代理机构监督评价凸显监管思路的三大转变

张泽明

作为政府简政放权的重要举措之一，自2014年以来，财政部、住建部、国家发展改革委等先后取消了招标采购代理机构资质的行政审批，招标采购代理机构数量迅速增长。在此背景下，如何转变监管理念，将工作重心由事前审批转变到事中和事后监管上，成了监管部门要探索的新课题。

近年来，财政部一直采用定期对代理机构执业情况进行专项检查的方式，督促代理机构规范代理行为。2021年，财政部首次将对代理机构的“监督检查”变为“监督评价”，虽然仅有两字之差，却无疑是财政部对代理机构进行事中事后创新监管的体现，背后的监管思路变化值得深入体会。

代理机构监督评价的现状

代理机构资质取消后，招标采购代理行业出现了一些新情况、新问题，亟待解决。

一是代理机构容易陷入低价竞争。某招标代理人士表示，近几年行业价格战愈演愈烈，相较以前，如今代理服务费甚至出现了二折的报价。

二是人才流失加快。代理机构数量的增长率远超同期招标采购市场份额的增长，导致有一定从业经验的人员分散到不同代理公司中。而新入行人员要经过一定周期的培训才能成熟，招标采购服务同质化严重。出于生存压力，代理机构忙于承揽项目却疏于服务能力的提升，“头重脚轻”倾向更加凸显，专业化发展面临挑战。

三是“马甲公司”增多。出现了很多一年代理项目为个位数甚至没有代理业务的公司，这些公司的主营业务不是采购代理却坚持“待在”代理名录中，使得采购人在代理机构选用上“乱花渐欲迷人眼”，招标采购代理行业的平均服务能力难以提高。

监督评价传递出的监管思路变化

从监督检查到监督评价，总体上体现了财政部监管思路的三个转变。

一是实现评判代理机构执业能力由“行不行”到“好不好”的转变。以往的监督检查重点在于查处违规的代理机构，对违规代理机构会予以行政处罚和通报，侧重于督促代理机构不得越过违规的红线，属于实地查看代理机构执业合规度“行不行”。如今的监督评价则不仅限于对违规代理机构的处罚，还增加了对代理机构多维度评价体系的构建，尝试对代理机构“精准画像”，开始转向评定代理机构水平“好不好”上。这无疑使得参与评价的代理机构执业形象更加立体，在行业中更有区分度。

对代理机构进行多维度评价不仅限于年度监督评价。2021年12月，财政部就《关于开展政府采购代理机构和评审专家履职评价工作（试行）的通知》向社会公开征求意见，该征求意见稿的核心要义，就是通过中央预算层级采购项目政府采购评审专家的角度，对代理机构组织采购的能力进行评价。这一评价从采购文件编写质量、评审活动组织、职业素质等3方面17个细分项开展，将进一步丰富代理机构评价的维度。财政部多维度评价代理机构的监管导向也将进一步加强。

二是由确保“合规采购”向倡导“专业采购”的转变。笔者认为，在监督评价的指标体系中，从业人员的素质能力是区分代理机构优劣的最重要指标之一。总分100分中，人员和培训情况占了20分，代理机构如果有符合要求的专职从业人员、有经验的人员、有专业资质的人员，最多可以得到15分。相比于评价指标中企业基本情况和管理制度等基本得分项，拥有较多专业人员的代理机构将在评价中脱颖而出。

三是由“过程把控”到“行业管理”的转变。以往财政部门的监督检查，都是从项目的执行过程中发现代理机构的违规漏洞，对如何从整体上评价代理机构乃至遴选出行业内的优秀代理机构，缺乏科学的量化手段。财政部门公开对代理机构的处罚信息，虽然一定程度可以使采购人避开劣质代理机构的“坑”，但不能完全排解采购人在挑选优质代理机构上的某种程度的茫然感。实践中，有的采购人员是经过了教训才明白哪些代理机构不能选，有的是凭借熟人推介或者选熟悉的代理机构，还有的设置了代理机构库，每次随机抽签选用。很多代理机构尤其是新设立的代理机构不得不忙于跑人脉关系，力争“入库”或者进入决策者的视线，扭曲了代理机构正常的选用机制。

2018年，财政部在监督检查中试行了“红名单”制度，推荐优秀的代理机构给采购人。这次的监督评价，也是对采购代理行业进行整体把控的有益尝试。这只是革新的第一步，未来的步子可能会迈得更大。

监督评价指明方向，制度创新仍可继续

从目前监督评价的方案看，代理机构自愿参与评价。这相当于给各家代理机构一个缓冲期，加强专业化建设，同时也给予了政府采购代理行业比较明确的政策预期。从评价体系看，将代理机构分为综合型、成长型两类进行评分，充分考虑了代理机构的成长阶段，有利于评价的执行。之前一些地方财政部门曾试行过对代理机构按年度项目执行情况进行累计打分，操作规范加分、操作违规减分，结果体量大的代理机构往往多干多错，综合分数不理想，而部分没怎么干过项目的小代理公司犯的错少，扣分也少，综合评分反倒能胜过大代理公司一筹。财政部这次的分类评价，可以较好地解决这类问题。

财政部此次出台的评价体系，也给基层监管指明了方向。之前各地均在探索如何做好对代理机构的评价，例如山东、辽宁、陕西、宁夏、西藏等多地出台了代理机构考核办法或信用评价办法。有的采用了合格制，也有不少采取了积分制。各地多对专职从业人员作出要求，但是对专职人员的理解不太一样，有的认为应是缴纳社保的专业人员，有的则认为参加过政府采购培训的就可以认定为专职人员。此次财政部的评价体系，明确将缴纳社保的人员认定为专职人员，使基层在操作上有了统一的遵循。

《政府采购代理机构管理暂行办法》要求代理机构必须拥有不少于5名专职从业人员，很多代理机构在中国政府采购网的代理机构名单平台上仅申报了5人。按照此次评价指标，缴社保的专职专业人员越多的单位，打分越高，这对代理机构发展的导向作用就非常明显。这也在某种程度上督促中小微代理公司为员工缴纳社保，保障基层员工的合法权益。

2021年12月30日在北京召开的全国财政国库暨政府采购工作会议强调，要大力推进政府采购制度改革，完善监督管理，以公正监管保障公平竞争。在笔者看来，未来一段时间，进一步优化对代理机构的事中事后监管，不妨从以下几个方面入手。

一是进一步优化对代理机构的评价体系，增强代理机构选用区分度。可以在财政部目前监督评价指标的基础上，结合代理机构被行政处罚、投诉、专家与采购对代理评价、日常检查等情况，形成代理机构信用评价体系，对代理机构进行画像，并向社会公布，方便采购人选用。

二是适时出台政府采购“吹哨人”制度，形成对代理机构的监督合力。鼓励代理机构内部员工或者其他熟悉内情的人向监管部门举报代理机构违规行为，并根据项目预算金额给予奖励。按照美国证券交易委员会SEC的经验，此举能够较好维护智力密集型服务业的公平执业环境。

三是强化代理机构评价后的结果运用，提升制度威慑力。在这方面，地方已经有一定的探索积累。比如有的地方财政部门曾提出，将代理机构的考核结果作为采购单位选择代理机构的参考，考核不合格的代理机构需限期整改并列入重点监管名单，采购人原则上不得委托业务给正在进行整改的代理机构。对连续两年考核不合格的代理机构，暂停其政府采购代理业务一年。累计三年考核不合格的代理机构，列入黑名单，禁止其从事政府采购代理业务。有的地方财政部门则要求代理机构在整改期间，采购人委托其代理政府采购业务应事先向同级财政部门说明合理理由并备案。财政部门可在不违反《行政处罚法》的前提下，进一步强化代理机构评价的权威性，不仅要使其对采购人选用代理机构形成指导性，也可以将结果运用到代理机构以供应商身份参加的采购项目中，比如在采购人招标选择入围代理机构库的时候，对综合评价不高的代理机构采取减分措施等。

四是加强建设统一的代理机构信息平台，降低采购人与代理机构的信息不对称。依托中国政府政府网的代理机构登记平台，进一步丰富其信息，比如以市为单位对代理机构进行分类方便选用，增加代理机构的评价得分或名次，公示代理机构年度较有影响力项目执行并及时更新，详尽描述代理机构从业人员尤其是项目经理的专业能力等，便于代理机构进一步全方面展示专业能力。

五是推动形成代理服务费用指导机制，减轻事中事后监管压力。代理费指导价格取消后，各地不同程度出现了代理机构恶性低价竞争的情况。有的代理机构甚至采取“堤内损失堤外补”的手法，在代理费低报价的同时，在保证金收取返还和小额零星采购的采购文件售卖上动脑筋，力图将“损失”从供应商身上找补回来，从而不利于招标采购行业良好营商环境的构建。过低的代理服务费也将使代理公司无心在专业人员的培养上下力气，影响行业整体的服务专业度。

在存在类似情况的PPP咨询领域，代理服务费用指导机制已经有相关的探索。2016年，由广东省国际工程咨询有限公司牵头主编，广州市国际工程咨询公司等多家单位共同参与编制的《PPP项目咨询服务收费参考（试行）》（以下简称《参考（试行）》）向会员及有关单位发布。《参考（试行）》建议对PPP项目咨询服务分档收费，按PPP项目投资额划分档次，按咨询服务事项逐项付费，同时依据PPP项目涉及专业领域数量设置调整系数。2018年，四川省推进政府和社会资本合作研究会发布了《关于印发四川省PPP项目咨询服务收费标准的通知》，供会员单位及有关合作单位参考。2020年全国两会期间，也有政协委员提出尽快制定和出台新版建筑工程设计收费标准，遏制行业低价恶性竞争的建议。财政部门不妨依托政府采购协会、招投标协会等团体组织，监测并定期公布政府采购代理服务成本信息和计价规则，形成代理机构服务费指导价格，以供采购人和代理机构在签订委托协议时参考。

（作者单位：大连海关）

（责编：彭淑荣）