我国城镇企事业单位就业政策变迁分析探讨

姑丽叶·阿不列孜

新中国70年是中国共产党领导人民不断发展创新的中国特色社会主义历史。70年来，中国的发展，在创造一个中国奇迹的同时，在民生劳动就业方面，也取得了世界瞩目的卓越成就，其突出表现在不断创新制度机构，激发生产力的活动同时，继续推进就业政策创新发展，有效地保障和不断扩大就业面积，不断优化就业结构及不断提高就业质量，使中国成为世界人口最大的国家，从重视就业规模发展到注重就业质量的提高，并向更为高质量的就业形态发展。本文以新中国、新时期和新时代发展阶段的特征为基础，系统整理和研究了中国城镇就业政策创新发展的历程，并进行了经验总结。对实现新时代中国的高质量就业目标、应对当前世界经济低迷和“无就业增长”困境以及破解世界性就业难题具有重大意义。

一、渐进主义模式及其适用性

1.渐进主义模式。“渐进主义”模式是由美国政治学家林德布罗姆提出的。林德布罗姆对传统的理性决策方式进行了批判，認为政策的决策者并没有每年回顾过现行的政策，也没将每个政策的备选项目的成本和收益进行研究，然后以净利率最大化的标准，选择最优的政策。相反，因为时间、信息、成本等的限制，决策人员无法充分地评估所有的政策选项和其后果，更难进行准确的成本收益计算，因此，更现实的办法是采取“渐进性决策”，即将原先实行的政策延续，并且只在基础上做一些微小的改动。具体地说，渐进主义是由于：首先，缺乏充足的时间、信息和资金来对所有政策的选择来进行独立的研究，信息搜集成本是非常高的，同时又因为多元化政治、经济、社会和文化价值标准之间的冲突和不可比的原因，决策人也无法计算出政策成本的收益率。其次，接受原有政策是因为新的政策实行后的结果通常是很不确定。再其次，渐进也是政治权利的一种方式，它是减少冲突和稳定的一种重要途径，只有在对现行政策进行微调的情况下，对政策所涉及的利益相关方比较容易达成一致意见，否则就可能引发尖锐冲突。再其次，人本身就是有限理性的人，决策者也不例外，他的决定过程一般是从与现行政策最相近的政策开始。显然，经典的渐进论主要指出，政策在制定过程中存在着技术限制，相关双方的冲突博弈和决策者本身有限的理性，这些因素都是渐进论的必然。然而，必须要考虑到中国和西方的经济、社会和文化背景。

2.渐进主义模式的适用性。如果将政策形成看作是政府决策者，在某一价值观念、思想意识的引导下，针对特定的经济、政治和社会问题，作出特定的选择，即政策的形成，在这个政策的构成过程中，主要包括“决策者”，“问题”和“选择范围的概念”三个要素。此决策特点的凸显，较大一部分原因在于这三者之间的综合作用产生。由此，从这三个因素出发，联系了新中国建立以来的政治体制、经济模式和社会问题，笔者认为中国城镇企事业就业政策的渐进性特征与以下几个因素相关。①新中国成立以来，中国共产党一直是中国的执政党，像经济、政治、社会等问题的重大决策中是离不开高层的决策部署。②政府发展模式是经济主导的。1949年—1970年，在对苏联模式学习的经验基础上，建立国家对经济生活实行全面控制的计划制度。其中，政府在经济发展方面的主导地位至关重要。③人口增多的压力以及周期性的变化。新中国成立后到20世纪70年代末，由于生活环境的变化以及人口的改善，而出生率则逐渐增高，造成了两次生育高峰期。④就业压力的持续。由于人口急速增多，经济水平相对较低，重工业占主导地位的城市经济结构不能使得大批劳动力就业，由此导致了就业压力持续不断，一直未能很好解决。

二、城镇企事业就业政策变迁轨迹及理论分析

1.新中国创立发展时期就业政策的艰辛探索和 “统包统配”的就业政策。新中国成立之初，对城镇就业保障政策的正确选择实际上为我国城镇居民就业保障政策实施奠定了基本的政策框架和就业政策实施方式。它已经形成了国家政策的一种传统。政策传统的形成和路径依赖的结果就是“渐进主义”政策演变模式的出现。新中国成立后，共产党领导全国各族人民，创造性完成了从新民主革命到社会主义革命的转变，建立了社会主义体制，实现了中国历史上最深远、也是最伟大的社会改革，使中国人民向崭新的社会主义之路迈进。与此同时，由于受到长期的战争影响，我国经济水平低，失业问题也成为了导致社会不稳定的重要原因之一。中国共产党人将国内外的发展经验与国际发展的经验结合，提出了与当时国情相符的“统包统配”就业政策，城乡二元的就业体制开始形成。

2.1961年-1968年出台的就业政策呈现明显的渐进性。这一时期，由于大量潜在的失业人口，政府恢复了新中国成立伊始的不同就业方式，安置了待（失）职工，鼓励待业者创办各类集体所有制的手工、服务和商业组织，提倡家庭副业和个人自谋，恢复了劳动力介绍所的职位。许多集体企业提升，与国有企业一样归口经营，按计划征收劳动力，同时实行计划生育。

3.改革开放后密集出台的就业政策。通过观察这一时期就业政策的主要内容，我们可以发现，新中国成立之初制定了许多政策措施。一是劳动用工制度改革：统一分配政策是“三个结合”;逐步实行公开招聘和择业，使企业具有一定的选择权。二是“开门搞活经济”，拓宽就业渠道，增加就业机会。三是建立提供就业服务的专业机构。四是扩大就业培训。五是加强计划生育工作，严格控制人口增长。

4.1989-1991年的就业政策，是标准的传统就业政策的再现，其继承性和渐进性更加明显。为了防止出现新的失业问题，政府规定企业“富余人员”由企业自行解决，不允许进入社会，对于农村劳动力转移进行严格的控制;通过制定就业登记证和务工许可证，对城市务工人员的数量和去向加以控制;增添失业救助和就业服务;加快待业工作;建立保险制度，扩大保险业覆盖;积极促进就业：继续实施“三结合”就业计划;倡导和支持全民所有制单位、社会团体闲置资金和个人补助设立集体企业，安置失业人员;鼓励乡镇失业人员就近到企业工作为鼓励个体私营企业健康发展。

5.新时期 “双创”背景下就业政策的创新发展和高质量就业政策。新时期的就业政策创新，仍然是在基础的框架下进行的。国有企业破产、改制、重组，控制企业规模和下岗职工;下岗职工以企业自留为主，社会救助为辅;鼓励和引导高校毕业生到城乡特别是中西部农村就业。除了继续扩大地方政府对外投资规模外，还要鼓励中小企业转型发展第三产业、私营经济和发展劳动密集的新兴产业;对各种行业税收抵扣减免和就业政策优惠。 2015 年国务院发布了 《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》，要求 “以创业带动就业”，在 “十三五规划”中明确提出了就业优先的战略;党的十九大进一步提出 “就业是最大的民生。要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业” 。2019 年的政府工作报告首次“将就业优先政策置于宏观政策层面”，明确稳定经济增长的首要目标是为保就业。以上是新中国成立以来我国城市就业政策形成和演变的简要介绍。通过以上分析，我们可以清楚地看到，我国城镇就业政策的阶段性、密集性出台具有“连续性大于创新性，重复性大于变化性”的基本特征，即在现有政策的传统中，它是沿着路径轨迹逐步演变而来的。

三、总结

笔者先仔细考虑了新中国以来基于城镇化的就业政策的研究发展，回顾了各个时间出台的就业政策，进而分析归纳了我国就业政策的“渐进主义”理论特点，然后将我国经典的逐步渐进论政策理论成果作为一种最有可能的政策方法论来进行深入分析，探讨了新中国逐步渐进主义就业政策的基本形成及其机制。基于历史回顾和理论分析的结果，得出以下结论：一是我国城镇就业政策具有明显的“渐进式”模式特征：“连续性大于创新性，重复性大于变化性”;二是我国城镇企事业就业政策具有明显的“渐进式”模式特征，这种“渐进主义”的形成，既符合经典理论的分析，又有其独特的原因，经济主导不断发展模式，人口压力和周期变化，就业压力和周期变化，政策传统与路径依赖等因素共同影响。最后，需要特别指出，受限于笔者自身研究能力和研究服务对象的很大局限性，特别主要是由于考虑涉及到当前我国的新型城镇化和就业扶持政策还在不断演变中和发展中，本研究的理论结果和研究结果无论是否真实得以反映，还仍然有待通过后续的理论研究和实践探索予以证实。

（作者单位：新疆大学政治与公共管理学院）