新时代我国应急管理的运行逻辑、困境与出路

林 峰, 黄明亮，李晚莲

(中共广东省委党校 应急管理教研部，广东 广州 510053)

中国特色社会主义进入新时代，各类重大风险层出不穷，各种突发事件叠加反复，应急管理已经成为各级党委和政府工作的重心，“促一方发展、保一方平安”的政治责任也时刻考验着各级领导干部的应急管理能力和水平。尤其是突如其来的新冠肺炎疫情，对国家治理体系和治理能力现代化的改革目标造成巨大挑战，让我们不得不正视当前我国应急管理面临的实践困境和未来走向的现实问题。2019年11月29日，习近平总书记在主持中央十九届政治局第十九次集体学习时强调，“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命”[1]。这就从结构、功能和目标等维度勾勒出新时代我国应急管理的价值理念、运行逻辑和初心使命，从而更好地为实现中国特色社会主义现代化国家的“第二个百年奋斗目标”保驾护航。

一、新时代我国应急管理的三重运行逻辑

(一)结构逻辑：国家治理格局中的应急管理

应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，主要体现了应急管理与国家治理二者之间关系的结构逻辑，即在国家治理格局中生动展现我国的应急管理。所谓国家治理格局，是指国家治理中各重要组成部分之间的结构关系，这种结构关系的处理会影响整个国家的治理[2]，那些拥有国家权力的治理主体必须依据其治国理念对这些重大关系做出合理、正当的安排，按照事务的轻重缓急付诸实践。为了更加立体化地呈现国家治理格局中的应急管理，我们借用费孝通先生“差序格局”[3]25-34这一概念，尝试构建以“国家治理”为中心的“治理差序格局”对这一结构逻辑进行解析(如图1所示)。在这一差序格局中，作为一个抽象化的“上位”概念，“国家治理”的理念目标对越来越具体化的社会治理、应急管理的形式、内容和行动方案起着制约甚至是决定性作用。也就是说，基于国家利益的国家治理，它的地位高于社会治理与应急管理。这是因为，“国家”作为一定领土上的合法的权力拥有者和执行者，有代表其国民处理重大国家事务的责任和权力。[2]或者说，在普通人眼里，国家总体上的正当性不可置疑，具有高度的道德性。[4]国家权力的合法性与道德性的“至上”特征，使作为其“组成部分”的社会治理和应急管理首先要服从国家的利益，并在国家利益所允许的框架内采取适切的治理(应急管理)方式。

图1 以国家治理为中心的差序格局中的“应急管理”

在以“国家治理”为中心的治理差序格局中，“社会治理”作为介于国家治理和应急管理之间的“中间圈层”有其独特意涵。党的十八届三中全会提出了用“社会治理”替代“社会管理”，强调坚持和完善共建共治共享的社会治理体系。在本文，我们把社会治理界定为，在党委和政府的主导下，多方面的社会力量共同参与，以激发社会活力和法治保障为手段，以保障和改善民生和追求社会和谐为目的，以社会共同体(社区)为载体的治理社会的活动。[5]党的十九大指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,坚持党的领导和群众路线……要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。在这一治国理念和方略下，社会治理已成为国家治理的核心内容和社会工程。与此同时，由于社会治理的边界、内容、重点和工作方式都是由民生所决定[5]，因此，如何改善民生，满足人民群众对教育、医疗、安全等方面的多样性需求成为社会治理的重要议题。尤其要注意的是，在党中央多次提出“统筹发展与安全”的新时代背景下，安全、平安、社会稳定等作为核心的社会话语体系，既为社会管理者采取特殊的处置措施提供了合法性，也对约束他们的执政行为提出了新的要求，即社会治理中的应急管理问题。

根据“风险—灾害(突发事件)—危机”演化连续体理论，前期的风险属于常态，此后的灾害(突发事件)和危机则属于非常态。[6]与之相对应，社会治理包括“风险治理”和“应急管理”两种状态。前者是突发事件发生前的治理，属于常态社会治理，后者是事件发生后的治理，属于非常态社会治理。就治理差序格局“外围”的应急管理而言，这种非常态的社会治理又可进一步细化为常规应急管理和非常规应急管理。常规应急管理主要是对一般性灾害和公共突发事件的应对，可称之为关于“灰犀牛事件”的应急管理；非常规应急管理是对发生概率极低、灾难性后果又极大的巨灾或跨越界域的重大危机的应对，可称之为关于“黑天鹅事件”的应急管理。与之相应的，有两种不同的应急管理体制和法律基础：常规应急管理主要附着在科层制体系之中，以分工明确、各司其责为显著特征的体制，主要法律依据是《中华人民共和国突发事件应对法》；而非常规应急管理则要启动举国体制，以统一领导、上下联动、综合协调为主要特征，主要法律依据应当需要进一步研究拟定的“紧急状态法”[6]。社会治理与应急管理的关系如图2所示。

(二)功能逻辑：风险社会与应急管理对象的转换

习近平总书记指出，“应急管理承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责。”[1]其中，防范化解重大风险是新时代应急管理所要发挥的首要功能，这也与当下我们处于充满高度不确定性的“风险社会”密切相关。乌尔里希·贝克对“风险社会”有着精辟的论述，他认为，风险社会具有以下特征：其一，从运作逻辑来看，风险社会关注的是如何避免、减弱、改造或疏导在发达的现代性中系统地产生的风险和威胁；其二，从价值体系来看，风险社会与安全相联系，从阶级社会向风险社会的转变意味着“不平等的”价值体系被“不安全的”价值体系所取代；其三，从风险性质来看，风险社会的风险具有全球性、不可感知性和无法计算性。[7]15-57因此，在现代化进程中，风险社会的“自反性”特征，促使我们必须把风险摆在更加突出位置。

1.风险与现代性之间的关系

进入新时代，我国已经实现全面建成小康社会的第一个百年奋斗目标，正逐步迈向实现现代化国家的第二个百年奋斗目标的新征程。相应地，在现代化强国建设道路上，与短缺社会的分配相关的问题和冲突，同科技发展所产生的风险的生产、界定和分配所引起的问题和冲突相重叠。[7]15现代社会的生产系统伴随着风险的生产。首先，人类行为的在先性是造成系统性风险的主要社会机制。[8]这种系统性风险特征是人类活动高度嵌入的过程，而且这种人类在先活动所导致各种灾害风险向突发事件转化的概率、规模和损失程度呈指数级增长。其次，由自然与人为耦合形成的生物安全风险导致极大的不确定性。与纯粹的自然灾害或者人为安全事故相比，生物安全事件是人与自然耦合而成的突发事件，其内在的运行机制是人与自然之间的不协调。这种不协调机制触发的生物安全事件，因其内在发生机理的复杂性和事件发展轨迹的高度不确定性，造成了当下人类的认知能力和预期判断的局限性。最后，在时空压缩场景中的非传统领域公共安全风险具有反身性。新时代的风险具有反身性特征，即这种风险是发展本身带来的，具有“飞去来器效应”，不可避免。例如，5G、物联网、云计算、大数据、人工智能等新技术的创新和应用带给人类福祉的同时，在时空压缩的场景中也更加容易造成难以预料的公共安全风险。在风险社会，这些非传统领域带来的风险与工业社会时期的传统风险相互交织而成的复杂的风险形势，对我国的应急管理工作带来了新挑战。

2.风险治理：应急管理指涉对象的转换

风险是突发事件的潜在状态，突发事件是风险的显现状态。风险和突发事件是一个状态连续的两个阶段：其中，风险处在突发事件的前段，是萌芽、孕育阶段的突发事件；突发事件处在风险的后段，是演化为现实事件的风险。[9]从风险向突发事件的转化过程，既是渐进也是瞬间的过程。因此，我们要在把握风险的特征和属性的基础上对现有应急范式进行反思，建构一个包容不确定性、风险预防为主、全周期覆盖的风险治理体系。[10]2016年7月28日，习近平总书记在视察唐山时提出了“两个坚持”“三个转变”的防灾减灾救灾理念，“坚持以预防为主、防抗救相结合的方针，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变”[11]。应急管理关口前移，重在风险治理，即抓好常态化社会治理，寓应急管理于常态化社会治理之中。相应地，要加强对各种风险源的调查研判，提高动态监测、即时预警能力，推进风险防控工作科学化、精准化，对各种可能的风险及其原因都要心中有数、对症下药、综合施策，出手及时有力，力争把风险化解在源头。一旦发生突发事件，应急管理可以实现“平顺转换”，避免“热启动”产生更大伤害和损失。[12]

(三)目标逻辑：以“两个至上”为旨归的应急管理

2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上指出，“必须坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨”[13]5。在2016年4月15日首个全民国家安全教育日到来之际，习近平总书记指出：“要坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，动员全党全社会共同努力，汇聚起维护国家安全的强大力量，夯实国家安全的社会基础，防范化解各类安全风险，不断提高人民群众的安全感、幸福感”[14]。随着社会主要矛盾的变化，人民群众对美好生活的追求被摆到越来越重要的位置，生命安全和身体健康越来越成为人们关注的焦点和内在的本体需求。

1.在政党引领社会中表征“两个至上”

以“两个至上”为旨归的中国特色应急管理不仅贯穿于应急管理工作全过程，更体现在“政党-社会”关系之中，即在政党引领社会中表征“两个至上”。研究表明，政党引领社会的主要机制包括政治机制、组织机制、吸纳机制和服务机制，分别体现政党的领导力、组织力、凝聚力和回应力。[15]以抗击新冠疫情为例，党中央提出坚决打赢疫情防控人民战争、总体战和阻击战，生动诠释了中国共产党带领全国人民应对突发公共卫生事件所展现的人民至上、生命至上的价值理念。其中，“政治机制”主要表现为各级党组织和广大党员出于党的宗旨、政治使命和政治责任，发挥战斗堡垒和先锋模范作用，积极参与疫情防控；“组织机制和服务机制”主要体现在中国共产党全心全意为人民服务的根本宗旨，秉持以人为本、生命至上的价值理念，“一方有难、八方支援”的文化传统，集体主义和服从权威的社会基础，成为多种力量成功整合的内在条件，中国共产党自上而下系统完备的组织体系和九千多万党员构成了抗击疫情强大动员组织能力保障[12]；“吸纳机制”主要通过给予抗疫一线的优秀工作人员“火线”入党的机会，吸收其进入党组织，将其培养为党员干部。

可以说，中国共产党是中国社会发展的核心力量，不仅是国家政治生活的领导核心，而且也是中国社会的组织核心。在中国，国家与社会的关系不单单是两者之间的关系，而是党、国家和社会三者之间的关系。[16]在非常规化应急管理中，党的领导除了政治方向和思想引领以外，更加强调组织领导，即要求做到统一指挥、政令畅通、反应灵敏、协调有序、运转高效。由“黑天鹅事件”产生的这种非常规化应急管理需求，一方面需要科学高效的决策能力，另一方面需要跨界的组织协调能力。此时，党的领导的强力介入，依法依规采取非常规应急措施，发挥党全面领导的政治优势和组织优势，有利于把损失降到最低程度。

2.把“两个至上”贯穿突发事件(危机)应对决策全过程

把“两个至上”贯穿突发事件(危机)应对决策全过程，事实上反映了中国特色应急管理“以人民为中心”的初心使命和终极价值。一般来讲，突发事件的生命周期主要分为事前、事中和事后三个阶段。相应地，在突发事件的每个阶段所采取的应对策略和侧重点会有所不同，但无一例外都坚守着“人民至上、生命至上”这一基本原则和最大公约数。

第一，“备豫不虞,为国常道”。应急管理工作的宗旨是让人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。因此，在事前阶段的应急准备和监测预警中，风险治理决策遵循着“大概率思维应对小概率事件”的原则，宁可信其有、不可信其无，宁可信其大、不可信其小，宁可听群众骂声、不可听群众哭声，尤其是“宁可听群众骂声、不可听群众哭声”体现了不惜一切代价保护人民生命安全的决心和意志。

第二，在事中阶段的应急救援过程中，常常面临着生命安全与财产安全的两难抉择。根据马斯洛需求理论，当人们满足了生理需求以后，会追逐更高层次的安全需求。在社会主要矛盾已经发生深刻变化的新时代，人们对安全这一本体性需求开始逐渐超越物质文化层面的需求从而越来越成为公众讨论的议题。从这个意义上来讲，在事中阶段的突发事件(危机)应对的决策过程中，要将人民的生命安全凌驾于其他一切权利之上。因此，在突发事件(危机)应对过程中，领导干部只有推己及人、换位思考，运用共情思维和同理心，才能对突发事件做出高效的响应应对，这也是各级领导干部做好应急管理工作的基本方法论。[17]

第三，突发事件发生后，决策者要同时在两个“场”，应对两个“情”：一个是“现场”，另一个是“舆论场”；一个是处置“事情”，另一个是引导“舆情”。“事情”是指突发事件本身造成的各种影响和损失，“舆情”是指突发事件对社会舆论、公众情绪和人们的行为方式产生的影响。[9]267突发事件报道、热点引导、舆论监督都有“时度效”要求，在事后阶段的“舆论场”做到有效回应人民的关切，防止谣言扩散蔓延造成下一个更大的突发事件(危机)是决策者在危机应对决策过程中需要考量的重要因素。为此，在应急管理工作的舆论沟通场域里，决策者所作出的回应或“宣称”(claim)①必须是由真理宣称(truth validity claim)、正当宣称(rightness claim )和真诚宣称(sincerity claim)构成的有效宣称[18]59,从而真正维护人民利益、保护人民安全。

二、新时代我国应急管理在运行过程中面临的实践困境及其成因

我们是在变动着的时空背景和社会情境下来审视新时代应急管理在运行中所表现出的新特征及其在实践过程中面临的挑战和困境的。首先，从应急管理组织来讲，应急管理组织在科层制和理性的执政文化作用下，随着时间的流逝会逐步趋于一种非常规事件常规化治理的风险；其次，在应急管理过程中，由于决策约束机制的存在，我们经常面临因应急管理体系与治理能力之间存在“治理滞距”[19]而带来的挑战，即在应对突发事件过程中，现有应急管理体系不能及时、有效地转化为预期中的治理能力的现象；最后，由于基层(社区)应急管理能力的有效供给不足，使得我国应急管理的“最后一公里”成为重大短板。

(一)常规化的治理体系与科层制组织的应急管理

这里的治理指一种体制治理的权利，它是一种受到国家意志及法律界定的规范化的治理制度。[20]具体而言，常规化的治理体系是指党委和政府及其有关部门在科层体制中享有的国家意志及其法律所界定的治理权限。常规化的治理体系遵循科层制逻辑下的“理性的执政文化”，这种执政文化有三个组成要件：其一，政治科层制体系既能够提出恰当的执政目标，并通过制定恰当的制度、程序和标准来提升行政效率；其二，政治科层制体系能够在执政过程中承认并关照到执政机构成员和执政对象的动机和需要；其三，政治科层制体系又能以得到文化认可的恰当方式来实施内部和外部奖惩。理性的执政文化主要涉及到行政工作的非人格化、程序化及数据化管理，更加注重投入—产出分析等行政要素在行政实践过程中的强调和利用。

大量研究指出，在这种常规化的治理体系中，地方政府在基层社会治理过程中会受到等级制内部评价机制[21]、锦标赛体制[22]、压力型体制[23]的影响，遵循一种“不出事”的治理逻辑。在科层制逻辑下，基层政府所要承受的压力主要是体制的刚性束缚，这导致一切指令的传导方向只能是自上而下，基层政府必须时刻承受着这种“欲罢不能”的压力。具体而言，地方政府在治理过程中会受到国家(中央政府)或上级政府的制度激励和约束，面临自上而下的政治风险。这里的政治风险主要是制度约束和行政集权带来的风险。作为自上而下的执行机构，科层制逻辑下的常规治理首先体现在下级政府要有效地落实上级的政策文件，完成上级政府下达的行政任务。

党的十九届四中全会提出，要构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制。其中，“专常兼备”对应的是应急管理的组织体系。具体来讲，在应对重大突发事件中，既要有专业化的技术部门，又要有常态化的综合部门发挥联动和补充作用。根据四大类重大突发事件的性质，我国形成了应急管理部门、政法部门、卫生管理部门三个专业性的机构，分别对应自然灾害与安全事故、社会安全、公共卫生领域的重大突发事件。一旦发生某种突发事件，专业性的应对部门将会立即启动应急响应。除此之外，还需要一个能发挥联动和综合协调作用的常态化机构。从此次发生的新冠肺炎疫情来讲，原本应对重大突发公共卫生事件是属于国家卫生管理部门的应急管理范畴，而且从2013年至2018年，从卫生部、卫计委到卫健委，机构本身的综合协调能力也在不断强化。然而，卫健部门和应急管理部门在这次应急管理过程中曾一度处于失灵或失控状态，因此，国家不得不启动“政治动员令”(其中，中央成立应对疫情工作领导小组，国务院成立联防联控机制)，并称之为“人民战争”。再考虑到武汉市地方社会治理体系也曾经受到全国性的表彰，我们就更加不能认为失灵的原因是强化得不够。[19]因此，出现问题的根源还是得从组织体系的内在运行机制寻找。这个内在机制可能在于，这种不断强化的过程首先要遵循科层制组织的运行逻辑，即使通过不断“强化”应急管理中的统筹协调能力，但这种科层组织的应急，会随着等级制内部的竞争压力和政治风险，在时间的流逝中不断被吸附，最终趋于“常规化”，而这种常规化其实是不利于处理重大突发事件的。

(二)决策约束与治理滞距

在应对突发事件过程中，应急管理体系中的决策系统通常要考虑多样化的决策目标，决策主体也面临着决策约束。决策系统的多重目标与相关决策主体的行政层级、岗位职责有关。举例来说，应对新冠肺炎疫情，应急管理决策系统的多重目标体现为疾控专家注重流行病学统计调查，一线临床专家关注具体的临床症状与诊断，卫生管理部门负责卫生应急工作，组织指导突发公共卫生事件的预防控制和各类突发公共事件的医疗卫生救援，地方政府统筹疫情防控和复工复产等社会治理目标。

所谓决策约束，是指各个层级的决策主体在面对突发事件确认、应对方案形成、数据统计和发布、资源动员、社会影响后效预测，以及如何设计全方位有效防控和应对措施等一系列重要决策环节时，所直接感受到的或预想到的各种限制。[24]决策约束大小与决策系统的复杂程度相关。[24]如果这个决策系统是多层次多部门的，这种组织本身的复杂性也是及时和准确决策的障碍。在这次疫情中，各层级决策主体面临的相应的决策约束主要是在于疫情应对的决策过程，不但涉及从村社单元、基层政府、地方领导层直到最高决策层的整个纵向行政等级制体系，也超出了以专业能力和辖区责任为基准的常规决策权限的概念。从医生到医院、医院到疾控中心与卫健部门、卫健部门到区政府、区政府到市政府，这就造成了决策链条过长，不可避免地产生现有应急管理体系不能及时、有效地转化为预期中的治理能力的“治理滞距”困境和挑战。

要求一个具有强大常规化惯性的治理体系发挥出预期中的应急治理能力本身，无疑是一个很大的改变。因此，“治理滞距”给我们传递了这样一个信号：从应急管理体系到应急管理能力的转变之间，我们急迫需要的是重组和再激发，以使得这些已经常规化的治理体系和机制真正具备应急管理能力，但这个能力形成的过程也需要时间。在此次突发公共卫生事件中，我们看到的改变不是局部的、由某个部门主导的机制改进，而实际上是一次举国体制下的应急状态，城乡社区都成为抗击疫情的重要组成部分，是“纵向到底、横向到边”的最基层节点，是中央政策自上而下贯通的“最后一公里”所在，整个治理体系都发生了一种整体性的改变。

(三)基层社区应急管理能力的有效供给不足

基层社区应急管理能力包括三个主要部分：一是基层社区应急管理的人力资源素质；二是基层社区应急管理的空间配备机制；三是基层社区工作者动员社区群众的能力。新时代基层社区应急管理能力供给不足表现在以下几个实践张力上。

1.常态化下的行政挤压与应急基础不牢

常态化下的行政挤压主要是指社区主要承担上级政府各个部门下发的文件，下达的任务，定期的工作评比等繁杂的行政事务，社区工作者的日常工作时间主要消耗在数据、表格、报告等事项。应急基础不牢，是指在应急过程中缺乏基层社区群众支持，即在应急管理过程中缺乏群众支持导致无法组织和动员社区居民应对突发事件。从疫情防控的现实情况来看，上级下达的行政事务使得社区的很多工作与社区群众的利益、兴趣和情感关联度不高，而且挤占了社区工作者深入群众的时间。与此同时，大多数时候社区工作者眼睛向上不向下，平时不主动做群众工作，没有筑牢群众的基本盘，导致在突发事件应对中缺乏群众支持。[25]

2.应急资源的空间配备与应急准备不足

从应急资源的空间配备来讲，我国应急资源配置呈现出“上粗下细”的明显特征。究其原因，我国许多优质资源都是围绕行政权力配属的，级别越高，优质资源的可获得性往往就越强。优质应急资源在基层最需要但也最匮乏，这是一个长期存在的“悖论”。[26]所谓应急准备不足，是指社区不仅缺乏相应的应急资源(物质)保障，也缺乏专业的应急管理人员。在基层社区，应急管理者基本上都是兼职人员，缺少应急管理方面的专业培训和专业知识、技能。可以看出，应急资源在空间配备上的不均衡是导致基层社区应急力量和应急准备不足的重要原因。

3.应急管理的人力资源素质与应急动员不力

在社区应急管理中，我们在一些地方可以观察到两种错误倾向：一种是社区工作者面对突发事件不敢担责、坐等指令和消极应对，从而错失了应急管理和解决社区实际困难的最佳时机；另一种是一些社区管理者和工作人员在应急处突中层层加码、简单粗暴，对群众的日常生活需求和特殊需要照顾不周。[25]这两种应急管理倾向(前者是应急不足，后者是应急过度)与社区应急管理工作者的人力资源素质有关。所谓应急动员不力，是指由于社区缺乏较好的自组织或邻里基础，基层党组织、居委会与业委会、社区各类团队之间缺乏日常情感交流导致的社区群众参与应急处突投入意愿不足现象。可以看到，如果社区应急管理的人力资源素质不足，会导致社区工作者出现应急管理不足和过度两种倾向，社区群众在面对突发事件之时，容易出现命运共同体的缺失，从而导致应急动员效果大打折扣。

三、新时代推进我国应急管理事业的有效路径

(一)扩展应急管理幅度：构建跨区域应急管理共同体

根据2007年我国颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》规定：“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”。其中，“属地管理”具有空间上的含义，主要强调应急管理幅度的边界和控制问题。从社会学视角来讲，“属地管理”原则具有深刻的意涵：(1)属地管理的推行，符合科层体制和新政等级制内部风险管控和风险规避这两个基本逻辑，通过实施属地管理原则，把各类行政责任下沉到等级制底端，有助于激励并提升属地单位防范风险的动机强度，也意味着在风险的确发生时，将通过处罚位于基层的属地责任人而间接保护了科层制中上端的政治安全；(2)属地管理表征了在单位制解体后的“后单位制时代”，以属地空间管辖来实现空间全控目标的需求。“网格化管理”理念之所以能够在全国范围内引发如此众多的类似创新和推广，究其根源在于满足了地方“全控维稳”这一根本性的政治需求；(3)属地管理实际上具有财政意涵，即上层实现了将行政成本转移到科层制中下层的可能性。

进入新时代，应急管理所关注的非常规事件通常会超越属地管理的空间范畴，需要我们控制应急管理的幅度，用扩展了的空间视角来认识当下的应急管理体制。与此同时，许多行业的突发事件是由驻地央企引发的，而且驻地单位的行政级别一般来说高于属地政府的行政级别，它们形成了属地辖区内一个个拥有自己明确边界的政治或经济“岛屿”，造成了驻地单位(条条)与属地政府(块块)之间的张力和冲突。因此，我们需要从空间上扩展应急管理的控制幅度，即构建“区域应急管理协作共同体”或者“区域性应急救援中心”，通过类似于“脱贫攻坚”中的结对帮扶策略，促进区域内的“条块”、“块块”通力协作来共同增强应对突发事件的能力。

(二)提高基层应急治理能力：培育以行动者为中心的应急效能感

习近平总书记指出，“基层是联防联控、群防群治的第一线，也是复工复产的第一线，是确保各项措施落实到位的关键所在”[27]。其中，基层群防群治，强调的就是要积极推进基层社会治理。党的十八届三中全会以后，“社会治理”取代“社会管理”成为国家政策层面的主流话语体系。“社会治理”强调坚持和完善共建共治共享的社会治理体系，在强化基层组织建设的同时重视让更多的力量参与到社会治理中来，由此基层社会治理的力量更为多元，有效性更为明显。

与此同时，在大众传媒极其发达的当代，基层治理对象的政治社会化进程(对个人权益的重视和权益保护意识的提升、对行政权力限度的认知、对公平公正的社会要求、对政治表达方式之有效性的认知等)也渐渐提速。“政治效能感”主要用于测量人们对于自己在政治参与上是否能够造成特定后果的能力的一种主观判断。在此基础上，我们对基层应急管理效能感作进一步讨论。

在应急动员周期内，应急效能感的有效供给，是确保应急动员和应急参与的主要心理机制之一。同样，在应急动员周期内，由于高强度应急动员和应急参与所带来的强烈应急效能感，有时候给社区成员带来与应急管理者一样的现实参与感和自我价值意识。习近平总书记在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上指出，“要完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立全周期的城市健康管理理念，增强社会治理总体效能。”[28]在社区地域共同体内，这种建立在血缘、亲缘、地缘和信仰实践基础之上的整体命运感和集体身份认同的天然优势，有助于培育基层应急效能感，推动人们发展出高强度的应急管理理念和应急管理能力，从而促进基层社区内部的成员，产生命运休戚与共的社会团结感。

(三)加强应急法治建设：促进公权力与私权利之间的平衡归位

在中央政治局第十九次集体学习会上，习近平总书记强调，“要坚持依法管理，运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平，系统梳理和修订应急管理相关法律法规，抓紧研究制定应急管理、自然灾害防治、应急救援组织、国家消防救援人员、危险化学品安全等方面的法律法规，加强安全生产监管执法工作。”目前我国突发事件应对的法律法规依据仍然是 2007年11月施行的《突发事件应对法》。但在实际运行过程中，《突发事件应对法》作为治理紧急事件的综合性“基本法”, 在操作性、法律体系的完备性、法制体系具体的配套制度和实施细则等方面亟待完善。在实际突发事件的应对过程中，应急预案往往成为应急管理工作者的主要依据。然而，应急预案也存在以下三个方面的缺陷：第一，预案体系定位不明。究竟是突发事件应对的指导原则还是具体的应急程序，不甚明晰；第二，预案体系的建构缺乏实用性。从中央到基层单位，没有因时因地因不同领域制定具体的应急预案，基本上参照使用一套固定的“预案模板”；第三，预案体系对风险治理或应急准备重视不够。应急预案“重处置、轻预防”的思维，对于新时代巨灾、生物安全类事件、非传统领域的公共安全事件的应急准备强调不够，难以适应新时代面临的系统性风险。

应急管理法治化是新时代应对突发事件，推进应急管理体系和应急管理能力现代化的必然之路。法治不仅对常规状态下的国家和社会治理具有重要意义，对紧急情况下应对重大公共安全事件，包括疫情防控同样具有重大意义。[29]在积极推进法治政府建设的今天，如何在党的领导下将应急管理工作置于法治轨道上平稳运行，运用法治思维和法治方式履行应急管理职责，确保行政权在法治框架内有效执行，已经成为各级政府和职能部门的共识。在应急状态下，公权力与私权利之间往往会出现实践张力，即公权力的扩张和私权利的收缩。在这种情形下，如何保持公权力与私权利之间的平衡归位，就需要在应急与法治之间找到契合点。一方面,以行政权为代表的公权力需要法律授予更多的权限，以便在应急状态下能够合规性地应对突发事件(危机)，从而免于遭受合法性质疑和事后追责；另一方面，在公权力扩张的同时，私权利在让渡权利过程中难免出现收缩现象，即公民需要承担更多义务。比如，疫情期间，中高风险地区公共场所关停，与阳性感染者有密切接触人员均需要强制隔离等。需要注意的是，无论私权利与公权力之间如何此消彼长，要防止公权力滥用，限制私权利必须保障基本人权，不能突破人道主义底线，避免对公民权利的过分限缩，克服走极端的倾向，防范应急状态下出现社会冲突，维护社会正常管理秩序。[29]

(四)提升“智慧”赋能的效度：推动技术应用与应急管理相互嵌套

技术应用是应急管理目标达成的重要工具，技术在不断创新、发展与应用的同时推动了应急管理流程、机制、模式的不断优化。[30]将技术应用嵌入到应急管理领域，通过技术应用与应急管理之间的相互嵌套有助于推动应急管理能力现代化，从而快速有效地处置突发事件(危机)。通过大数据、人工智能等技术手段的介入，有助于实现突发事件应对从传统的以“人海战术”为主的治理模式向精准化、科学化、高效化的技术治理模式转变。

在应急管理工作和突发事件(危机)应对过程中，“智慧”赋能的最本质特征体现在技术运用的可及性、快速响应性和信息连通性。所谓可及性，是指通过科学技术的应用，应急管理工作者和群众能够快速获取和使用信息的可能性。例如，许多手机APP软件通过汇总确诊病例在发病期间曾活动过的小区或场所的轨迹等信息，使当地政府和民众快速了解本地区疫情传播模式，从而帮助相关部门制定适于本地区疫情防控的应急方案，减缓疫情传播速度；快速响应性是指，在突发事件应对中，借助“智慧”手段快速识别和管理风险空间和风险人群，提升防范化解风险的能力。例如，通过大数据技术应用，能快速识别疫情中高风险地区人口流出的相关情况，从而快速摸清底数并切断风险源；而信息连通性，主要是指基于技术的应用，使得互动双方即使脱离了具体地点和场景也能实现互动与获取信息的机会。例如，借助于网络云平台和教育资源线上服务平台，使得疫情期间的线上办公和线上教学得以顺利进行。

提高应急管理能力不单纯是技术应用单向度地嵌入应急管理工作之中，而是技术应用与应急管理相互嵌套的结果。必须在应急管理需求、管理机制创新、工具创新的牵引下，将技术应用进行整合，在实现应急管理模式优化的基础上，推动应急管理能力的提升。[30]技术应用与应急管理之间的互构和嵌套表明，技术应用不是强行进入应急管理的过程，而是根据应急管理的实际需求，通过两者之间的匹配和耦合，在技术“赋能”与应急管理“吸纳”的相互关系中推动应急管理现代化。

注释：

①在哈贝马斯看来，在“理想沟通情境”或者是在语言的使用里，有三个有效宣称规范着语句的使用或人的语言行为；这些有效宣称可以理解为是一些必要的条件领导说话者可以正确地运用语言跟别人沟通。第一个是“真理宣称”：在认知层面的沟通过程里，我们是期望所使用的句子能够反映着外在世界的事实，并且是透过这些认知句子把相关事实告诉别人；第二个是“正当宣称”：正当宣称是语言使用者和别人沟通时，要遵守支配着人与人沟通的社会规范，人际的关系很大程度上是由这些规范构成的；第三个是“真诚宣称”：我们使用的句子是希望别人相信这是真诚地表达我们内心的想法和感觉。