系统论视角下高校数字化治理机制建设

摘  要：构建适合高校现状和发展需要的数字化采购管理体系，是高校治理体系与治理能力现代化研究的重要组成部分。当前，高校采购信息化机制建设中存在主体责任认识模糊、顶层设计缺乏系统观念、制度建设相对滞后等问题。从构建部门联动协调机制、权力运行约束机制、多业务一体化采购活动运行机制等方面探求问题解决途径，提出基于系统论的高校数字化采购管理机制。

关键词：系统论;高校采购;数字化;治理机制

中图分类号：G647      文献标识码：A    文章编号：2096-3769（2022）02-059-07

中央深化改革委员会通过的《深化政府采购制度改革方案》中指出，要坚持从实际问题出发，强化采购人主体责任。高校作为政府采购领域的重要主体之一，从整体出发来研究高校采购管理和内部治理体系各要素之间的关系，并以数字化技术为手段，建立全周期管理流程和内控体系，优化创新管理机制，对解决当前高校采购中存在的上下游不协调、信息孤岛、采购主体责任缺失、内控不到位等突出问题，具有十分重要的理论与现实意义。

一、目前现状及问题

针对以上问题，查阅国内相关文献资料，并对浙江省15所“双高”学校的采购制度进行收集、梳理、分析。普遍共识：信息化建设有利于提高学校管理水平和风险防范能力，但如何构建缺乏理论指导，尤其以数字化改革、数字化治理机制建设方面还存在不少问题。

（一）采购主体责任意识问题

还权于采购人是深化政府采购改革的重要举措，从近几年浙江省政府采购限额标准逐年快速提升的变化趋势来看，政府层面已经明确了政策导向。但现实是有些高校没有充分认识法规赋予的权利，不愿意承担对应的主体责任。要么过度强调高校采购的程序性，放弃采购人的主体权利，对政府采购限额以下的采购项目仍然按照政府采购法定程序执行，导致采购成本增加，采购效率降低;要么片面理解“放管服”的政策实质，规避或转移采购人的主体义务，将采购项目全部交由二级单位或具体教师负责，在一定程度上形成“想怎么买就怎么买”，带来较大廉政风险[1]。

高校采购管理中对采购人主体责任的认知还存在定位不准等问题。例如，一个实验室建设项目的采购活动往往由二级院系进行市场调查并形成采购方案和需求文件，由财务、资产、采购、教务、信息化等职能部门在职权范围内进行监管。项目建设管理制度对各部门权利、义务、责任界定不清，这就容易导致实际工作中出现主体责任缺失、越位、推诿等各种现象。最为常见的就是但凡有“采购”二字，就该由采购部门承担所有责任[2]。

（二）顶层设计缺乏系统观念

1.在机构设置方面

根据笔者对浙江省15所“双高”校采购制度的调查，各高校的采购机制各有不同，缺乏统一的系统性认识。20%的高校没有专门设立采购领导机构，由校长办公会议或党委会进行集体决策，对采购领导机构职能的設置也不尽相同，60%的高校偏重“决策职能”，13.3%的高校偏重“统筹协调职能”;在采购管理与执行机构设置方面，6.7%的高校按照机构分离将采购管理和采购实施的职责落实到不同部门，93.3%的高校仅做到岗位分离;在校院两级管理授权方面，以学校集中采购为主的“集权型”高校占比67%，授予二级学院较大自主采购权的“放权型”高校占比33%，如表1所示。

2.在数字化采购方面

在大部分高校中，信息化系统长期以来由各职能部门自行建设，缺乏统一谋划，各系统兼容性、可协同性差。问题表现为：一是采购数据标准不统一，学校层面对信息化归口部门的责权设置不够明晰，数据标准化、数据审核机制缺失，问题数据不断沉积，影响统计报表的准确性，严重影响学校领导的决策判断;二是采购数据缺乏共享，采购系统与立项、预算、资产等其他业务系统的数据不能共享和转换，在各个环节上形成多个信息孤岛;三是采购数据管理责任不清晰，由于缺乏系统性认识，对采购数据全生命周期管控不够，一旦出现问题，就无法溯源;四是采购数据授权管理不严，缺乏针对采购数据管理权限的制度建设，造成采购信息数据滥用和保密数据泄露，存在一定法律风险[3]。

3.在采购协调机制方面

采购管理与预算管理、资产管理及其他职能部门衔接不够，表现为采购、财务、资产、监察、审计等系统由各职能部门各自开发管理，系统间不能数据共享，无法实现动态的数字化管理。因此，传统项目采购机制下，出现预算编制不合理、需求方案论证把关不严等现象是比较频繁的。预算是采购工作的前端环节，是核实是否存在重复采购、是否存在超标采购的前提。需求编制是采购流程中的重要环节，有些供应商为了在竞争中占得先机，通过各种手段和方法诱导编制人员按照有利于自己的方向提交材料。经办教师如果不了解招投标和政府采购政策法规，就很容易成为供应商的“二传手”。在方案论证环节，教务、财务、资产、基建、信息化管理等职能部门和校外专家有时碍于情面或其他因素，也少有一针见血的提出问题。

（三）数字化采购制度建设相对滞后问题

随着我国信息技术水平的不断提高，教育领域对大数据、云计算、物联网、人工智能等数字技术的应用也越来越广泛。南开大学基于“互联网 +”的理念，研发仪器设备及家具查询平台，解决高校师生仪器设备及家具采购调研无从下手的困境[4]。上海交通大学将互联网和政府采购进行融合创新，设计了校院一体化招标采购信息平台，实现了招标采购管理电子化、网络化、规范化、透明化、智能化[5]。信息技术要真正实现综合治理目标，以制度建设为基础，以系统理论为指导进行流程再造、职能重组是必然的。高校采购管理应结合实际，剔除不必要和不科学的流程，优化管理制度，才能提高治理效能[6]。2013年国家发展改革委出台的《电子招标投标办法》主要针对工程领域。2020年，财政部《关于政府采购项目实行电子招投标问题的复函》明确政府采购项目的交易和监管规则应按照《政府采购法》及其条例等规定执行。而政府采购法律法规大都是针对政府采购项目的纸质文件，对电子采购流程如何规范涉及甚少，使政府采购数字化管理制度建设推进“无法可依”。因此，高校数字化采购在实践中出现了越来越多“制度上行不通又不能绕路而行”的情形[7]。

浙江省于2016年启动“政采云”平台建设，将互联网基因植入政府采购，并配套出台了《浙江省政府采购电子卖场采购管理暂行办法》，大大提高了采购效率。但与此同时也出现了“反向竞价”“在线询价”“低价中标后供应商不履约”“服务类项目‘0.01元’中标”等现象。由于数字化采购制度建设滞后，无法高效的处理出现的新情况、新问题，大大增加了高校采购的时间成本，有的甚至影响了正常的教学秩序。

二、 解决途径

针对以上问题，从系统化和体系结构化的角度着手，落实采购主体责任、强化内控体系和监督体系建设，构建预算、采购、资产和财务一体化平台，采用数据治理的方法，并以数据驱动为核心，建立健全采购管理上下游一体化的制度体系和信息化配套系统，以提高现代化采购管理水平。

（一） 落实采购人主体责任，实现部门联动，协同履职

高校在采购活动过程中应承担维护国家利益、社会公共利益和学校整体利益的主体责任[8]。主体责任应体现在每个工作流程中，包括：采购立项、采购预算编制、采购计划制订和执行、采购需求方案及论证、采购申请与审批、采购项目委托、采购文件制作、采购文件审核与审批、组织开标和评标、确定中标人、签订采购合同、合同履行、履约验收、结算支付等所有环节[9]。如何落实主体责任？笔者认为需要根据采购项目的特点，即要划清各部门职责边界，明晰各自权利、义务、责任，更要综合考虑各部门人员对法律法规、项目需求、技术标准的熟悉掌握程度来构建相互配合、协同履职的项目管理工作机构，才能真正担当起采购人主体责任。要把采购管理定义成一个上下融通、内外包容的系统，其内容包括：立项、预算、需求、论证、计划、任务、合同、验收、资产、支付、监督、档案等子系统，同时内部系统要与外部系统实现互联互通。为了能有效实现系统核心目标，各子系统的目标设定必须和系统核心目标是同向的、促进的，而每个子系统目标的实现都将依赖于根据项目特点临时组建的项目管理机构能否发挥好协同管理作用。

（二）构建权力运行制约与监督机制

从高校采购管理的内控体系出发，设计分类、分层次的采购流程，按照政府采购限额标准，分为全周期流程控制和重点环节控制，构建“预算、计划以及执行”三位一体的数字化内控体系。在统计分析基础上，筛选出具有代表性指标作为内控关键数据（包括预算执行率、行业平均节约率、资产配置标准值、历史平均价、基准价、紧前工序等），建立动态监测体系。项目研究构建的基于内控要求的采购业务流程再造数据模型，如图1所示。

在建立数据模型的基础上，按照“系统（S）、分支（B）、环节（L）和节点（N）”的SBLN内控数据模式，建立包括内控系统、内控分支、内控环节、内控节点、内控指标，内控数据的业务流程。定义高校数字化采购业务流程为系统流程，在这一流程下可以分解成多个分支流程（B1、B2、B3），分别是预算审批流程、采购论证流程、采购计划审批流程、采购执行流程和采购合同流程等。每个分支流程具有时间序列特征，也可以根据情况分解不同各环节（L1，L2，L3），或直接分解成内控节点（N1，N2，N3 ），构建基于内控体系的业务流程图，如图2所示。

（三）构建立项、财务、采购、合同、资产、监督管理一体化的采购活动运行机制

基于系统论的角度，针对高校内部治理体系的特點，在现有研究基础上对采购管理平台架构的设计进行优化。将学校内部治理体系看作一个大系统，财务管理、采购管理、资产管理、合同管理、档案管理、监督管理等视作是各个相互关联的子系统。提出面向B/S的校内、外一体化系统架构，实现立项、财务、采购、资产、合同、监督等一体化功能，并实现与上级监管平台互联互通，提高采购工作效率和透明度，具体如图3所示。

三、数字化采购管理机制的实践创新——以TCZJ学院为例

（一）从顶层设计入手进行制度重塑、流程再造

针对学校内部治理体系的特点，以系统思维对采购项目全过程管理流程进行重新梳理，发掘各个子系统中的薄弱环节加以强化控制。

如图4所示，通过系统流程诊断，发现立项子系统中存在项目论证“重程序、轻实质”等问题，有的项目申报方案，市场调研不充分，需求内容简单、预算不合理;有的项目申报方案，存在重复建设、低水平建设且与学校中长期发展规划不相符等问题。据此，学校专门成立发展规划处统筹协调立项审批事宜，并出台了立项申报与审批管理制度、供应商注册与管理制度，明确学校立项管理系统对所有潜在供应商开放，让供应商成为学校采购数字化治理大系统中的一个角色，协助使用部门注满“项目库”这个“大水池”，真正实现项目论证阶段能够进行多方案比较优选。

在采购子系统中，存在“管采分离”不到位的问题，结合学校机构设置和人员配置相对精简的实际，进一步落实采购人主体责任，设置采购工作领导机构和项目采购工作小组，分别承担采购管理和采购执行的职能，建立矩阵型项目管理组织，明确各部门职责、协同履职，更加充分发挥财务、教务、信息化、资产、基建、审计等归口管理部门的作用。

在合同管理子系统中，针对“预算执行率”“节资率”无法实时统计影响领导层决策等问题，学校出台基于互联网思维的采购合同管理办法，按货物、服务、工程分别建立了合同模板，要求成交供应商在线上发起合同签订申请、验收申请、支付申请，采购工作执行小组成员可以在计算机或手机端完成审批，不仅解决了实时进行数据统计的难题，也大大优化了供应商营商环境，提高财政资金使用绩效。将学校财务管理、采购管理、资产管理、合同管理、档案管理、监督管理等业务系统整合到一个平台，最大程度实现部门之间协同履职。

（二）数字化赋能采购管理，建立动态评价与监管机制

在采购实施过程中，对各类采购与招标工作以项目为单位进行管理，根据项目特点、市场数据、历史数据，在梳理归纳的基础上，建立动态评价与监管机制，出台以结果为导向、强调全过程管理的“预算执行率”和“采购节资率”考核评价制度，评价结果纳入学校考核评价体系，作为项目负责人职务职称晋升、项目责任部门评奖评优的重要依据。利用采购服务平台中综合查询和统计分析功能，按工程、货物、服务分类统计当年“预算执行率”和“采购节资率”数据，计算平均值，结合纳入考核项目的特点及学校决策层拟定的修正系数设定允许偏差范围，建立考核评价模型。以“采购节资率”评价为例，将计算值在允许范围内的评价最优，表明该项目团队的资金绩效管理水平较高，否则认为存在潜在风险。假设TCZJ学院对某个采购项目A的“采购节资率”允许偏差值为Y，节资率为XA，同类项目平均值为X，则其采购节资率偏差的绝对值大于或小于Y时均存在风险，正偏差意味着该项目相较学校平均水平节资率过高存在预算偏高或无序竞争等不利因素，负偏差则意味着该项目相较学校平均水平节资率过低存在预算偏紧或竞争不充分等不利因素，即|XA-X|-Y>0或<0时都需要及时采取对应的管控措施，偏差越大潜在风险越大，如表2所示。

根据学校对供应商的管理制度和评价结果，在采购立项与年度预算编报阶段，项目申报部门通过一体化采购管理平台“市场调查”模块中输入关键词，例如：“计算机”“投影机”等字段，系统会自动匹配不少于三家的“白名单”供应商，同时也根据需要可以提示“黑名单”供应商信息。该项功能为项目申报部门前期方案制定工作提供了便利，同时供应商为了能进入“白名单”会更加注重诚信履约，进一步促进了采购管理内外部环境的良性循环。在采购计划与审批阶段，系统与省财政厅采购计划申报系统无缝对接，自动获取预算执行确认书，避免采购申请与采购计划编报重复劳动的情况，不但降低工作量、缩短审批时间，还大大提高了采购目录选择、采购类型与方式选择的准确率，实现了采购管理与财务管理的协同效益。在采购实施阶段，系统设置了“多经费合并申请”“采购经费的冻结与解冻”“采购支付”等功能，有效缓解了项目部门预算调整、经费核算、财务报销、采购结余资金申请、预算执行率、节资率统计等工作压力。在采购验收阶段，为了加强验收程序的管理，采购系统中按照合同金额设置了“简易验收”和“规范验收”两种程序并结合数据转换的要求制定了资产验收清单模板。验收完成后使用部门上传验收报告以及资产验收清单备案，该清单会自动流转到资产系统。资产管理人员只需要根据资产分类标准在对应的位置选择“固定资产”“材料”“低值易耗品”，待学校完成审核并赋予资产类别和分类号便可生成入库单，并在资产领用平台展示相关商品信息。

四、结语

数字化采购管理机制构建是高校治理体系与治理能力现代化的重要体现，它是基于全周期管理和系统论的理念，集成与采购关联的上下游业务系统形成一个有机体，实现动态和全流程监控采购业务的过程管理机制。通过灵活配置内嵌的电子监控点，对实现系统目标能发挥积极作用并且是可持续的。基于系统论的数字化采购管理机制创新的重点和难点在于要打破原有的体制壁垒，重构业务流程，系统谋划教学、科研、行政、后勤工作，把数字化采购视作协同发展的有机整体。

参考文献：

[1]李达亮，贾延江，周玲，郑友旭，刘慧兵.高校快速采购的探索与实践[J].实验室研究与管理，2018，35（10）：248-251.

[2]戴咏梅.落实高校采购人主体责任机制探析[J].实验室研究与管理.2020，37（10）：229-251.

[3]李达亮，杨元红，贾延江，周玲，柯丽，郑友旭，郑东升.高校阳光采购信息化体系的构建[J].实验室技术与管理，2019，36（10）：6-11.

[4]于文娟，许宏山，杨化滨，陈津.高校仪器设备及家具采购查询系统的研发与实践[J].实验室研究与探索，2021，40（3）：287-290.

[5]吴琼雷，欧平，戴丽萍，胡志诚.校院一体化招标采购信息平台设计与实现[J].实验室研究与探索，2020，39（3）：265-271.

[6]戴咏梅.治理能力现代化视角下高校采购管理制度建设——基于39所985高校调查的实证分析[J].北方民族大学学报（哲学社会科学版），2021（4）：141-146.

[7]刘竞虹，荆莹.破除瓶颈，砥砺前行——加快推进高校政府采购信息化建设[J].中国政府采购，2018（5）：40-43.

[8]陈渊鑫.“中华人民共和国政府采购法实施条例”的理解与适用（二）[J].财政监督，2017（16）：49-56.

[9]林日清.采购人权利义务法律责任及内控制度建设[J].中国政府采购，2015（10）：49-51.

Construction of Digital Governance Mechanism in Colleges and Universities from the Perspective of System Theory

——Analysis of Procurement System Based on 15 High-level Higher Vocational Colleges in Zhejiang Province

HUANG Ju-yong

（Asset Management Office of Zhejiang Tourism Vocational College， Hangzhou 311231， China）

Abstract： Building a digital procurement management system suitable for the current situation and development needs of colleges and universities is an important part of the research on the modernization of university governance system and governance capacity. At present， there are some problems in the informatization construction of procurement mechanism in colleges and universities， such as vague cognition of entity responsibility， lack of systematic concept of top-level design， and relatively lagging system construction. From the aspects of constructing linkage and coordination mechanism among departments， constraint mechanism of power operation， and operation mechanism of integrated multi-services procurement activities， this paper explores the ways to solve the problems and puts forward the  digital procurement management mechanism in colleges and universities based on system theory.

Key words： System Theory; Procurement in Colleges and Universities; Digitization; Governance Mechanism

收稿日期：2021-12-23

作者簡介：黄巨永（1979），男，浙江杭州人，硕士，经济师，工程师，研究方向为政府采购与招投标管理。

本文为浙江省教育厅一般课题“基于系统论的高校数字化采购管理机制创新研究”（课题编号Y202147259 和浙江旅游职业学院双高计划研究课题“基于系统论的高职院校数字化采购管理机制创新研究”（课题编号2021SGZD06）的部分研究成果。