党政干部关注的重大理论和现实问题·2022（四）保持经济合理增速亟须加强制度建设补齐短板

蔡 昉

十三届全国人大农业与农村委员会副主任委员、中国社会科学院国家高端智库首席专家

一、客观认识中国经济面临的挑战

任何国家在任何发展时期，经济增长不会总是一帆风顺，而是处在这样或那样的挑战之中。迈向现代化进程中的中国经济也是如此，需要通过实施相应的改革、发展和调控政策，为经济增长保驾护航，把增速保持在合理区间。这里所说的合理区间是由潜在增长率所决定，指在没有周期性干扰的条件下，生产要素供给和配置所能支撑的增长速度。随着人均国内生产总值（GDP）的提高，以及人口转变进入新的阶段，中国经济已经从高速增长转向高质量发展阶段，潜在增长率处于长期下行的趋势。

例如，李雪松和陆旸对中国经济潜在增长率进行的中位预测和高位预测显示，GDP年均增长速度在2021—2025年期间分别为5.44%和5.77%，在2026—2030年期间分别为4.84%和5.21%，在2031—2035年期间分别为4.10%和4.48%。即使按照中位速度，中国经济也可以实现“十四五”期末进入高收入国家行列和2035年成为中等发达国家的目标，人均GDP在2025年达到14351～14557美元，2035年达到22513～23642美元。（《中国发展报告2021/2022：走向共同富裕之路》，中国发展出版社2022年版）

然而，各种长期转折和短期冲击的情形总是会发生的，确保经济增长潜力得以实现，有赖于恰当的政策选择和巨大的努力。一方面，中国经济虽然在新冠肺炎疫情中率先复苏，但是，疫情仍在局部性、间歇性发生，并且疫情对经济增长的影响还具有延续效应。另一方面，中国人口到达一个崭新的转折点，人口峰值和更深度老龄化将从供需两侧影响经济增长态势。因此，更好地认识中国经济面临的挑战和存在的风险，进而选择针对性的政策，出台行之有效的措施，需要有一个恰当的宏观经济分析框架。

经济史上的重要事件通常都会发生两次，第一次在现实中，第二次在经济模型里。无论人们的主观愿望如何，该发生的已经发生，即便是不希望发生的事件也无可挽回。然而，正如经济学家常说的那样：不要浪费任何一次危机。从发生事件的经验和教训中提炼理论、检验理论乃至扬弃理论，是经济学发展的独特路径。从这个目的出发，我们尝试建造一个分析框架并将其应用于中国经济，把经济增长转折的长期视角和经济周期冲击的短期视角，分别与供给侧的增长潜力和需求侧的支撑能力相对应，由此构成理论上成立、现实中存在的四种情形（表1）。

表1 从长短期和供需侧认识中国经济

表1显示的四个交叉栏代表了过去十余年里，中国经济发生过的和正在发生的事件。从理论分析的角度对其进行重新推演，有助于认识中国经济面临的挑战。第一栏是长期转折与供给侧变化的组合，反映人口红利消失这一经济发展转折点与其导致潜在增长率下降的因果关系。第二栏是短期冲击与供给侧的可能组合。总体来说，自中国经济增速放缓以来，并未遇到短期的供给侧或需求侧冲击，因此，实际增长速度虽然下降，却与潜在增长率保持一致。第三栏是长期转折与需求侧变化的组合，反映人口转变新阶段使得经济增长制约因素转到需求侧。第四栏是短期冲击与需求侧变化的组合，提示在疫情后复苏中更加注重促进保市场主体和保民生之间的协同性。本文将以分析后面两种情形为重点，揭示中国经济面临的新挑战，提出相应的政策建议。

二、研判疫情后世界经济走向

对疫情后世界经济走向作出判断，需要从三个方面着眼，即结合认识疫情发生前世界经济基本趋势—长期停滞、疫情对经济的影响和疫情后复苏主导性特点—K字形复苏，以及疫情后复苏过程中主要经济体的发展新特点—需求侧与供给侧复苏的不同步。考量这些因素的相对作用效果之后，我们可以作出一个基本判断：世界经济的总体走向是从短暂存在的“滞胀”回归“长期停滞”常态。

在结合经济增长和宏观周期现象进行研究时，人们常常会发现，在遭遇诸如经济危机和衰退等周期性冲击之后，经济增长结构性变化因素所决定的长期趋势可能会提前到来，从而改变经济增长的常态。也就是说，一个时期的潜在经济增长能力，既有其相对稳定性和韧性，也与此前发生过的各种周期性冲击性后果有关。（Cerra et al., 2020）世界经济在遭遇2008年国际金融危机冲击之后，全球进入人口老龄化加深的阶段，一些发达国家还需要消化应对危机措施不力的后果，因而整体上陷入“长期停滞”状态，表现为低通货膨胀、低长期利率、低经济增长和高负债特征。另一种刻画方法是，把金融危机后在21世纪第二个十年期间的世界经济概括为四个“D”，分别为人口减少（depopulation）、生产率下滑（declining productivity）、去全球化（deglobalization）和负债增加（debt）（Sharma, 2022）。

由长期停滞和四“D”增长形态所表征的世界经济基本态势，一直持续到新冠肺炎疫情大流行。关于疫情之后的世界经济，上述两种观点的代表性经济学家，基本上都认为疫情前的那种趋势仍将延续，甚至更低的潜在增长率将使低增长常态化。然而，在认识到这种趋势可能长期延续的同时，我们还应该看到，由于发生了许多重要的变化，现实中也已经或者即将显现出一些崭新的特点。

其中一个新特点表现为世界和各国疫情后经济复苏的K字形轨迹。这个大写字母的剪刀差形状，形象地刻画出复苏的不平衡甚至霄壤之别，既表现在发展中国家与发达国家之间，以及发达国家的穷人与富人之间，更突出表现在一些发达国家供给侧与需求侧的复苏不同步。以美国为例。一方面，在应对疫情大流行中采取了前所未有的刺激计划，特别是对家庭予以慷慨补贴，在一定程度上维持了消费稳定。另一方面，由于疫情防控不力、供应链断裂、贸易战、大宗商品价格大起大落、劳动参与率下降等因素，使得供给侧复苏乏力。这种供需两侧不对称现象不仅推高通货膨胀，也使美国的宏观经济政策处于两难境地，加息和缩表等收缩性措施难以抑制消费，只能进一步打击供给。由此一例可见，对疫情后的世界经济来说，长期停滞很可能仍是常态性的挑战，而滞胀将是一段时间内的当务之急。

可以预见的是，疫情过后以及俄乌冲突之后，贸易摩擦、供应链脱钩和技术脱钩等趋势不会有丝毫式微。在危机之中实际出现的供应链断裂，以及导致的供给不足、物流和运输不畅，以及能源、粮食等大宗商品价格暴涨暴跌经历，无疑使一些国家对全球化产生防范之心，经济政策也将立足于内顾。出于地缘政治考虑甚至新冷战思维，无论是以占据科技制高点、提升国家竞争力、保障供应链安全为理由，还是明火执仗地实施对中国发展的遏制措施，逆全球化趋势都将继续乃至加深和加速。总体来说，对于开放发展的中国来说，在走向现代化的过程中，外部环境是错综复杂甚至险峻的。

三、中国经济面临最新挑战

按照现价和全年平均汇率计算，2021年中国人均GDP已经达到12551美元。世界银行为2021—2022年确定的高收入国家门槛水平为人均国民总收入（Gross National Income，简称GNI）达到12695美元。对于中国来说，GNI与GDP之间的差异很小。因此，按照预期的增长速度，2022年中国无疑可以跨过这个门槛，进入高收入国家行列，意味着提前实现预期“十四五”时期末达到的目标。如果这个统计指标是中国经济发展的一个标志性节点，有利于增强实现2035年基本实现现代化目标信心，2022年预期还将经历一个重要的转折点即人口总量达峰。2021年，中国人口自然增长率仅为0.34‰，系1960年之外共和国历史的最低水平，标志着中国即将进入人口负增长时代。随着65岁及以上人口比例达到14.2%，中国已经进入国际公认的老龄社会。

值得指出的是，人口增长率接近零点和老龄化达到更深的程度，都是此前未予预期的，超出了以往的各种预测结果。例如，把2021年人口转变达到的水平与联合国2019年进行的预测进行比较，可以发现人口达峰预期提前10年左右，老龄化达到14%这个水平，也提前了5年左右（图1）。多年的经验表明，人口转变的阶段特点显著地影响中国经济增长的趋势，而每逢发生阶段性变化特别是重要的转折，都给中国经济增长带来不容忽视的挑战。具体来说，从现在起到2035年，中国人口变化趋势将从以下三个方面对经济增长构成严峻挑战。

图1 不期而至的人口达峰和老龄社会

中国的15—64岁劳动年龄人口在2013年达到峰值之后，呈现以加速度绝对减少的趋势，从供给侧对劳动力供给、人力资本改善、资本回报率和生产率产生负面影响，导致潜在增长率下降。在老龄化进入更深度阶段的情况下，今后劳动年龄人口不仅继续减少，而且减少的速度仍将加速，对经济增长可持续性的挑战依然巨大。因此，尽快实现发展方式转变和增长动能转换，使生产率提高取代要素投入成为经济增长的主要驱动力，迫切要求通过改革创造必要的体制机制条件，从供给侧保持符合预期的潜在增长率，从而确保经济在合理区间增长。

虽然中国人口规模仍然是巨大的，也将以庞大的市场需求支撑经济增长，但是，人口从正增长到零增长及至负增长的变化，将是一次不可忽视的冲击事件。日本、意大利、希腊、葡萄牙等一些高收入国家的经验表明，在人口达峰即人口增长率为零的时点上，消费通常跌到极低甚至零或负增长点上，同时导致经济增长达到低点。随后，在人口负增长时期，消费乏力与投资需求不足一道，造成过度储蓄以及其他长期停滞的特征，使实际增长达不到增长潜力，造成增长缺口（实际增长率减去潜在增长率的差额）。经济增长的需求侧制约是一个全新的挑战，需要从各个方面积极应对，特别是把实施扩大需求的举措提到政策议程上来。

按照国际上的一般说法，一个国家的老龄化率超过7%，便成为老龄化社会，标志着人口转变进入老龄化的轨道；老龄化率超过14%，则成为老龄社会，标志着人口转变已经达到老龄化的位势，老龄化的特征更为典型和突出，老龄化带来的社会经济问题更加严峻。例如，老龄化加深就意味着老年抚养比的更快提高。由于中国社会养老保险模式具有明显的“现收现付”特征，抚养比的提高预示着养老保险基金收支格局的改变，入不敷出的情景即将出现。实际上，由于与人口年龄结构相关的诸多基本公共服务和社会福利供给，目前都处于一种紧平衡的状态，随着老龄化的冲击将更加趋紧，财务上将日益拮据乃至出现不可持续的局面。这要求制度建设和短期应对举措相衔接，以加快改善民生激发超大规模市场活力。

四、建设社会福利体系与补足民生短板

综上所述，即便撇除俄乌冲突和疫情回弹这样的“黑天鹅”事件影响，人口变化趋势这一“灰犀牛”事件本身，也已经注定了2022年及以后中国经济增长不可避免面对的严峻冲击。在坚持供给侧结构性改革的同时，特别要高度关注最新发生的经济增长需求制约。虽然这一来自需求侧的冲击既是前所未有的，也是力度空前的，然而，应对之策已经蕴含在党中央的一系列重大部署和方针之中。概而言之，就是把构建覆盖全民和全生命周期社会福利体系的制度建设与稳定和保障基本民生的即时举措有机结合在一起。也就是说，需求侧改革也是结构性改革的题中应有之义。

构建社会福利体系是长期制度建设任务，也具有现实的紧迫性，因此，需要把旨在保障民生的即时应对措施，同时转变为制度建设的有机组成部分。一方面，人口达峰和负增长冲击，主要表现为人口数量和年龄结构对消费的负面影响，归根结底需要以保障基本公共服务供给编织更牢固的社会安全网。从其稳定消费从而缓解需求侧冲击的意义来看，这种长期制度建设能够产生显著且立竿见影的改革红利。另一方面，在老龄化不断加深的背景下，一旦对人口达峰和负增长的冲击应对不力，就有可能把突发的急症转化为慢性的顽疾，某一年度增长未能达到预期，也有可能诱发长期增长低迷，延误现代化进程。因此，即时的应急手段既不能或缺，还要与能够发挥长期效应的制度体系良好衔接。

下面，我们将主要采取把发展现状与现代化共性特征进行比较的方式，论证制度建设的必要性、紧迫性和推进路径。随着中国进入高收入国家行列，与现代化特征相关的参照系也应该有所变化。例如，适宜于进行比较的参照国家，应该以人均GDP高于中国为起点，以初步进入中等发达国家行列（即高收入国家三等分的中间组）为终点的这个收入组，以下简称“参照国家”。据此比较，我们将分别阐述长期制度建设和短期政策措施，加深对各自的性质和内涵及其相互关系的认识。

一般规律表明，随着发展水平的提高，人民生活对社会保护、社会共济和社会福利的需求不断扩大，经济活动对反垄断和规制、履约和执法、文化教育等公共产品的需求也相应提高。由于这类公共品需要政府充当供给者和埋单人，因此，政府支出占GDP的比重显现提高的趋势。这个统计规律被称为瓦格纳法则。从世界银行的跨国和时间序列数据，可以看到这个规律在统计意义上的显著性（图2）。特别值得注意的是，在人均GDP从10000美元到23000美元这个发展区间（恰好是中国在2035年前经历的人均GDP提高期间），政府支出占GDP比重提高最为迅速，说明这一区间正是社会福利体系建设的冲刺阶段。

图2 政府支出水平随人均GDP而提高

从统计显著性和现实可行性上根本消除二元结构，以下相互关联的重要任务需要协同推进：一是加快推进城乡基本公共服务均等化。建立社会福利体系的切入口，就是补齐农村居民在基本公共服务保障方面的短板，从而整体提高社会保护水平；二是以加快推进新型城镇化为抓手，显著降低农业就业比重、提高城镇常住人口和户籍人口比重。目标是消除与参照国家平均水平相比，城市化率低5.5个百分点、农业就业比重高18.2个百分点的差距；三是围绕提高农业农村现代化任务推进乡村振兴，通过扩大经营规模和转移劳动力提高农业劳动生产率，改变中国农业劳动生产率仅为参照国家平均水平30%的现状。