我国政府数字化转型的问题与对策探究

杨梦 李艳

［摘要］我国政府数字化转型是在大数据、互联网、区块链等新兴技术发展的推动下，加之政策支持以及传统政府治理局限性不能满足公众需求与时代发展背景下发生的。虽然整体上看已经取得较大成效，但仍存在各地数字政府建设发展不平衡、信息交流与共享存在阻碍、相关技术人员匮乏、大数据安全不够完善等弊端。在综合分析以上弊端的基础上提出制定政府数字化转型整体规划、构建系统完备的信息共享机制、加强数字政府建设人才的培养与吸引等方式优化我国的数字政府建设，促进国家治理体系与治理能力现代化。

［关键词］数字政府；政府数字化转型；大数据；对策研究

［中图分类号］D63   ［文献标识码］A   ［文章编号］1009-0169（2022）11-0037-06

一、我国政府数字化转型的基础

（一）技术发展为我国政府数字化转型提供技术基础

近年来，大数据、人工智能、互联网等的发展，为我国政府改变治理结构、拓宽治理工具、提高服务能力提供了技术基础。推动数字化社会出现的主要力量被人们称为“第四次工业革命”[1]。根据以往的经验，每一次认识和改变世界的能力的提高，都将带来生产力的革命性变革。大数据、云计算、互联网等新兴技术为我国政府从金字塔式治理结构向扁平化治理结构提供技术支持，解决了传统治理结构中不可避免出现的层层递进、上传下达等弊端，中央政府可以和地方政府甚至个人对接，用数据进行沟通、管理与服务。同时，大数据、互联网等催生了政府云平台、微信小程序、政务微博等在线治理与服务方式，为我国政府数字化转型拓宽治理工具以及提高服务能力奠定了技术基础。

（二）政策颁布为我国政府数字化转型提供政策支持

习近平总书记提出以“推行电子政务、建设新型智慧城市等为抓手，以数据集中和共享为途径”来深化互联网、大数据在优化国家、政府治理中的重要作用[2]，并指出以互联网为基础的新型政务方式对促进国家治理优化的意义。2017年12月，习近平同志强调，要“加快建设数字中国，更好地服务于经济社会发展和人民生活改善”[3]，进一步指出中国数字化建设对于经济社会的发展以及人民生活提高的重要作用。党的十九届四中全会提出“推进数字政府建设”，更加具体地指出推动我国政府数字化转型的必要性。在2021年3月颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景规划纲要》中，单设一章“加快数字化发展，建设数字中国”，提出“提高数字政府建设水平”。从重视互联网对国家优化治理的意义，到推动建设数字中国对经济发展和人民生活水平提高的作用，进而提出推进数字政府建设和提高其建设水平，表明我国对于数字政府建设的重视程度不断提升，正是在相关政策的指引下，我国政府数字化转型才得以稳定、持续地进行下去。

（三）民众需求为我国政府数字化转型提供群众基础

CNNIC发布的第50次《中国互联网络发展状况统计报告》指出，到2022年6月我国网络用户人数已超10.51亿，使用手机上网率为99.6%。早在2018年，60%的网民已经开始使用在线政务服务。我国网络用户及其对网上政务服务需求不断增多，客观上迫使我国政府开通政务微博、微信小程序、政府办事网站等，满足用户需求。民众的需求是政府自身发展的重要推动力，我国政府正在尽力建设人民满意的服务型政府。政府网站设有民意反馈专栏，目的在于及时听取民众诉求，不断完善自身服务能力。政府的数字化转型是大势所趋，是民众的诉求，也是政府不断发展自身、提高服务能力的重要途径。

（四）传统政府治理不足为我国政府数字化转型提供契机

首先，传统政府治理主体主要集中在政府及其相关行政部门，治理主体单一且权力集中，政府在公共治理中占据主导地位，民众、社会组织、企业等参与影响政府治理的机会和途径较少。其次，我国传统行政管理体制存在自身局限性，其划分职责的方式，以各自负责的业务领域为准，并形成相应的运行机制，这就导致政府部门之间缺乏沟通、各自为政[4]，造成重复收集信息，影响工作效率的窘状。再次，实体政府碎片化分布，不同地方政府和不同政府部门分落各处，存在民众“跑断腿”现象。最后，各种纸质证明材料和奔波于不同地方政府、不同政府部门的交通费用都是资源的消耗与浪费。综合种种因素，政府数字化转型是必要且符合发展需求的正确选择。

二、我国政府数字化转型中存在的问题

我国数字政府建设情况整体来说已经取得很大成效。截至2022年5月，我国一体化政务服务平台实名用户已超过9.5亿人。其中枢纽国家政务服务平台用户注册超过5.8亿人[5]。2019年，由国务院办公厅主办“一网通办”的“国家政务服务平台”小程序上线并投入使用，解决民众办事难、耗时间等难题。民众可以足不出户在家在线办理缴纳税费、业务查询等200多项政务服务。各地政府积极推出自己的战略与目标，如浙江省的“最多跑一次”，广东省推出的“湾区通”，提供“一站式”湾区咨询服务，实现了不少于20个“指尖办”的事项。政务服务效率显著提升，在31个省级平台建设的22125项省本级行政事项里，超过70%的事项可以在线预约预审，平均办理时长压缩了25%，真真正正让百姓感受到政府数字化转型带来的方便与快捷。从整体上看我国政府数字化转型水平持续提升，效果显著，但仍存在各地发展不平衡、信息交流与共享存在阻碍、专业技术人员匮乏、大数据安全有待提升等问题。

（一）数字政府建设发展情况不平衡

清华大学数据研究中心评估组从组织机构、制度体系、治理能力和治理效果四个维度构建数字政府发展指数一级指标，并细化相应的二级指标，评估当前我国各地数字政府建设状况（见图1）。

在图1指标建立的基础上，根据各个省份得分的高低，将其分为引领型、优质型、特色型、发展型和追赶型五个梯度（见表1）。引领型有上海、浙江、北京、广东，多数为东部沿海地区。优质型和特色型梯度除四川和贵州以外均为东部和中部地区省份。发展型梯度共有九个省份，其中四个省份位于西部与北部地区，分别为重庆、广西、宁夏、内蒙古。追赶型梯度九个省份中，六个在西部地区，分别为陕西、甘肃、西藏、云南、新疆、青海，两个在北部地区是黑龙江与河北，一个在东部沿海地区辽宁。相对来说，西部地区数字政府建设情况整体较差且存在两极分化的特征，四川和贵州省数字化建设明显优于西部其他省份，跻身于优质型梯度。

（二）数字政府信息交流与共享存在阻碍

数字政府信息交流与共享存在阻碍是政府数字化转型道路上的重大难题。2016年，李克强总理指出：“现在我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里‘深藏闺中，这无疑是极大的浪费。”[7]政府部门的信息是具有公共性的，除去关于国家机密、安全、利益的重大信息，其余便于人民生活和监督的信息可以公开。部分政府信息迟迟未公开或者未及时交流与共享，受部门利益保护、数据格式标准不统一、传统行政管理体制各自为政等因素的影响。数字政府信息交流与共享这一重要问题的解决，将大大加快我国政府数字化转型的进程。

（三）政府数字化转型技术人员匮乏

我国对于人才的重视度很高，人才强国战略不断深入推进，科教兴国战略如火如荼地进行中。即便如此，相关技术人员的短缺问题依旧成为政府数字化转型进程中的重大阻力。据统计，在未来的十年期间，我国对信息安全的人才需求量之大，约140万人，但能供给毕业生人数只有3万，约98%的人才缺口需要填补[8]。各个地方政府纷纷出台政策吸引人才，例如在《云南省“兴滇英才支持计划”实施办法》明确提出“培养、引进数字经济领域急需紧缺人才”。大数据、人工智能、互联网等新兴技术的出现，政府面临技术人才缺口，严重制约了政府数字化转型的进程。破解人才短缺困境，是当前和今后一个时期我国建设数字政府面临的重要任务。

（四）大数据安全有待提升

随着大数据、互联网、5G等蓬勃发展，人们置身于网络时代，政府数字化转型过程中，涉及经济、政治、社会、科教、军事等各个方面，个人信息、政务服务与政府管理均将数字化，任何一个领域遭到威胁都会产生无法预计的后果，损害个人利益、影响社会稳定和破坏国家安全。《2018—2019年度金融科技安全分析报告》显示，凡是参与调查的企业均不同程度遭遇数据安全威胁，其中44%为企业客户隐私资料和企业内核心业务数据遭到威胁与泄露。中国由于企业众多，对外贸易频繁，预计于2025年成为世界范围内最大的数据圈，其中近七成的生产数据，需要不同程度的灾备以保证我国的数据安全。可见，我国数据安全提升方面将面临非常大的一个难题。我国虽未发生大规模系统遭破坏事件，例如伊朗震网和委内瑞拉全国性断电波及全国数据安全事件，但我国政府在数字化转型过程仍需要防患于未然。

三、政府数字化转型不足的原因

（一）各地方政府基础以及重视程度存在差异

数字政府在各地发展不平衡的原因是多方面的。首先，我国西部地区和中部地区，由于经济建设情况差于东部地区，其地理位置优势不及东部地区，经济发展水平有待提高，东部地区有更多的资金去从事政府数字化转型。其次，沿海地区和中部地区相关教育基础好，例如中南大学、北京大学、对外经贸大学等一些东部及中部沿海地区院校是我国最早开设大数据专业的高校，而西部地区院校大数据专业建设较晚。再者，东部地区由于先进的基础条件，民众对于大数据依赖程度大，更容易接受政府数字化转型，东部地区民众基础好，中部次之。最后，政策影响可以理解为地方政府的重视程度。西部地区的贵州和四川得益于此，例如贵州省于2014年印发《关于加快大数据产业发展应用若干政策的意见》与《贵州省大数据产业发展应用规划纲要（2014—2020年）》，是西部地区最早对大数据建设与发展给予指引与政策支持的省份。纵观贵州省的数字建设其背后得益于政策支持。综上，可见政府数字化转型受多方面因素的影响与制约。

（二）数字政府信息共享机制不健全

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：“推进数字政府建设，加强数据有序共享。”在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景规划纲要》中提出：“扩大基础公共信息数据有序开放。”党中央多次通过顶层设计来推动政府部门的信息公开，社会公众对政府部门信息公开也有着极大的诉求，但是，我国数字政府信息开放共享机制仍存在问题。

首先，数据、信息已经成为一种生产要素，参与到市场竞争的行列，它本质上作为一种资产，掌握数据、信息的数量越多，获得利益越大。政府各个部门出于本部门利益的考虑，大多放弃信息的共享。我国数字政府还没有建立起基于数据价值的产权标准和制度。其次，我国不同地方政府、不同的政府部门都会产生大量的数据，但是，这些数据并未建立统一的格式标准，存在不兼容、数据接口不一致等现象。最后，传统行政管理体制是按照各自承担的业务划分部门间的职责边界，机构林立，由此形成的运行机制，大多缺乏信息的交流与共享，各自为政。

（三）数字政府建设及相关人才培养计划起步晚

我国数字政府建设与以美国为首的西方发达国家相比起步较晚，基础相对薄弱。同时，国内大数据专业最早开设于2016年[9]。这就导致一是政府公务人员刚刚接触数字政府业务办理形式，专业素质不高，存在不熟悉流程、操作不流畅、不精准服务等现象。二是大数据专业人才尚处于初步培养发展阶段，各大高校近几年才开始有相关专业的设置，与此相关的专业较少，且大多处于理论阶段，实操性小，处于探索与进步阶段，导致大数据专业人才少且质量较差。三是我国大数据专业留学生众多，但由于国内政府数字化起步晚，人才号召不足和国外可观的薪资吸引导致大量优秀人才定居国外，我国相关技术人才损失严重。同时，数字化时代，政府的数字化转型是一个核心技术项目，有行业保护的制度措施，一些核心技术很难共享，人才引进困难重重。

（四）缺乏系统、完善的大数据安全法律法规

现在来看，我国虽然已基本建立关于数据治理、保护的制度，但是还未形成系统、全面、细致的法律法规，诸如数据权属、数据交易等模糊地带仍然存在[10]。近年来颁布的保护大数据网络安全的法律法规有《网络安全法》《国家安全法》《个人信息保护法》《数据安全法》以及2022年刚刚实行的《网络安全审查办法》等。我国虽然已颁布多部关于大数据网络安全的法律法规，但是仍存在不足，例如从总体上确立了国家安全的重要指导地位的《国家安全法》，其界定了国家安全的内涵，指明各项任务，为未来建立系统完善的国家安全法律体系奠定基础。但是纵观系列国家安全层面法律法规，预防、评估、预警机制仍需细致规划。《数据安全法》《网络安全法》两部法律存在交叉且规定不一致，例如对于关键基础设施运营者违规向境外输送重要数据信息行为《数据安全法》远高于《网络安全法》的罚金数目。《个人信息保护法》自2021年11月1日开始实行，但是网络个人信息泄露、网络诈骗仍时有发生。基于大数据、互联网安全的法律法规靠单个法律难以建立特定领域内系统完备的法律法规体系，且各个法律相互交织，仍需系统整理与提升。

四、我国政府数字化转型的实现路径

（一）制定我国政府数字化转型的整体规划

首先，经济基础决定上层建筑，导致我国数字政府建设情况不平衡其中一个重要原因是经济的发展水平。应继续大力发展经济，以经济建设为中心，并及时发现各个地区先天优势，大力发展特色产业，带动整体发展，为当地政府数字化转型奠定经濟基础。其次，我国政府应进一步推出类似于“西部计划”这样的措施，来吸引大数据专业的人才走进西部，并且积极鼓励西部地区高校增设大数据专业，设立有关专业的各项指标，中央调配指导人员，并定期进行检查。再次，国家启动大数据基础设施专项资金，对于基础较差地区加大财政投资力度，建设大数据基础设施，并组织地方政府公务人员技能培训与考核，更好地服务于民众，吸引民众，得到认可最终获得支持。最后，中央政府应颁布数字化转型的法律法规，建立数字化转型标准，完善顶层设计，对于落后地区采取政策倾斜方式，追赶发展较好的东部地区。

（二）构建系统完备的信息共享机制

首先，要建立数据产权制度。建立以数据产权制度为基础的数据交易、数据流通、跨境流通、数据保护等基础规范与基本制度[11]。数据已然成为一种资源，为了最大程度开发利用其作用，应明确规定数据的所属权及其使用途径。数据从何而来，又可归何用明确具体化，才能解决出于部门利益的考量而影响信息共享的问题。其次，制定统一标准体系。标准体系的建立能确保数据的规范性、完整性、一致性、全相关性，利于统一各个平台与用户的数据接口、平台接口、网络安全保护等的一致性，最大程度上利用数据的价值[12]。数据信息的共享不仅仅在于政府部门的改变，更需要技术基础、数据标准的统一才能更好地服务于政府信息共享。可见，制定统一标准体系的必要性。最后，逐步开放政府基础公共信息，建立统一政府服务大平台。着重解决政府部门业务系统下互联受阻情况，加快政府部门自建系统的迁移和对接工作，推动国家统一大数据平台的建设，解决机构林立、各自为政的窘状。

（三）加强数字政府建设人才的培养与吸引

人才是一个组织、一个社会、甚至一个国家的重要战略资源。加强人才的培养，稳定人才的持续发展是满足自身发展的必由之路，是国家做大做强、做精做优的重大战略选择。面对时代的发展，我们要认清现实，确保源源不断地人才供给，这样才能够达到可持续发展的目的。一方面，在政府部门内部，涉及的相关公务人员，定期组织关于数字政府建设知识以及技能的培训。保证公职人员的与时俱进，和自身技能的不断提高。保证公职人员的素质，培养其“学到老”的精神。同时，定期考核数字政府建设中的有关技能和知识，以免产生部分人员想蒙混过关的现象。另一方面，政府应通过颁布法律法规等，积极鼓励高校设立大数据相关专业，多多培养大数据专业性人才。高校是人才的“孵化机”，必须重视高校的人才培养情况。最后，不可忽视人才引进，呼吁广大留学生回祖国，并积极引进外部人才。但这只是一种途径，归根结底还是要积极呼吁、主动培养、高度重视，这样才能源源不断地供应高技术人才。提高相关专业技术人员的工资，在人们需求层面提高诱惑，吸引人才涌向数字政府的建设中来。

（四）建立完善的大数据安全法律法规体系

“无规矩，不成方圆”，法律作为约束人们行为的重要准则，是维护民众、企业、社会组织正当合法权益的保障，对人的行为具有指引作用。通过法律，人们可以事先预计到自己行为或者他人的行为是否合法，是否在侵犯他人或自己合法权益，起到预警的效果。同时，法律效力的强制实施，给违法犯罪行为以严厉的打击。建立大数据安全法律法规体系，给予大数据全方位的保护，在事前、事中、事后明确标准与要求，才能从根本上减少不法分子“钻空子”的行为。

首先，建立健全大数据所属权、使用权、运营权等基础数据规定法律体系，明晰责任权属，及时追踪责任。其次，建立统一的安全标准，以免出现规定不一致的现象，给执法工作带来不必要的麻烦。再次，建立健全大数据风险预防、评估、预警机制及相关法律法规，防患于未然，将风险与危害及时扼杀在摇篮里。最后，建立健全侵犯大数据权益惩处法律法规体系，并加大惩罚力度，对于恶意侵犯个人隐私、贩卖个人信息、影响社会稳定、损害国家利益的违法行为给予严厉打击。

参考文献：

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[11]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议[N]. 人民日报，2020-11-04（1）.

[12]刘淑春.数字政府战略意蕴、技术构架与路径设计：基于浙江改革的实践与探索[J].中国行政管理，2018（9）：37-45.

责任编辑：王玉倩