我国救灾捐赠的政策变迁及其内在逻辑——基于间断-均衡的框架分析

徐媛媛，武晗晗

中国幅员辽阔，自然灾害时有发生，除了地域分布上呈现南涝北旱、西部多地震东部沿海多台风的传统格局外，也有突发、反常的自然灾害现象。新中国成立后，党和政府高度重视灾害治理工作，进入20 世纪90 年代后，救灾捐赠工作在灾害治理中开始发挥重要作用，一系列救灾捐赠政策逐渐出台，引导着救灾捐赠工作逐渐展开，在此过程中，对救灾捐赠政策的认识和认知也成为学界研究的热点。本文基于间断-均衡的理论框架，对新中国成立以来的救灾捐赠政策变迁进行梳理，一方面，探寻救灾捐赠政策演变的内在逻辑，为救灾捐赠政策制定和有效实施的科学化、系统化和人本化提供一点有益的认知和帮助；另一方面，为间断-均衡理论框架应用的本土化做出进一步的尝试。

一、基础理论与分析工具

本文讨论的救灾捐赠概念为《社会捐助基本术语》（GB/T 24440-2009）(1)《社会捐助基本术语》是2009 年12 月1 日实施的一项中国国家标准。中的界定，即指自然灾害发生时，有组织有管理的以救灾为目的的捐赠活动。救灾捐赠包含救灾和捐赠两个层面的特征，救灾捐赠一方面具有慈善活动的慈善性、公益性，另一方面也具有突发事件突然性和不确定性的特点。作为一项组织性较强的灾害救助活动，救灾捐赠是由款物筹备、接收、发放、监管等诸多环节构成的系统，涉及政府诸多部门和各种社会团体。

本文使用的分析工具为以间断-均衡理论构建的分析框架。间断-均衡理论（Punctuated Equilibrium Theory，PET）由美国学者弗兰克·鲍姆加特纳（Frank R Baumgartner）和布莱恩·琼斯（Bryan D Jones）于20 世纪90 年代提出并引入公共管理领域。该理论通过政策图景（Policy Image）和政策场域（Policy Venue）的互动来解释政策演进的突变性和渐进性。政策场域是政策被议定的权威的制度性场所，政策图景指的是政策是如何被公众、媒体和社会精英所理解和讨论的(2)参见：弗兰克·鲍姆加特纳，布莱恩·琼斯：《美国政治中的议程与不稳定性》，刘新胜、张国庆译，北京大学出版社，2011 年，第24-30 页。。政策图景是不同群体和人员对公共政策关注的不同维度，同政策垄断的维持和崩溃紧密关联(3)李文钊：《间断-均衡理论:探究政策过程中的稳定与变迁逻辑》，《上海行政学院学报》2018 年第2 期。。正面或负面的政策图景会强化或破坏政策垄断。政策垄断是指政策制定中的主要行动者将其他参与者排除在外，进而形成和维持的一种相对封闭集中的状态和体系(4)弗兰克·鲍姆加特纳，布莱恩·琼斯:《美国政治中的议程与不稳定性》，刘新胜、张国庆译，北京大学出版社，2011 年，第7 页。。正面的政策图景和封闭的政策场域共同构成了政策垄断，相应地使得政策变迁处于缓慢甚至停滞的状态，最终表现为一种政策均衡。但是，焦点事件的爆发，国内外经济状况的变化等外部因素会引发政策图景调整，政策企业家、公众和社会团体亦会借助自身的舆论场推动政策场域发生变化，如果现行政策能够进行相应的自我纠正继而抵消环境变化，则政策调适后实现渐进式演进。如果新旧政策图景形成对抗，政策场域重组，新的议程启动则会打破原有的政策垄断，突变式政策间断便由此实现。

鲍姆加特纳和琼斯运用典型案例研究证实间断-均衡理论后，该理论被国外学者应用于预算(5)Jones B D,Baumgartner F R,James LT,"Policy Punctuations：U.S. Buget Authority,1947-1995",Journal of Politics,1998,60（1）：1-33.、国防(6)Jones B D,Christian B."Effects in Governmment Budgets: Analyzing Long-Term Memory",Policy Studies Journal,2007,35(3):329-334.、能源环境(7)Benson D,Russel D.,"Patterns of EU Energy Policy Outputs：Incrementalism or Punctuated Equilibrium？,"West European Politics,2015,38（1）：185-205.等诸多领域，得到了广泛认同。国内学者将该理论框架应用于社会救助(8)魏娜、缪燕子:《新中国成立以来社会救助政策变迁:历程、原因与趋势——基于间断-均衡理论的视角》，《教学与研究》2018 年第2 期。、科技创新(9)孟溦、张群:《公共政策变迁的间断均衡与范式转换——基于1978—2018 年上海科技创新政策的实证研究》，《公共管理学报》2020 年第3 期。、应急管理(10)王郅强、张晓君：《改革开放40 年以来中国应急管理变迁——以“间断-均衡”理论为视角》，《华南理工大学学报(社会科学版)》2018 年第6 期。、人口生育(11)孙欢：《间断平衡框架及在我国政策分析中的适用性:基于政策范式》，《甘肃行政学院学报》2018 年第6 期。等政策领域的本土化研究，并在运用到中国情境的政策分析时进行了重新审视。有学者认识到，既有的间断-均衡理论框架聚焦于政策变迁中多种要素间的影响关系，虽利于解释政策变迁“如何变”的问题，但是对于变迁过程中的主体、场域、价值理念等因素间相互作用的解释不够深入系统，未能回应“为何变”的问题，并由此提出将政策范式与间断-均衡理论有机结合的解释框架(12)同②。。

政策范式是霍尔（Hall）于1993 年提出的概念，他将其解释为“政策制定者和行动者习惯性工作于其中的由各种理念和标准组成的框架”(13)Peter A.Hall，”Policy Paradigms, Social Learning, and the State: The Case of Economic Policy Making in Britain",Comparative Politics,1993,25(3):275-296.。其中，政策制定者与行动者之间的价值理念及相互作用是政策变迁、政策范式转换的潜在驱动力。政策范式框架主要包含政策总体性目标、政策工具和精准设置三个变量，三个变量根据变化逻辑可衍生出三种变化类型（见表1）。我们从表1 可以看出，当政策工具和精准设置发生变化时，政策会发生渐进式变迁，而政策总体性目标作为绝对变量，是判断政策是否发生间断变迁的关键因素。

表1 政策范式与政策变迁

在我国宏观政治体系中，政策总体性目标由中央决策层最终制定，政策次级系统根据政策总体性目标选取具体的政策方案进行精准设置。当包括决策制定者和行动者在内的多元主体的价值取向发生变化时，旧的政策范式就会失去连贯性，政策总体性目标随之改变，新的政策范式产生并逐渐制度化。由此可见，蕴含决策层价值理念的政策总目标是政策范式转换的关键变量，也是衡量政策变迁的关键节点。

因此，本文出于既能梳理救灾捐赠政策变迁的历史进程，也可分析救灾捐赠政策变迁内在逻辑的考虑，选取解释“如何变”的政策图景及政策场域，与解释“为何变”的政策总目标，构建救灾捐赠政策变迁的间断-均衡分析框架（见图1）。

图1 救灾捐赠政策变迁的间断-均衡分析框架

根据图1 的分析框架，在我国自上而下的决策体制中，政策总体性目标从根本上影响着救灾捐赠政策的变迁路径。政策总体性目标的变化带来新政策议程的切入，进而推动政策图景和政策场域的变化。救灾捐赠政策是一项复杂的系统性政策，政策图景作为一种关于政策问题经验和情感的集合，在政策总体性目标的引导下，为救灾捐赠政策的变迁提供理念支持。随着时代发展，救灾捐赠政策涉及的职能部门逐渐增多，政策发文机构的不断变化表明政策场域的变动。政策图景和政策场域的变化和互动最终使救灾捐赠政策变迁呈现间断和均衡的形态。同时，焦点事件作为一项重要的外在触发因素，在关键时刻影响决策者的注意力和社会舆论的走向，从而开启政策问题的界定，导致救灾捐赠政策的变迁。

二、我国救灾捐赠政策的变迁历程

本文根据救灾捐赠政策文本的发文机构，选择新中国成立以来内务部、民政部等机构颁布的救灾捐赠的关键性政策文本进行梳理，发现救灾捐赠政策呈现均衡和间断交叠推进的显著特征。依据政策总目标、政策图景和政策场域的变化，可将我国救灾捐赠政策变迁划分为七个阶段，具体包含三个间断期和四个均衡期。

（一）均衡期：“生产自救”政策图景下的探索阶段（1949—1957 年）

新中国成立之初，我国接连遭遇了1949 年淮河、汉江特大洪水和1954 年江淮特大洪水，全国多个省份受灾，严重影响了新中国经济社会发展。面对严峻形势，中央政府在维护政权稳定的政策总体性目标下，号召群众“生产自救”，勤俭节约渡过难关。1949 年《关于生产救灾的指示》发布，1950 年内务部又在此基础上发布了补充内容，对群众间的互助互济做出进一步的强调。救灾工作的展开和许多互助集体的出现使得这种原属自发的民间捐助行为逐渐转变成一种有组织的活动(14)韩颖：《建国初期救灾募捐工作述论》，《理论学刊》2011 年第2 期。。一方面加快了我国战胜灾荒的进程，另一方面也促使之后灾区农业互助合作社的成立，集体内和集体间的互助模式初具雏形。中央救灾委员会成立，负责对救灾工作的指导协调，继续贯彻“生产自救”的救灾方针。1956 年，内务部出台《关于募捐寒衣救济灾民问题的请示》，提出募捐的基本原则为自愿原则，并对募捐对象做出了限制。“依靠群众、依靠集体、生产自救，辅之以国家必要的救济”(15)张建民：《灾害历史学》，长沙：湖南人民出版社, 1998 年，第32 页。成为当时救灾捐赠的总方针。

这一时期救灾捐赠政策方针总体围绕“生产自救”展开。当时我国人民生活水平差别不大，难以形成广泛的社会捐赠活动，募捐只是辅助措施，主要由政府发起。同时，在特殊的国际形势下，我国对于外国援助十分保守，总体持排斥态度。这一阶段的我国政策的决策体制具有强封闭性，议定结构单一，“生产自救”的政策图景不断被贯彻与强化。

（二）间断期：政策图景由“消灭荒灾”转向“生产自救”的恢复阶段（1958—1978 年）

从1958 年开始，我国经历数次旱涝灾害，蝗灾、霜冻、地震等灾害也连年不断，引发严重饥荒，“消灭荒灾”成为我国救灾方针的一项重要内容。同年，救灾委员会被撤销，救灾管理工作由内务部接手负责。1969 年，内务部被撤销，救灾工作划归农业部、财政部等部门。一系列变动使得我国在该时期的救助活动进一步收缩(16)魏娜、缪燕子：《新中国成立以来社会救助政策变迁:历程、原因与趋势——基于间断-均衡理论的视角》，《教学与研究》2018 年第2 期。，救灾捐赠政策陷入停滞，救灾工作受到严重冲击，救灾捐赠政策经历第一次间断期。1976 年，唐山发生7.6 级地震，各地自发支援唐山，但因全国性的群众捐赠活动未被提倡，捐赠规模总体较小，更多只是在精神层面鼓舞灾区。

1978 年末，十一届三中全会召开，我国确立了“以经济建设为中心”的基本路线，党和国家的工作重心转移，新的政策总体性目标形成。国家恢复了对自然灾害的正确认识，重提“生产自救”的救灾方针，救灾捐赠工作得到恢复、调整，回归正轨。此时，脱胎于内务部的民政部成立，主管救灾救济、社会福利和社团管理，在救灾职能方面，民政部负责发布灾情信息，分配、监督中央救灾款项使用和指导社会救灾捐赠等工作。民政部工作内容、性质和任务的重新明确，为救灾捐赠的恢复、调整提供了现实条件，实现救灾捐赠工作和救灾指导思想的拨乱反正，新的政策场域形成。1958—1978 年是我国救灾捐赠政策的首个间断期，这一时期我国救灾捐赠政策既经历了停滞和创新，又囊括了政策总目标、政策图景和政策场域的转换。

（三）均衡期：“救灾与扶贫相结合”政策图景下的发展阶段（1979—1990 年）

改革开放后，我国进入新的历史时期，各项工作围绕“以经济建设为中心”轰轰烈烈地开展。1978 年北方旱灾是我国改革开放后面临的第一个灾害挑战，这次旱灾持续5 年之久，灾情十分严重，考验着调整恢复后的我国救灾捐赠事业。在此严峻形势下，民政部《关于进一步加强生产救灾工作的报告》（1981）强调要落实经济政策，严抓生产力发展，并指导物资救助工作，鼓励灾民努力开展自救活动，尽快增加收入。同时，家庭联产承包责任制作为一种新型农业生产责任制形式出现，农村群众物质救济能力提高，参与救灾捐赠的积极性得以提升。针对农村形势的变化，我国救灾方针重申“互助互济”，明确了在救灾捐赠工作中，国家、个人和集体的关系。1984 年，中央提出“允许一部分人先富起来，先富要带动后富”，中央开展扶贫工作，民政部调整救灾工作，提出救灾和扶贫相结合的办法，为探索农村救灾和社会救助工作的改革开辟了新道路。

上世纪80 年代，民政部向国务院提交的《关于接受联合国救灾署援助的请示》《关于减免外援救灾物资运输、商检和卫检费用的请示报告》《关于在接受国际救灾援助中分情况表明态度的请示》等文件表明，我国对于接受国际救灾捐赠态度尚不明朗，但另一方面，中国国际减灾十年委员会成立，政府开始重视减灾工作，并将其作为一项可以辅助经济发展的事业重点展开。这一阶段我国对于救灾捐赠的认识相较于上一阶段更加全面，救灾捐赠政策仍延续“以经济发展为中心”的政策总目标，在生产自救的正面政策图景下，救灾捐赠政策进入均衡期。

（四）间断期：“规范程序”政策图景下的创新阶段（1991—1999 年）

1991—1999 年作为救灾捐赠政策间断期的依据主要有1991 年华东和中南地区遭遇洪涝灾害后民政部关于国内救灾捐赠工作的政策创新、1993 年社会主义市场经济体制的确立和1999 年我国《公益事业捐赠法》的出台。

1991 年，我国华东地区、中南地区爆发洪灾，多省市受灾，直接损失达779.08亿元(17)国家统计局、民政部：《中国灾情报告:1949—1995》，北京：中国统计出版社，1995 年，第103 页。，引发国内外密切关注，党中央国务院设立救灾捐赠办公室，在国内广泛发动救灾捐赠，减灾委员会号召国际开展救灾援助。全国各省市随后展开了大规模的救灾捐赠活动。时年7 月，我国开始就救灾活动的组织、协调工作进行探索，民政部发布《民政部关于国内救灾捐赠工作通告》，第一次以公告形式向社会传达救灾捐赠活动的规范流程，为我国救灾捐赠政策向程序规范化方向发展提供了指引。

1993 年，我国确立社会主义市场经济体制，与此同时，国家十分重视灾害治理，对受灾群众高度关怀，时任国家主席江泽民同志提出要将经济建设同减灾工作同时并举，减灾被纳入国民经济和社会发展的总体规划。救灾工作此时已经不仅仅是经济发展的附属品，逐渐从单纯推动经济发展的手段中脱离出来，创设独立发展的规范化的救灾捐赠体制成为当时的政策总体性目标。国家更加关注贫困地区和灾区人民群众，总结社会救灾募捐活动的经验，探索建立经常性的、环节规范的社会捐助运行模式。以民政部门为主导的救灾捐赠垄断格局开始松动，救灾工作分级管理、救灾款分级承担的灾害治理模式出现。

1998 年我国发生了多流域大洪水，全国共计1.86 亿受灾人口(18)李宪文、郭孔文：《98 大洪水百问》，北京：中国水利水电出版社，1999 年，第5 页。。此次水灾引发全社会的普遍关注，媒体展开全方位报道，救灾捐赠规模空前。我国于次年紧急出台《中华人民共和国公益事业捐赠法》，公益性社会团体、公益性非营利事业单位和县级以上政府部门在内的三类主体被以法律的形式确定下来，成为公益性捐赠的受赠主体。民政部一方面负责监督捐赠主体及捐赠行为，另一方面还肩负统筹管理各类社会团体的职责。作为中国第一部专门规范捐赠活动的法律，《中华人民共和国公益事业捐赠法》对救灾捐赠的行为予以肯定，对我国救灾捐赠事业朝着科学化、规范化方向发展有着十分重大的意义。

在这一阶段，我国有关救灾捐赠的政策数量呈现上升趋势，《民政部关于做好接收境外救灾捐赠物资工作的通知》《国务院办公厅关于加强救灾捐赠管理工作的通知》《民政部关于做好救灾捐赠款物接收、发放、使用、管理工作的通知》《民政部关于同意中国红十字会总会下拨救灾捐赠款的通知》《民政部关于同意中华慈善总会下拨救灾捐赠款物的通知》等一系列政策法规的颁布，表明我国救灾捐赠紧紧围绕建设规范化救灾捐赠体制这一政策目标，在救灾捐赠参与主体，救灾款物管理、接收和使用等程序的规范化方面作出更加细致严格的要求，“规范程序”成为新的政策图景。在这一时期，新的政策问题进入政策场域，政策总体性目标和政策图景的变化带动政策场域的拓展，新的机构开始从不同维度聚焦救灾捐赠体制化建设，救灾捐赠政策制定主体逐渐多元。财政部、国家税务总局、海关总署为规范救灾捐赠进口物资管理，联合发布《关于救灾捐赠物资免征进口税收的暂行办法》（1998），给予境外捐赠主体财政税收优惠，免征进口关税和进口增值税。中央纪委驻民政部纪检组、监察部驻民政部监察局发布《关于加强对救灾捐赠款物接收、管理、发放工作监督检查的通知》（1998），提出了要建立健全款物接收和发放的监督检查制度，受赠主体要主动接受群众监督和舆论监督。

（五）均衡期：“以人为本，程序规范”政策图景下的提高阶段（2000—2010 年）

进入21 世纪，我国经济持续快速增长，同时各种自然灾害频发，城镇化、工业化等现代化趋势使得自然灾害等各类突发事件形成的综合性风险不断增大。

2003 年，胡锦涛同志在对“非典”防治工作进行考察时正式提出“以人为本”理念，随后这一理念被上升至战略高度，作为指导我国各行业发展的系统发展观。2008 年汶川地震发生后，救援工作迅速展开，我国秉持着“以人为本”的开放援助观念，一方面积极接受国内公众和社会组织的捐赠，另一方面也及时回应国际方面的救助，最终形成了由政府主导，包括社会组织、公众等社会力量共同参与的救灾捐赠体系。2008 年汶川特大地震、2010 年青海玉树地震等特大自然灾害虽然给我国国人民生命财产安全造成了极大损害，但是几次大规模灾害下组织的救灾捐赠实践使得我国的救灾捐赠在经常化、制度化、激励机制等方面取得了突破性进展。社会组织、公众和政府的伙伴关系、包容关系、信任关系持续增强(19)马晓东：《政府、市场与社会合作视角下的灾害协同治理研究》，《经济问题》2021 年第1 期。，社会组织在接受捐赠、集中管理、物资分配等程序上同政府的协同配合提高了灾害社会救助的效率，提升了灾害治理效能。

这一阶段我国的救灾捐赠政策仍旧延续着上一阶段关于创建规范化救灾捐赠体制的总体目标，“以人为本”“程序规范”的政策图景并行不悖，在这一发展观指导下的救灾捐赠工作是对上一阶段救灾捐赠工作的延伸和拓展。本阶段救灾捐赠相关政策在质与量的提升上皆有突破。在自然灾害救助方面，《国家自然灾害救助应急预案》（2005）和《民政部应对突发性自然灾害工作规程》（2006）等法律法规相继出台。2007 年《中华人民共和国突发事件应对法》颁布，成为我国应对突发事件的龙头法律，为救灾工作提供有力指导。从前期预防、中期救援和后期恢复三个层面对突发事件应对进行规范，全方位管控突发事件可能造成的各类损害，维护国家社会安全秩序。2008 年民政部出台《救灾捐赠管理办法》，取代2000 年《救灾捐赠管理暂行办法》，该办法明确规定我国接受境外救灾捐赠，就募捐、受赠过程进行部署，加强对救灾款物的管理，主要目的在于规范捐赠活动，维护捐赠受赠双方的合法权益。同年，为规范汶川地震救灾捐赠物资的使用，中央纪委联合民政部、监察部、财政部和审计署发布了《关于加强对抗震救灾资金物资监管的通知》，从五个方面对救灾款物的监管问题进行布置。2010 年青海玉树地震后，国家食品药品监督管理局发布了《关于进一步加强抗震救灾捐赠药品和医疗器械监管工作的通知》，聚焦抗震救灾期间药品、医疗器械的监管工作，引导企业捐赠医疗用品的同时强化捐赠者的质量安全意识，对救灾医疗物资的质量问题加大检查力度。由此可见，进入“以人为本，程序规范”的均衡新阶段，新政策陆续出台，救灾捐赠相关政策进入质量提升阶段。本时期参与救灾捐赠政策制定的机构增多，政策更加注重救灾捐赠活动的可操作性，成为全面强化救灾捐赠体制的新起点。

（六）间断期：“放管结合”政策图景下的转型阶段（2011—2018 年）

2011—2018 年作为救灾捐赠政策间断期的依据是2011 年郭美美事件引发的全民关于社会组织参与灾害治理规范问题的讨论、2012 年我国救灾捐赠导向机制的确立、十八大以来“总体国家安全观”政策总目标的形成以及2018 年我国实行机构改革，成立应急管理部带来的政策场域变化。

2011 年7 月，郭美美事件在网络上曝光，公众质疑救灾捐赠款项流向不明，事件持续发酵，一方面造成恶劣影响，致使当月社会捐助数额锐减，慈善组织深陷信任危机，另一方面也激发了公众对于慈善机构捐赠款物使用规范的讨论。政策议程开启，相关公众议程转入政府议程，加快了我国慈善立法的进程，《中国慈善事业发展指导纲要（2011—2015）》当月出台，针对包括红十字会等慈善组织可能存在的效率低下、信息透明度低、监管不到位等问题提出改革方案。这一焦点事件间接推动了《中华人民共和国慈善法》的出台。

2011 年重新修订的《国家自然灾害救助应急预案》继续鼓励社会多元力量的加入，强调要坚持政府主导、社会互助、灾民自救的方式，实现全社会力量的最大效能。2012 年，《关于完善救灾捐赠导向机制的通知》发布，针对现有救灾捐赠政策还不够细致的问题，该通知提出要从创制和落实两个层面对救灾捐赠政策进行细化的要求。该通知既从政府主导的角度提出“救灾捐赠需求发布制度”建立的必要性，又重视对可接收救灾捐赠款物的社会机构的评估与监督，为实现救灾力量最大化，促进政府、公众、社会组织和媒体之间的良性互动创造良好条件。

2014 年，习近平总书记在把握现阶段国家安全形势的基础上提出“总体国家安全观”的战略指引，从“全视域分析、全类别关注、全过程治理、全主体参与、全工具运用”等角度提供了启示(20)李尧远、曹蓉：《全面风险治理:灾害防治模式的理想形态——兼论总体国家安全观的学术启示》，《中国行政管理》2018 年第2 期。，为包括救灾捐赠在内的各项工作设立了新的政策总目标。彼时公民的民主意识不断增强，民间社会组织力量不断崛起，救灾捐赠导向机制作为一个开始，对于满足新形势的发展需要仍有不足。要推进政社分开，充分发挥政府和社会各方力量的优势，最终提升救灾效能，还需要借助更多符合新理念的救灾捐赠相关政策的辅助。新的政策目标形成了对救灾捐赠政策变革的强大压力，进入政策议定场所，并受到高层决策者的关注，“程序规范”的政策图景受到冲击，对社会组织参加救灾捐赠的“放管结合”的政策图景形成。

2015 年《民政部支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》明确了社会力量参与救灾的多样优势，坚持政府主导、统筹协调、效率优先、自愿参与的原则，从搭建服务平台、强化信息导向等几个方面对社会力量参与救灾工作进行引导，这使得社会力量正式成为政府灾害治理体系的一部分。同年，慈善法案二次审议稿在官网公布，向社会公开征求意见，社会组织程序规范监管的公众意见正式纳入政府议程。2016 年，《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》提出要完善社会力量参与机制，还将企业纳入救灾主体，强调企业在灾害治理中的作用。同年3 月，《中华人民共和国慈善法》的颁布一方面明确了政府在慈善活动中促进、引导和监督的职责，降低了慈善组织准入门槛和公开募捐资格，另一方面也强化了对慈善活动的管理，规范了以物资捐赠、提供扶助等为目标的救灾活动，从此我国慈善事业实现法治化，救灾捐赠活动亦有法可依，围绕着“放管结合”的政策图景，对我国救灾捐赠事业健康持续发展提供基础性、支架性的作用。

除此之外，我国于2018 年实行机构改革，民政部原有的救灾捐赠相关职能如救灾、备灾、减灾皆由应急管理部承担，这对于我国救灾捐赠工作而言是一个很大的变动。虽然《中华人民共和国慈善法》规定民政部仍然承担着管理慈善捐赠工作的职责，但是在突发灾害情况下，民政部协调救灾捐赠的职能已被削弱。应急管理部门统筹协调政府资源和社会资源，组织救灾捐赠在内的灾害救助工作(21)王郅强、张晓君：《改革开放40 年以来中国应急管理变迁——以“间断-均衡”理论为视角》，《华南理工大学学报(社会科学版)》2018 年第6 期。。随着互联网的普及和新型媒体技术的发展，公共舆论对于政策变化的感知越来越敏锐，专家、公民、媒体、社会组织等外部力量开始介入政策过程，参与决策系统，共同推动政策议程的达成(22)王绍光：《中国公共政策议程设置的模式》，《中国社会科学》2006 年第5 期。。至此，政策场域由最初的决策层一元主导向决策层主导下的多元参与转化，救灾捐赠政策再次进入间断期。

（七）均衡期：“共建共治共享”政策图景下的完善阶段（2019 年至今）

这一阶段我国各类社会组织建设日趋完善，社会慈善捐赠热情持续高涨。但是各类突发事件对社会秩序和人民生命财产安全的影响程度也逐步加大。

2020 年，新冠肺炎疫情爆发，公众对于慈善捐赠事业表现出前所未有的关注度，捐赠款物数量、参与捐赠人数屡创新高，高涨的社会参与成为防疫抗疫的重要补充力量。党的十九届四中全会明确了社会组织在国家治理体系中的位置，社会组织等社会力量的加入对于实现共建共治共享的社会治理格局具有重要意义，同时推动了我国救灾捐赠事业的发展和完善。2020 年，《民政部关于做好疫情防控常态化形势下慈善捐赠工作的通知》《关于慈善组织、红十字会依法规范开展疫情防控慈善募捐等活动指引》《关于防范非法社会组织以公益慈善名义行骗敛财的提示》《民政部、应急管理部关于发挥基层群众性自治组织作用加强城乡社区防汛救灾工作的指导意见》等文件的出台，对救灾捐赠相关工作进行了指导，这些政策在注重法治化和专业化的同时更具开放性与包容性。

“总体国家安全观”和“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标的提出，对我国推进救灾捐赠工作提出了更高的要求。在秉持“总体国家安全观”的现代化应急管理体系下，社会多元主体已经是不可或缺的一环，其参与形式除捐赠之外还有更多的可能性，同时救灾捐赠的概念在这种政策目标的指引下也得到了极大的拓展，有从自然灾害社会捐赠向包括突发公共卫生事件在内的其他突发事件捐赠的演变趋势。这一时期我国“放管结合”政策图景发展的同时，“共建共治共享”的救灾捐赠政策图景也持续深入，应急管理部、民政部等部门站在国家安全的战略高度，持续调整和修订现行政策，推动我国救灾捐赠政策不断演进。

三、我国救灾捐赠政策变迁的内在逻辑

通过梳理建国以来我国救灾捐赠政策的变迁历程，可以发现，在救灾捐赠政策领域，一方面焦点事件的爆发会有效触发政策议程设置并促成救灾捐赠政策变迁，另一方面特定时期的政策总目标受国家治理理念、经济体制和政治体制的影响而发生变化，进而带动政策图景和政策场域的变化。在政策决议过程中，内外部压力要素相互关联和强化，多元行动者价值理念相互作用，最终推动政策间断期和均衡期的转换。总体而言，我国救灾捐赠政策演进的内在逻辑体现如下特征：

（一）政策总体性目标的引导

同西方高度分散的政治体制和多元性政策系统相比，我国的政策运行机制存在一定的内生性和封闭性，公共政策在官方权威的决策框架内运行，决策体系呈现“自上而下”的传导路径。政策总体性目标由党的决策团体、政治领导人根据国家意识形态和基本价值观制定，是体现行动主体价值理念的重要因素，并代表旧的政策范式向新政策范式的更迭变换。在中国的制度情境下，政策总体性目标转变带来的政策范式的变化使得政策间断的强度比一些西方国家更为强烈，因此政策总体性目标理应成为探究政策变迁内在逻辑的重点。

救灾捐赠政策不是一项单一政策，而是包含救灾相关政策和捐赠相关政策的政策体系，具体又囊括救灾捐赠主体、活动监管、需求发布、监督检查等政策内容。建国以来，我国经济体制由最初的单一计划经济逐步过渡到社会主义市场经济体制，国家救灾捐赠政策总目标与国家经济体制变迁关系密切，在此期间大体经历了三次重大变迁。新中国成立初期，救灾工作的总目标主要是维护政权稳定。1978年，救灾捐赠工作在经历了长期的停摆之后恢复运作，围绕“以经济建设为中心”的国家大政方针展开。1993 年，社会主义市场经济体制确立，江泽民同志提出“救灾”和“经济”同时发展的战略构想，国家在坚持改革开放发展生产力，提高国民经济水平和生活质量的同时，要紧抓减灾工作减少灾害造成的消极效应，发展减灾工作成为稳定社会、富国安邦的一项基本国策。自此，救灾捐赠政策从“经济本位”的政策目标中脱离出来，不再简单作为经济发展的附属工作，建设规范化救灾捐赠体制成为这一时期的政策总体性目标，政策数量明显上升。2015 年，我国颁布《中华人民共和国国家安全法》，为安全领域存在的诸多问题提供了解决范式和法律依据，深入贯彻了“总体国家安全观”这一战略构想。在新的安全观指引下，突发事件应急体系的现代化在结构和功能上不断完善，救灾捐赠工作也围绕着参与主体多元化和程序规范化持续发展。

（二）政策图景的激励

政策图景作为一种对政策问题经验和情感的集合，实际上为政策变迁提供理念支持。在一个时期的政策总体性目标为此阶段的政策奠定发展基调后，相应的权力结构配置也被确定下来，在特定的政策结构下，政策理念得以引领政策发展。建国以来，救灾捐赠政策图景经历了从“生产自救”到“恢复发展”再到“程序规范”，最后是鼓励社会组织参与的“放管结合”的一系列过程。在救灾捐赠政策变迁的过程中，受到包括政治、经济、文化等外在环境因素影响的政策图景，不断打破政策垄断，推动政策演进。

外在环境因素包括政治环境、经济环境和文化环境，它们主要受焦点事件和政策总体性目标的共同作用对政治图景的变迁产生影响。首先，就政治环境而言，建国初期，国家对于国际援助保持警惕态度，在政治本位的政策导向下，“生产自救”的图景被强化。到了90 年代，国家政治局势稳定，政府决策的根本出发点开始改变，在强调“稳定”的基础上增加了“发展”的内涵，对于国际救灾捐赠态度逐步开放，“程序规范”成为当时救灾捐赠工作发展的重点。其次，经济环境影响政策图景的变化。进入21 世纪，我国经济发展速度和质量显著提高，救灾捐赠蓬勃发展，我国救灾捐赠事业更加注重“程序规范”，“以人为本”的理念受到广泛认同，呈现较强的垄断特征，继续推动政策的稳定演进。最后，文化环境的影响内化到社会救灾捐赠相关的政策理念中。建国初期，“一方有难，八方支援”的传统观念只局限于“熟人社会”，而随着政治、经济的发展和救灾捐赠活动的展开，社会公众参与救灾捐赠的积极性被极大地调动，一大批社会组织发展起来。为更好地利用、发挥社会捐赠在救灾中的作用，政社关系成为决策者关注的重点。2011 年郭美美事件爆发后，民众反应强烈，党和政府开始探索对社会组织有效监管的政策手段，正反馈作用显现，“放管结合”正面政策图景的出现打破前一时期的政策垄断，新政策持续出台。

（三）政策场域的推动

在经典的间断-均衡理论中，政策图景和政策场域的摩擦使得政策变迁呈现间断和均衡两种形态。美国等西方国家政治系统的多元化，利益集团的介入、政策企业家游说和局外人动员等外力作用能够将已有的政策议程从子系统上升至宏观系统，是推动政策图景变化进而改变政策场域的根本原因。不同于西方国家的政治生态和政策运行机制，我国的政策运行总体上不会脱离官方权威的决策系统，党中央作为官方权威决策系统的核心，在政策的出台中起决定性作用。

新中国成立初期，在“政治本位”的理念下，公共决策体制封闭单一，救灾捐赠政策场域十分稳定。政策议定场所主要集中在党中央、政务院和主管救灾捐赠的内务部。党中央对于某一问题的态度直接决定着该问题能否进入政策议程，决定着政策的形成和发展方向，形成了政策垄断。1978 年第五届全国人民代表大会通过决议，中华人民共和国民政部成立，民政部接管此前内务部承担的救灾职能，救灾款物接收、捐赠等流程的监管问题也由其负责。当救灾捐赠由过去的内务部转移至民政部门接管，原先封闭的政策场域被打破，救灾捐赠政策开始进入新的历史时期。1991 年后，国家救灾捐赠的政策总体性目标实现了从“经济本位”向建设规范化救灾捐赠体制的转变，政策图景被赋予了“程序规范”的新内涵，政策议定场所也随之发生变动。救灾捐赠政策作为一个复杂的政策体系，涉及社会捐助、灾害治理等较多层面的政策问题，因此，在规范化体制建设的道路上，越来越多的机构开始进入这一政策领域。1998 年长江流域爆发洪涝灾害后，财政部、国家税务总局等部门联合制定《关于救灾捐赠物资免征进口税收的办法》，监察部、民政部制定《关于加强对救灾捐赠款物接收、管理、发放工作监督检查的通知》，这些机构聚焦于救灾捐赠政策问题的不同维度，围绕新的政策总体性目标和政策图景，对救灾捐赠相关问题的讨论逐渐频繁。由于新行动者加入，多个机构对于同一问题开始拥有决策权，过去单一机构主导的政策议定场所逐步开放，封闭垄断的政策场域发生松动。

在自上而下的作用机制下，政策总体性目标的变迁和关键事件的发生使得新的政策问题进入政策场域，新机构的加入、政策图景的变化都会使政策场域发生变化。除此之外，当一项公共政策受到的社会讨论和质疑频率越高，政策场域变化的趋势就越明显。由于间断-均衡理论中子系统政治和宏观政治的概念同我国政策情境存在区别，官方决策系统的主导作用不言而喻，但随着国家灾害治理水平的提高、互联网的发展和社会组织的壮大，包括社会团体、媒体、民众等在内的非官方决策主体参与政策制定过程的渠道逐步拓宽，民众、专家学者和社会组织等就救灾捐赠政策的议定有越来越多的话语权，决策层对于多元主体的意愿表达也愈加重视。2016 年，在经历公众、专家学者和社会组织等不同主体线上线下数十次的讨论之后，《中华人民共和国慈善法》正式颁布，该法的制定过程直观体现了外力驱动下政策窗口的开启、政策议程的设定和政策场域的变化，对许多与慈善相关的重要问题做出解答，并为救灾捐赠的政策发展提供了指引。

2018 年我国实行机构改革，民政部相关职能被整合，救灾捐赠职能主要由应急管理部承担，民政部和应急管理部针对突发事件捐赠的部门联合发文逐渐增多。在新的职能划分下，应急管理部和民政部分工协作，各有侧重，构建科学合理的救灾捐赠政策环境。当前，党和国家将“人民”置于国家安全首位，始终秉持为了人民、依靠人民的安全观原则，这对于民众在救灾相关政策制定中合理表达利益诉求和开发政策场域具有深远的意义。总体而言，自上而下的政治高位推动在当今仍然主导着我国救灾捐赠政策场域的变化，但随着多元主体参与公共政策制定的热情逐步高涨和新媒体技术的发展，政策议定场所将不断变化。参与救灾捐赠政策制定的主体越趋于多元，救灾捐赠工作就越趋向于规范合理化。

（四）焦点事件的触发

焦点事件的发生是影响政策变迁的重要因素，其引发的广泛舆论关注对政府形成较大压力，最终影响政府决策(23)李金龙、王英伟：《“间断平衡框架”对中国政策过程的解释力研究——以1949 年以来户籍政策变迁为例》，《社会科学研究》2018 年第1 期。。在我国的政策情境下，决策层的政策偏好决定政策倾向。因此，焦点事件能够改变政府“注意力瓶颈”，中断原有的“政策垄断”，是打开政策议程设置中“机会之窗”的重要节点，为解决特定的政策问题提供契机，也为政策的变革和调整提供条件。

纵观我国救灾捐赠政策的历时性演变，突发焦点事件是推动相关治理政策不断完善的一个重要因素。1991 年华东和中南旱涝灾害爆发后，我国第一次以公告形式对救灾捐赠活动予以明确并提供具体指导；1998 年特大洪水爆发后，《中华人民共和国公益事业捐赠法》紧急出台；2008 年汶川地震暴露出我国应急产品和服务的缺失，提高整体的灾害救助能力和水平进入政策议程，而此次地震的救灾捐赠实践也充分彰显了社会组织的资源募集能力，民政部、财政部等有关部委出台一系列文件，反复强调款物使用管理的规范与安全。在2010 年青海玉树地震发生之后，民政部等五部委制定的《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》中捐赠资金使用的相关规定引起社会讨论，关于社会组织的独立运作模式和受赠、捐赠人权益保护问题受到关注，为救灾捐赠导向机制的建立创造了舆论环境。2011 年，郭美美事件暴露出红十字会在救灾捐赠工作中的应急能力不足、透明度不够等问题，公众对慈善组织的信任度下降，有关慈善组织行为规范问题的公众议题持续发酵，这对于2015 年《中华人民共和国慈善法》的最终颁布具有推动作用。2020 年新冠疫情是对我国救灾捐赠主体概念的一次拓展，也是对我国机构改革后社会捐赠运行能力的一次严峻考验。在重大的突发事件到来时，如何准确快速协调社会各方参与捐赠工作，如何对社会捐赠主体进行监管，如何规范捐赠物资使其符合专业性要求，这些问题成为新的议题，持续获得决策主体的关注，影响着未来政策的发展方向。

焦点事件的爆发对于政策变迁本身具有触发作用，会引发深远广泛的社会影响，继而被决策者所注意。随着公民民主意识不断增强和新兴网络媒体技术的发展，“公众议程”更容易介入政策过程上升为“政策议程”。除此之外，救灾捐赠本身的性质也使得相关政策的制定同突发事件本身密切关联。随着我国对治理体系建设要求的逐步提高，焦点事件对于救灾捐赠政策演进的作用愈加明显。

四、结 论

本文梳理了建国以来我国救灾捐赠政策的变迁历程，并运用间断-均衡理论结合政策范式构建的框架进行分析，以此探求我国救灾捐赠政策的变迁规律。研究发现，我国救灾捐赠政策一共经历了三次间断期和四次均衡期，呈现出明显的由均衡到间断再到新均衡的趋势，我国救灾捐赠政策的嬗变同间断-均衡模式的非线性变迁一致。就我国救灾捐赠政策变迁的过程而言，决策层制定的特定时期政策总目标是主要的影响因素，从“维护政权稳定”到“贯彻总体国家安全观”的特定时期政策总目标，推动了政策图景从“生产自救”到“放管结合”的变化，政策场域不断拓展，并在焦点事件的直接触发下，最终实现了救灾捐赠政策的间断-均衡转换。因此，特定时期的政策总目标是政策间断-均衡发生的根本动因，代表着旧的政策范式向新政策范式的更迭变换，并影响政策图景及政策场域的互动，从而打破旧的政策垄断，推动政策变迁。这进一步验证了政策范式与间断-均衡理论契合的解释力和应用的可能性。