欧盟加速推进“碳关税”，中国企业如何应对？

何予平 施蕾 赵燕彬 李儒雅

为履行《巴黎协定》承诺，在2050年前实现欧盟气候中和的目标，2019年12月，欧盟委员会发布《欧洲绿色协议》（The European Green Deal）这一指导欧洲全社会绿色发展的战略纲领，其中包括欧盟2030年减排目标，即在综合影响评估的基础上，将温室气体排放量比1990年减少至少55%。2021年11月通过的《欧洲气候法》（The European Climate Law）也将前述欧盟2030年目标纳入其中。

2021年7月，欧盟委员会提出了“Fit for 55”一揽子立法改革计划，即一系列互相关联的立法提案集合，包含了对8项现行法规的修订计划和5项新的立法建议，主要涉及气候、能源、交通和税务领域。其中就包含了《建立碳边境调整机制的欧洲议会和理事会规定的立法建议》，提出建立欧盟的碳边境调整机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM），引入“碳关税”，以应对特定产业的碳泄露¹风险。2022年3月15日，在欧盟理事会的经济与金融事务委员会的会议上，欧盟27国的财政部长采纳了欧盟理事会轮值主席国法国的碳边境调整机制（CBAM）提案，对此前欧洲委员会的CBAM提案细节做出修订。今年7月，欧洲议会将审议CBAM提案，此后欧委会、欧盟理事会、欧洲议会将进行三方会谈，形成最终文本。

欧盟是中国第二大贸易伙伴，CBAM一旦落地将对大量对欧出口企业产生直接影响。为此，我们有必要考察CBAM的内容及其对中国出口企业的影响，并进一步考虑相关中国企业的应对之策。

一、欧盟的碳边境调整机制的核心要点

CBAM不限制进口商进口各类货物的数量，但要求进口商在向欧盟进口特定种类货物时，应申报货物的碳排放量，并按照欧盟排放交易系统（Emission Trading System，“ETS”）²项下的碳排放价格，购买相应的CBAM 证书。CBAM提案规定了三年的过渡期（从2023年1月1日至2025年12月31日），期间进口商需履行报告义务，向成员国的主管机关按季度提交进口货物信息的报告（“CBAM报告”），无需购买CBAM证书;CBAM 证书相关条款自2026年1月1日起正式实施。

1. CBAM规制涉及的范围

CBAM提案附件一中列出了CBAM所规制的特定货物及对应的温室气体种类。货物涉及水泥、电、化肥、钢铁、铝五个产业领域共30个分类，以及《欧盟海关法》中所规定的运进加工程序（inward processing procedure） ³而产生的前述货物的加工产品。

欧盟曾于2019年2月出台了一项ETS的补充指令，即《关于确定在2021-2030期间被认定具有碳泄露风险的产业及子产业的委员会授权决定》，明确列举了ETS项下欧盟认定具有碳泄露风险的产业及子产业清单。该决定列举了60余项具有碳泄露风险的产业和子产业，除CBAM提案已包含的产业外，还包括：无烟煤、原油、铁矿石及其他有色金属等矿石开采;糖、油脂、纺织纤维、无纺布及无纺布制品（服装除外）、皮革服饰、纸与纸板、焦炉产品、炼油产品、工业天然气、染料颜料、初级合成橡胶、玻璃、陶瓷家居洁具用品等制造;铅、锌、锡、铜及其他非金属矿产品的生产及盐的提取等。未来前述产业均存在被纳入CBAM覆盖范围的可能。

根据CBAM提案附件一，所涉温室气体包括二氧化碳、一氧化二氮及全氟化合物，因此CBAM所指的“碳排放”包括以上气体。目前，CBAM仅初步适用于货物从生产至进口到欧盟过程中的直接排放，即生产者直接控制的商品生产过程中产生的碳排放;但在过渡期结束，并经进一步评估后，将扩大至间接碳排放，包括货物生产过程中消耗的电力、供暖和制冷工序所产生的碳排放。

CBAM提案已明确要求进口商在其按季度向成员国主管部门提交的CBAM报告中，分别说明过渡期内进口商品产生的直接和间接碳排放量。

2.出口企业需要计量并提供的信息

根据CBAM提案，设立于欧盟境内的进口商为CBAM制度项下的授权申报人，需履行下述申报及报告义务：2023年1月1日至2026年2月28日，按季度向成員国主管部门提交CBAM报告，报告过渡期内进口商品的实际碳排放量（包括直接和间接碳排放量），及在欧盟外第三国已支付的任何碳成本。2026年1月1日起，在每年5月31日之前，向成员国主管部门申报前一年内每种进口货物的总数量，以及对应的碳排放量及CBAM证书数量。授权申报人还可以基于进口产品在原产国已支付的碳成本，在其申报中提出减少提交相应数量的CBAM证书。

据此，中国对欧盟出口相关企业需要对货物生产过程中产生的温室气体排放量进行计量，并向商业伙伴提供相关数据。若中国企业在境内或其他非欧盟国家/地区已支付了任何碳成本，也应收集并提供相关信息和证明文件。

3. 碳排放量的计算与核查

CBAM提案附件三中规定了简单货物、复杂货物的碳排放量计算公式，其中，简单货物指使用无碳排放的原材料生产出的产品，复杂货物指以简单货物为原材料生产的产品，在计算时需要考虑所消耗原材料的排放量。若无法获得货物直接排放量的实际监测数据，则应采用默认值进行计算。默认值应根据“最佳可用数据”确定，具体的数据来源与计算方法也将由后续出台的实施法案进一步规定。

特别地，CBAM提案指出，不同的国家和地区在地理、自然资源、市场条件、能源结构或工业生产等方面可能存在不同的特征，若适用于这些本地特征的数据可以获取，且能够定义更具针对性的默认值，则可以使用该默认值替代欧盟委员会基于欧盟境内生产设施计算的默认值。若授权申报人可以基于可靠的数据证明，原产国适用的特定默认值低于欧盟认定的默认值，则可以适用该原产国默认值。这一规定原则上给予了出口企业更多可争取的空间，但由于未明确具体的衡量标准，实际操作中很可能取决于成员国主管机关的自由裁量。

根据CBAM提案，授权申报人所申报的货物总碳排放量需由欧盟成员国认证的核查机构⁴依据CBAM提案确立的核查原则进行核查并出具核查报告。

4.CBAM证书的购买与定价

CBAM证书的价格与欧盟ETS项下的碳排放配额价格挂钩，为ETS公共拍卖平台收盘价的周平均价格。因此，CBAM证书的价格会随着ETS配额价格浮动，进口商可以在其认为价格合适的时机购入证书备用。CBAM证书的有效期为两年。目前来看，欧盟ETS项下碳价自2021年起呈持续上涨趋势，2022年2月25日碳价为88.14欧元/吨，相比2021年1月1日33.69欧元/吨的价格上涨了多两倍。

CBAM提案还规定，进口商有权在每年6月30日之前，CBAM证书提交后，要求成员国主管机关按其购买每张证书时的同等价格回购其剩余的CBAM证书，但回购的证书数量不得超过进口商在前一年所购买的CBAM证书总数量的三分之一。

5.已支付碳成本的抵扣

CBAM提案规定，出口商在原产国已为货物支付的碳成本可以抵扣相应数量的CBAM证书。碳成本是指在欧盟外第三国以温室气体排放交易制度项下的碳税或排放配额形式支付的，基于货物生产过程中排放的该制度所覆盖的温室气体而计算的货币金额。关于碳成本抵扣CBAM证书的具体计算方法、碳成本折算为欧元的汇率、独立第三人开展认证的资质等具体细则，有待后续出台的实施法案进一步明确。

6.生产商及其生产设施的登记

欧盟境外的生产商可以向欧盟委员会申请，将其生产货物相关信息登记在欧盟建立的中央数据库中，直接向进口商披露。生产商需要提供的信息包括：企业名称、地址和联系方式;生产设施地址及主要开展的生产活动;所生产货物的碳排放量，要求经核查人员核查并出具核查报告，相关文件及信息记录应在核查后保存4年。生产商的注册有效期为5年，期间可随时要求欧盟委员会注销其登记信息。

二、中国出口企业的应对

1.密切关注CBAM立法进展

法国总统马克龙自2022年1月1日起担任欧盟轮值主席，其在2021年12月13日宣布欧盟主席国新闻发布会和2022年1月19日欧洲议会的讲话中均提到，为达成欧盟2050年实现碳中和的目标，在其担任欧盟轮值主席后，将推进CBAM的建立工作。目前CBAM提案尚处于立法建议阶段，尚未正式出台，并且不排除其内容被进一步调整或修改的可能。根据提案相关条款表述，在欧盟委员会进一步搜集贸易信息、过渡期满后，CBAM的适用范围可能发生变化，如进一步扩大适用至更多产业;针对信息申报、原产国碳成本抵扣、碳排放量计算等内容，还可能制定更具体的实施法案。因此，建议中国对欧出口企业密切关注并持续追踪欧盟CBAM的后续立法进展，以便在制度实施后能够及时应对。

2.积极引入减排工艺

随着气候变化加剧，各国的减排政策力度和国际上的减排合作均在不断加强。2021年9月22日，国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，提出“推动产业结构优化升级。制定能源、钢铁、有色金属、石化化工、建材、交通、建筑等行业和领域碳达峰实施方案。以节能降碳为导向，修订产业结构调整指导目录”“加快推进工业领域低碳工艺革新和数字化转型”等意见。2021年12月28日，国务院在《“十四五”节能减排综合工作方案》中进一步明确，要推动重点行业绿色升级工程，以钢铁、有色金属、建材、石化化工等行业为重点，推进节能改造和污染物深度治理。要求到2025年，通过实施节能降碳行动，钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、炼油、乙烯、合成氨、电石等重点行业产能和数据中心达到能效标杆水平的比例超过30%。

从上述政策可以看出，我国推动绿色升级的重点行业与欧盟CBAM提案目前所覆盖的领域存在较大重合度。目前，我国处在全国性碳排放权交易市场起步和区域性碳市场试点共存的阶段，全国性市场初期仅涵盖电力行业相关企业，区域性碳市场则将钢铁、水泥、化工等更多行业企业纳入其中。无论是从增强对欧出口业务竞争力，还是从符合国内碳减排要求降低碳排放成本的角度，中国相关行业出口企业均应积极引入先进的绿色减排工艺，推动自身的产业绿色升级。

3.计量碳排放相关数据，留存相关文件

欧盟CBAM及我国碳排放配额管理均要求企业妥善记录产品的碳足迹。国家发改委曾于2013年至2015年分3批共制定了钢铁、电解铝、石油天然气、焦化、水泥生产等24个不同行业的《企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行）》，为相关企业核算生产中温室气体排放量提供参考。基于前述指南，我国颁布了“企业温室气体排放核算和报告”系列国家标准，包括《工业企业温室气体排放核算和报告通则》及发电、电网、纺织服装、煤炭生产等12个行业的《温室气体排放核算及报告要求》。2021年9月，工业和信息化部已就《石油和化工行业碳排放核查技术规范》等197项碳达峰相关行业标准计划项目公开征求意见。在国际上，ISO组织公布的ISO 14064系列温室气体量化和核查标准、世界资源研究所（WRI）发布的《温室气体议定书 企业核算和报告标准》等国际标准，也对企业温室气体的量化和核查方法提供了指导。

鉴于CBAM允许以出口商已在原产国实际支付的碳成本抵扣CBAM证书，对于届时已在国内进行了碳排放成本支付的重点排放企业，注意妥善留存碳排放成本支出相关文件及凭证。

为了应对全球减碳发展趋势，建议出口企业加快建立碳排放管理制度，将企业生产流程各环节碳足迹的计量、数据记录及碳成本支出的文件留存等各环节以制度的形式固定下来，构建一套完整的碳排放管理合规体系。

4. 开展尽职核查与事先約定

根据CBAM提案，仅有经成员国主管部门授权的申报人才有权将CBAM项下的货物进口至欧盟。因此，相关中国企业开展对欧盟出口贸易活动时，应注意审查合作的进口商是否已取得了相应的授权。对于出口产品在欧盟需要履行的碳排放申报及CBAM证书购买义务相关成本的负担，也需要提前进行约定。

5. 进行生产商登记

如前所述，CBAM提案中包含了生产商登记条款。对欧盟出口企业可以申请将企业信息及货物经核查的碳排放量登记在欧盟建立的中央数据库中，届时进口商可以使用该数据直接购买并提交CBAM证书。若出口企业办理了前述生产商登记，将节省进口商的沟通及申报程序，降低其合规成本，可在一定程度上提升自身的竞争力。但需要注意的是，我国《数据安全法》规定，非经中华人民共和国主管机关批准，境内的组织、个人不得向外国司法或者执法机构提供存储于中华人民共和国境内的数据。由于目前我国尚未就前述数据出境的具体衡量标准及政府批准程序出台具体规定，建议出口企业关注相关立法进展，在CBAM实施、企业拟向欧盟登记企业信息前，就数据出境的合法性进行充分论证。

¹指碳排放从严格限制排放的地区转移到气候相关法规较为宽松的地区。欧盟认为，碳泄露可能抵消掉欧盟为减少碳排放所做出的努力，甚至导致全球总排放量的增加。

²世界上第一个国际温室气体排放交易系统，自2005年开始实施。在ETS机制下，欧盟对每年温室气体排放量设定了上限，企业需要通过获得免费分配或购买的方式，为其每年排放的温室气体持有欧洲排放配额 （EUA），前述配额可以在市场上进行交易。

³指进口商从非欧盟的第三方国家进口商品，将商品在欧盟境内进行加工。

⁴根据Commission Implementing Regulation （EU） 2018/2067 of 19 December 2018 on the verification of data and on the accreditation of verifiers pursuant to Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council及其他欧盟相关法规确定。