积极应用PPP模式 适度超前开展基础设施投资

谭志国

2021年12月召开的中央经济工作会议突出一个“稳”字，并提出“适度超前开展基础设施投资”。2022年1月10日召开的国务院常务会议指出，要加快推进十四五规划纲要确定的102项重大工程项目。在稳投资的背景下，近期，全国多个省、直辖市、自治区也陆续发布了《“十四五”基础设施投资建设计划》《2022年重点项目名单》等投资计划，社会上也掀起了对稳投资和适度超前开展基础设施投资的讨论热潮。

适度超前开展基础设施投资，必须充分认识到目前地方政府财政资金普遍困难、隐性债务控制日趋严格、社会融资信用边际尚未宽松的大背景。在当前环境下，PPP模式或将在适度超前开展基础设施投资、激发市场主体活力、促进有效投资等方面发挥重大作用。

通过PPP模式引入社会资本投资基础设施项目，可以较好解决项目筛选问题、解决政府当期资金难题，加快基础设施建设进度、提高公共设施运营水平。社会资本在对项目进行投资论证、作出投资决策时，会充分考虑项目本身的特性、地方政府履约能力以及融资环境等因素，市场无形之手会对促进有效投资发挥积极作用。同时，PPP绩效考核相关制度对未来的项目运营效果具有一定的保证作用，可以有效提高建设进度和运营服务水平。对于地方政府而言，适度超前开展基础设施投资，应积极推广应用PPP等有制度规范、相对成熟的投融资模式，谨慎使用尚未由制度规范、游走于政策边缘、涉及隐性债务风险的投融资模式。

在应用PPP模式适度超前开展基础设施投资时，建议重点做好以下几项工作：

第一，做好地方政府整体的财政与投融资筹划，“适度超前”不是“过度透支”，整体的投融资筹划要建立在中长期财政可持续的基础上。这里包含两层意思，一是要做好整体投融资筹划，二是确保财政可承受、可持续。其一，要做好整体投融资筹划，需要对3-5年内的投资项目需求进行梳理，对地方财政资金情况和项目本身收益情况进行预估和分析，在此基础上进行研究论证，确定各项目的投资主体类型、投融资模式和支付路径等，做好3-5年的资金平衡方案。通过整体投融资筹划，哪些项目由政府直接投资、哪些项目需要地方平台公司投资、哪些项目需要遴选社会资本投资，以及资金来源、投资模式和支付路径等都一目了然，可以作为地方未来3-5年内投融资工作的指导、参考。其二，要把握好“适度超前”不是“过度透支”。要坚守PPP项目财政支出责任不超过一般公共预算支出10%的红线约束，在对未来财政收支情况预估时要做到客观、谨慎，要保障财政中长期可承受、可持续。

第二，研究、完善公益性项目市场回报机制和对应的交易结构，多向市场要收益，少向财政要资金。大多数基础设施项目本身并不直接产生收益，或者能够产生一定的直接收益，但并不能覆盖投资和成本。但是，基础设施项目有着典型的外部性，项目建设会对周边产业商业项目、区域综合开发、地方经济发展等有较强的带动作用。基础设施项目的这个特点就决定了，如果单纯就项目论项目，那大多数项目的自偿率都是比较低的，都是需要财政付费的，或者有很高的财政付费比重。如果能够探索设立一些市场化机制，把基础设施项目的外部性定量化，让受益者付费，设计特定使用者付费，或者把公益性项目和收益项目捆绑，而不是由财政直接去付费，对于现阶段投融资环境下的项目推进会有很大帮助。这类似于之前生态环境领域提出的资源环境价格机制的建立，让市场去检验，让市场来支付，或者在轨道交通领域推广的TOD（Transit Oriented Development，即交通引导开发）模式、在生态环境领域推广的EOD（EcologyOrientedDevelopment，即生态导向的发展）模式等，都属于这个范畴，特别值得现阶段探索、推进。

第三，做好项目论证和市场测试，充分尊重市场的态度和市场的选择，推出合适的项目、确定合适的规模、选择合适的投资人伙伴、适用合适的融资方式。在适度超前开展基础设施项目投资时，一定要尊重市场、敬畏市场。在选择项目、设计项目边界条件和交易结构时，要做好充分的市场调研和市场测试工作，不能想当然，否则将大大增加遴选成本，甚至导致招标失败。同时，对推出的项目要有“自知之明”，做到“心中有数”，定位的意向投资人伙伴要“门当户对”“价值观相当”，避免合作期的相互扯皮和不愉快。要正视融资难的问题，根据项目实际情况和投资人自身需求，并综合考虑当时的市场环境，选择合适的融资方式。既要控制显性的项目直接成本，也要通过提前筹划以降低隐性的遴选成本、合作成本。这两点没有具体的数值，也无法直接反映在项目方案中，所以容易被忽视。

第四，要向必须要干、早晚要干的重点项目、民生工程和新型基础设施项目倾斜。适度超前开展基础设施投资，要突出重点、有所侧重、有所倾斜，不搞“撒胡椒面”。首先，对于必须要干、早晚要干的重点项目、民生工程等，要优先考虑。其次，对于新型基础设施项目要有所倾斜。最近两年，中央多个会议数次提到要加强新型基础设施的建设。如今，新经济、新技术、新业态需要新型的基础设施。新型基础设施对于我们的城市智能化管理、国家信息安全、产业转型升级等，会提供基础性的支撑。新型基础设施和传统基础设施不矛盾，它们有着基础设施的特有属性，有一定的共同点。二者同样作为公共设施和公共服务，都有一定的外部性，投资比较大，周期比较长，甚至很多没有直接的回报路径。所以，在应用PPP模式适度超前开展基础设施投资时，建议统筹好传统基础设施和新型基础设施建设，适度向新型基础设施倾斜，引入优秀的社会资本，激发市场主体活力，激活高质量发展新动能。

第五，准确、科学理解PPP规范发展、隐性债务防控相关政策要义，平衡好“稳投资”和“防风险”的关系，切勿过度解读、简单加码，以致裹足不前，影响稳定发展大局。应用PPP模式适度超前开展基础设施投资，要客观看待PPP的作用，辩证看待规范和发展的关系。近两年，部分地区出现“谈P色变”的现象，不少人错误地把PPP和隐性债务关联起来。PPP不能包治百病，但是也不能把它妖魔化，它的应用范围和作用要去正确地看待。同时，对于PPP的规范和PPP的发展，也要辩证地去看待。在有些地方就出现了一种现象，因为PPP的规范运作而停止了PPP。要准确理解PPP规范和发展的关系，规范是基础，是条件，是前提，规范的目的最终还是发展，不能以“PPP的规范”为理由而叫停PPP，我们的目的还是为了发展。要准确理解PPP规范发展和隐性债务防控的关系以及政策要义，不能过度解读，不能简单加码，更不能错误理解、粗暴执行。适度超前开展基础设施投资，必须要平衡好“稳投资”和“防风险”的关系，坚持稳中求进，推进高质量发展。

（作者单位：中国投资咨询有限责任公司）

（责编：戎素梅）