大用户直供的问题分析及思考

胡胤

摘  要：该文主要针对在国家管网“X+1+X”市场体系下，对开展贵州省天然气大用户直供的现实基础及存在的阻碍进行阐述，从政策制度、规范经营、助企纾困解难、聚焦天然气保供等方面入手进行存在问题分析及思考，提出开展贵州省天然气大用户直供的建议意见，仅供参考。

关键词：天然气 大用户直供 问题分析 思考

一、引言

天然气作为清洁高效低碳的能源，对优化能源结构、减少碳排放、改善大气污染等方面起到积极显著作用。近年来，国家高度重视环境治理工作，多次出台促进天然气利用相关政策文件，大力推进煤改气工程，支持大型重点用能单位改造用能设备，天然气作为能源转型“桥梁”的重要性将会显著提高。但是，现阶段以燃气特许经营为主的天然气终端供应模式逐渐凸显弊端，燃气企业承担区域内的普遍性供气责任，通过从上游气源企业采购天然气资源转售给用户，在经营中形成排他性的垄断经营，导致用户难以议价、自主选择资源，其他气源企业也很难进入市场。同时，供暖季期间天然气资源整体偏紧，燃气企业资源筹措难度大，采购渠道单一，采购成本极易出现倒挂，缺乏有效手段保障终端用户日益增长的天然气需求，给“保供稳价”带来巨大的压力与挑战。

为确保碳达峰、碳中和战略的有序推进，促进终端用户用能方式绿色转型升级，帮助终端用气企业纾困解难，合理降低天然气终端用户经营成本，进一步优化营商环境，激发各类市场主体活力，亟需研究解决天然气终端单一的供应模式难题，在国家管网“X+1+X”市场体系下，研究推动终端天然气管网公平开放，开展天然气上下游企业直接交易，形成天然气上中下游合作共赢的长效机制，打造稳定可靠的天然气供应产业链，实现天然气产业持续高质量发展。

二、天然气大用户直供概况

（一）天然气大用户直供含义

结合《国家发展改革委关于理顺非居民用天然气价格的通知》（发改价格〔2015〕351号）等文件对于直供用户的规定，天然气直供是指下游用户直接向上游气源企业购买天然气用于生产或消费，不再转售，从而避开燃气企业的配气环节，最大程度减少供气层级，压缩供应中间环节，降低企业用气成本。在当前的天然气市场化交易改革背景下，一般规定直供用户必须达到一定的用气规模，并且具备就近接入管网条件的可以开展直供。同时，不同省份依据本地区城镇化发展进程、产业发展水平、天然气产供储销体系建设进展等因素来综合划分天然气大用户。例如，贵州省将年用气量超过500万立方米的用户规定为天然气大用户。

（二）天然气大用户直供模式

1.利用城燃管网代输供应模式。指在现有城镇燃气管道完全覆盖，管道输送能力、压力等级满足直供用户需求的基础上，充分利用现有燃气管网进行代输。

2.建设天然气直供管道供应模式。指具备就近接入跨省输气干线或省内输气管网条件的，且明显降低建设投资，可不经过城市燃气输配管网，直接从天然气城市门站外建设长输管道。

（三）开展天然气大用户直供的优势

一是压缩供气环节，降低用户经营成本。通过上下游企业直接交易，减少中间城燃配气环节，实现终端用户用气成本降低，促进市场主体迸发活力，优化营商环境，符合“管住中间、放开两头”油气体制改革思路。例如，2021年贵州百灵企业集团制药股份有限公司由中石油天然气销售贵州分公司采用代输供应模式供气，全年累计节省用气成本约1300万元。

二是扩大天然气利用领域，促进能源结构转型升级。通过对大用户开展天然气直供，引发规模效应，推动城镇供暖、发电、工业燃料和交通燃料等工程提升天然气利用，壮大培育天然气消费市场，依靠天然气具有低碳、清洁能源性质，实现能源消费结构调整优化。

三是对可中断用户进行直供，可有效保障民生用气。在极端条件下，通过启动“压非保民”保供预案，对可中断用户实施应急压减，以保障民生用气稳定。

三、开展贵州省天然气大用户直供的现实基础

（一）“X+1+X”油气市场格局的形成

2020年9月30日，國家管网集团正式接收原属“三桶油”相关油气管道基础设施及管理运营人员，标志着油气管网市场化改革迈出实质性一步，形成“上游油气资源供应多主体、多渠道，中间‘一张网高效集输，下游终端用户选择多元化”，推动油气管网完全面向上下游“X”公平有序开放，促进市场的充分竞争，引导油气市场价格运行在合理区间。

（二）多气源、多渠道的供应格局进一步强化

一是天然气管网覆盖范围进一步扩大。截至2021年底，贵州省累计实现68个县级城区通天然气管道，累计建成天然气管道3194公里，预计到2022年底将新增联通3个县级城区、累计实现72个县级城区通天然气管道。二是区域管网互联联通进一步强化。2022年6月，承担“渝气入黔”建设通道的遵义正安至道真至大谦输气管道全线建成投产通气，将进一步推动与省内管网联通，实现川渝天然气资源富集优势辐射至贵州市场。三是省内非常规天然气资源自给能力进一步凸显。2021年全省非常规天然气生产1.17亿立方米、同比增长20%，预计到2025年底，非常规天然气产量将突破16亿立方米，天然气终端市场用户选择多元化趋向明显。

（三）贵州省天然气大用户规模初成

2021年，全省天然气总消费量20.38亿立方米、同比增长22%。从用气结构看，以工业用气为主、占比52.5%，居民用气占比28.9%，公服商业占比13.4%，交通占比5.2%，全省年用气量500万立方米以上的天然气大用户分布在十大工业产业，现有规模超过30家。从市州看，贵阳市消费7.86亿立方米、工业占比44%，遵义市消费6.94亿立方米、工业占比74%，其次黔南州消费1.49亿立方米、工业占比63%，黔东南州消费1.44亿立方米、工业占比90%，六盘水市消费0.89亿立方米、工业占比27%。

（四）直供支撑政策陆续出台

截至目前，贵州省共出台了3个鼓励开展直供的政策文件：一是《贵州省人民政府办公厅关于印发贵州省天然气“县县通”行动方案的通知》（黔府办发〔2019〕10号）明确提出加快天然气市场体系建设。实行开放型管网运营模式或代输运营模式，各基础设施运营企业应向第三方市场主体公平开放，允许上游供气企业直接与下游企业签订购销合同，直接交易，用户可自主选择资源方和供气路径。由贵州省能源局、省发展改革委等单位负责落实。二是2021年4月11日，中共贵州省委 贵州省人民政府印发《关于支持实施“强省会”五年行动若干政策措施的意见》明确提出支持强化用水用能保障，开展贵阳贵安工业企业天然气直供试点，由贵州省能源局、省发展改革委、省住房城乡建设厅及贵阳贵安有关单位负责落实，目前已制定相关实施方案并印发实施。三是2022年3月21日，贵州省人民政府办公厅印发《贵州省2022年度优化营商环境重点任务清单》明确提出获得用水用气，推进城镇燃气企业对天然气大用户实施代输服务或直供，降低用气成本，由贵州省住房城乡建设厅、省发展改革委等单位负责落实。

四、存在问题

天然气直供是通过新建直供管道输送或借助现有燃气管网代输的方式，实现上游供气企业和下游用户直接交易和供应，避开城镇燃气企业的配气环节，从而降低用户用气成本。根据《贵州省市政公用事业特许经营管理条例》《贵州省城镇燃气管理条例》等规定，城市燃气特许经营权属市政公用事业特许经营的一种，由政府采取竞争方式选出适当经营者，双方签订协议明确权利义务和风险分担，约定经营者在一定期限和范围内投资建设运营燃气设施并获得收益，已签订的城市燃气特许经营协议城镇燃气企业具有信赖保护，如果在已授出的特许经营范围推行直供可能会涉及违约。

五、开展天然气大用户直供意见及建议

按照“管住中间、放开两头”的总体要求，开展天然气大用户直供是符合天然气市场化改革方向，在开展天然气直供的过程中，应当妥善处理直供与特许经营权的关系，保障各方合法利益，促进天然气产业高质量发展。以下从政策制度、规范行业管理、助企纾困、保供等方面进行分析，提出四点参考建议和开展策略。

（一）以政策制度为保障，推动直供工作规范合理有序开展。一是强化顶层设计，为天然气终端市场改革提供制度保障。以政府行政规范性文件形式或者临时性行政机构、议事协调机构名义出台支持和鼓励企业参与直供的指导性文件或实施方案，保障直供稳妥推进、落地实施。其中按照行政规范性文件制定的直供政策文件，须进行公平竞争审查、合法性审核等程序，同时审议批准后需向社会公开发布，制定过程需反复征求相关单位和公众意见，审查程序多、时间长，但一经发布在一定时期内可反复适用，具有普遍约束力；以临时性行政机构、议事协调机构名义出台文件，审查方式较为简单，适用于特定的主体，不具有普遍约束力，建议根据直供推行的不同程度采用合适的制文程序。二是支持试点先行先试，探索天然气市场化改革新道路。在点上，要明确直供“准入门槛”，选择一批具有代表性的天然气大用户先行试点、创立典型、示范引领，创造可复制、可推广的经验做法，对准切入点，逐步放开、推广。三是加强统筹协调，完善工作机制。建立“省级层面统一领导，由发改、住建、能源、工信、市场等职能部门牵头，依据职责协同做好指导监督保障工作，各市（州）政府负责本地区直供具体事宜”的工作机制，妥善处理直供试点与现行管理制度的冲突和矛盾，加强交易监管，完善价格核定机制，保障各方合法权益，维护公平公正的天然气市场秩序。

（二）以规范管道燃气经营为抓手，推进燃气供应环节扁平化、垂直化。由于历史原因，不少城市通过招商引资、招拍挂等方式将本地区燃气市场出让给多家燃气企业经营，导致造成管网规划布局建设参差不齐、燃气收费不合理、恶性竞争、重复投资等市场乱象，存在严重的安全隐患。2022年6月，国务院办公厅印发《城市燃气管道等老化更新改造实施方案（2022—2025年）》（国办发〔2022〕22号），明确提出要强化燃气市场治理和监管，加强燃气企业监管力度，完善燃气经营许可管理，建立退出机制，支持燃气行业兼并重组，促进燃气市场规模化、专业化发展。一是建立完善规范化的市场准入、退出机制。对保供不力或发生重大安全事故造成严重不良影响的供气企业考核实行“一票否决”，收回已经授予的管道燃气特许经营权，通过招拍挂或竞争性谈判等方式，重新出让管道燃气特许经营权。或选择掌握气源优势、安全管理专业的企业在原有燃气特许经营范围内直接开展直供。二是推进燃气供应环节扁平化、垂直化，清理现有供气体系中不必要环节，取消现有中间重复转输加价环节；依靠上游气源企业资源组织优势，推动城燃企业与上游气源企业深化合作，按照市场化原则进行整合，构建多渠道、资源足、价格低的供应体系，形成“一城、一企、一张网”的供气局面。

（三）以降低天然气大用户经营成本为举措，助企纾困解难、增强企业投资信心。今年以来，面对国际环境复杂多变，超预期因素带来冲击等形势，国家出台《扎实稳住经济的一揽子政策措施》等政策措施，积极为企业纾困解难，帮助企业渡过难关。在天然气产业方面，针对重点产业、重点企业、重点项目落地难题，通过优先对重点产业园区实施直供，打造招商引资“大气名片”，营造良好的投资“气”氛，为企业发展提供用能保障，降低企业经营成本，推动天然气终端领域加快释放消费潜力，提升实体经济发展活力和产品竞争力。

（四）以聚焦天然气保供为目标，推进区域资源互济互保。优先发展可中断大用户直供，并纳入“压非保民”预案分级压减清单管理，在保供出现供需缺口时，按照“保民生、保重点、保稳定”原则，对可中断大用户实施压减，确保对民生用气进行兜底保障。同时，按照政府保供工作部署，根据“一企一策，一事一议”的原则，在特殊时期，适度放开天然气大用户自主选择上游资源方，通过城燃企业代输模式，保障自身用气需求，缓解城镇燃气企业保供压力，避免出现停、限气等情况。

六、结语

开展天然气大用户直供不是一蹴而就的，应当坚持“循序渐进，稳妥推进”原则，持续深入贯彻落实油气体制改革精神，把握“管住中间、放开两头”改革方向，深化天然气行业市场化改革，兼顾各方利益，确保天然气直供改革落地落实；同时，以聚焦提升贵州省天然气保供能力为主线，逐步建立完善高效、灵活、稳固的天然气终端供应模式，实现天然气上、中、下游全产业链高质量协同发展。