长江经济带土地纠纷的演变特征及影响因素研究

谭术魁，邹尚君

（华中科技大学公共管理学院，湖北 武汉 430074）

1 引言

推动长江经济带的发展是中共中央做出的重大决策部署，是关系国家发展全局的重大战略[1]。妥善处理新形势下人民内部矛盾是构建社会主义和谐社会的重要途径。土地是农民赖以生存的根本，土地纠纷化解是基层社会矛盾治理的关键一环[2]。对长江经济带土地纠纷演变特征和作用机理展开分析，一是有助于帮助把握土地纠纷发展趋势，适时调整和完善基层纠纷化解机制，维护社会稳定和谐；二是有助于深刻理解土地纠纷发生的原因和作用机理，为纠纷化解“对症下药”；三是长江经济带内部经济发展不平衡的现状对处于同样情况的国家和地区土地纠纷研究极具参考意义。

土地纠纷作为最重要的纠纷类型之一，引起了国内外学者的重点关注。国外对土地纠纷的研究起步较早，公元前5世纪至公元前4世纪，古希腊学者色诺芬的专著《经济论》中就有对土地耕种、土地购买等纠纷的探讨[3]。近年来相关研究呈现出对亚非拉国家相对集中的态势，如尼加拉瓜[4]、博茨瓦纳[5]、埃塞俄比亚[6]、菲律宾[7]、印度[8]、布隆迪[9]、尼日利亚[10]等研究。欧美发达国家近年来较少出现大规模的土地纠纷，但小规模的土地纠纷与衍生利益冲突还是时有发生，相关研究主要表现为人们因休闲娱乐生活需求的增加而产生的对公共土地用途的纠纷[11-12]，也有学者对工业化、城市化初期的土地纠纷展开了回溯研究，如美国人对土著印第安人的土地掠夺、英国“圈地运动”中城市资本家对农民的土地剥削等[13-14]。

我国土地纠纷的研究约始于21世纪初，通过对现有相关文献的梳理，大体可析分为四个方面：一是土地纠纷产生的原因或根源剖析，包括历史遗留、政策变化、产权不明晰、法律不完善、基层组织管理混乱等，但学者们普遍认为经济利益驱动是土地纠纷的根本原因[15-16]；二是土地纠纷的特征归纳，有学者从社会现状审视的角度出发[17]，也有学者从社会学和法学的视角切入[18-19]，常见的纠纷特征主要有扩张化、复杂化、多样化及群体化等[20]；三是土地纠纷类型的划分，主要有按主体划分、范围划分、根源划分、权属划分[21-22]等；四是土地纠纷解决机制的构建，有学者强调要从现实角度解决具体问题[23]，更多学者则强调应建立长效的解决机制，使其具有普适性[24-25]。研究方法多采用质性研究方法[26]，也有学者采用访谈、调查问卷等形式获取一手数据定量建模[22,27]。研究对象多为省域范围或以某乡镇、城郊为例。已有研究对丰富土地纠纷的理论体系和构建多维度的土地纠纷研究数据库具有重要的价值，但在命题证明方面仍存在研究材料碎片化、研究区域局限化、证明方法简单化的缺陷。现有质性研究中，多为纠纷现状的总结思考，部分量化研究也多为调研数据。单纯采用传统的描述性分析和小范围的调研总结可能会让结论缺少数据支撑，一定程度上弱化了研究结果的客观性和可信度。

鉴于此，本文利用中国裁判文书网公开审判文书，通过关键词检索建立长江经济带（2011—2020年）11省市土地纠纷案件数据集，从数量变化、空间分布、纠纷时间、标的额大小、处理结果等角度分析演变特征；通过理论分析探究土地纠纷变迁影响机理，并通过构建计量模型实证检验具体影响；根据研究结果针对性地提出相关政策建议，为及时防控化解土地纠纷，推动长江经济带健康、平稳发展提供科学参考。

2 研究区域与数据来源

2.1 研究区域

长江经济带东起上海、西至云南，空间范围包括四川、重庆、贵州、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、浙江及上海的9省2直辖市。区域面积约205万km2，占全国总面积的21%。据统计，2019年全区生产总值45.78万亿元，占国民经济的46.2%，人口约5.99亿，占我国总人口的42.9%[28]。近年来国家陆续颁布关于推动长江经济带发展的政策文件，包括《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》（2014年）、长江经济带发展规划纲要》（2016年）等，将该区域定位至重大国家战略发展区域。伴随着地位提升、经济发展，城市化进程加快，土地增值明显，人地矛盾和农地制度尚不完善引发的纠纷问题日益突出。

2.2 数据来源

本文使用的土地纠纷案件数据集来源于中国裁判文书网，具体通过“土地纠纷”、“土地承包经营”、“土地承包合同”、“土地流转”、“土地征收”和“土地征用补偿费用分配”等关键词检索获取研究所需的案件数据集。时间限定设置为2011—2020年，共获取21万个土地纠纷案件。

社会经济数据均来源于《中国农村经营管理统计年报》（2011—2018年）、《中国农村政策改革统计年报》（2019年）、《中国统计年鉴》（2012—2020年）、《中国环境统计年鉴》（2012—2020年）以及同年度长江经济带11个省、市的官方统计资料。鉴于公开数据最新年份为2019年，影响因素研究仅使用2011—2019年社会经济和土地纠纷案件数据集。

3 长江经济带土地纠纷演变特征

根据收集到的2011—2020年土地纠纷审判案件，利用数理统计法和GIS平台对研究区土地纠纷的数量、审判时间、空间分布、持续时段、标的额大小、结案方式等进行直观呈现。结果显示，长江经济带土地纠纷的演变呈现纠纷数量先增后减、纠纷时间相对集中、纠纷分布西多东少、纠纷时段缩短明显、小额案件比例缩小、协调结案比例大增的特征。

3.1 纠纷数量先增后减

土地纠纷数量变化直观显示历年土地纠纷发生的起伏。根据中国知网中土地纠纷分类研究引用率最高的论文[21]，将土地纠纷案件分为土地承包合同纠纷、土地权属纠纷、土地征用补偿纠纷三类。2011—2020年各类型纠纷及土地纠纷总量的时间分布如图1所示，研究区土地纠纷总量呈明显的上升趋势且具有阶段性特征。土地承包合同纠纷和与土地纠纷总量变化趋势相似，土地权属纠纷与土地征用补偿纠纷则呈现先增长后趋缓态势。第一阶段（2011—2013年），纠纷数量缓慢增加。这一阶段的土地纠纷以土地权属纠纷为主，其原因可能是2011—2013年是中央提出和全面开展农地确权、登记颁证工作的阶段。农地确权使面积不准、四至不清、空间位置不明确、登记薄不健全等问题凸显，土地权属纠纷突出。第二阶段（2014—2017年），纠纷数量迅速增长。2014年国务院印发《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，该意见主张大力发展区域现代农业，土地收入显着增加，进一步刺激农民对土地的需求。2016年，推动长江经济带发展重大国家战略的纲领性文件《长江经济带发展规划纲要》正式通过，进一步明确长江经济带的战略地位，2017年土地纠纷数量达到顶峰，土地承包合同纠纷超越土地权属纠纷占据纠纷主导地位。第三阶段（2018—2020年），纠纷数量开始减少。这一阶段国家注意到长江经济带存在过度开发，并提出“共抓大保护”的建议一定程度上缓解土地过度开发和经营，土地承包合纠纷得以减少。但土地承包合同纠纷仍占纠纷主导地位，这也说明法律意识不足导致的农民不规范签字、随意变更合同、不诚实履约等问题仍较为严重。

图1 2011—2020年长江经济带各类型土地纠纷数量分布Fig.1 The distribution of the number of various types of land disputes in the Yangtze River Economic Belt from 2011 to 2020

3.2 纠纷分布西多东少

利用GIS平台生成2011—2020年长江经济带11个省（市）的土地纠纷案件数量分位数图（图2）。图2显示，研究时段内重庆土地纠纷数量最多，超过30 000件，其次是四川、云南、湖南和安徽，纠纷数量在20 000～30 000件。纠纷数量10 000～20 000件的省份有贵州、湖北、江苏和浙江，10 000件以下的省（市）有江西和上海。总体而言，长江经济带土地纠纷数量西部多，中部其次，东部最少。这表明在相对欠发达的西部地区，土地作为农民赖以生产和生活的物质基础，事关土地权益的争夺更受重视，再加上相对较低的文化程度和法律意识使农地流转、承包经营纠纷也更加突出。

图2 2011—2020年长江经济带土地纠纷数量空间分布Fig.2 The spatial distribution of the number of land disputes in the Yangtze River Economic Belt from 2011 to 2020

3.3 起诉时间相对集中

土地纠纷案件起诉时间分布可以反映农民易何时提起诉讼，便于让相关部门做好防范，避免群体性事件的发生。图3是历年土地纠纷案件起诉时间的季节分布，可以看出土地纠纷案件起诉时间相对集中在夏季，其次是秋季。夏季天气炎热，容易产生浮躁情绪，而秋季是收获的季节，附着在土地上的经济利益容易催生土地纠纷。

图3 2011—2020年长江经济带土地纠纷发生时间（季节）分布Fig.3 Seasonal distribution of land disputes in the Yangtze River Economic Belt from 2011 to 2020

3.4 纠纷时段缩短明显

土地纠纷案件诉讼时段可以直接反映司法效率和诉讼成本。根据2011—2020年长江经济带土地纠纷诉讼时段和平均审理期限（图4），可以看出土地纠纷案件的平均审理期限在70～90天范围波动，总体呈先增加后减少特征，平均审理期限未超过90天。纠纷时段31～90天所占比例最高，但呈现下降趋势，由初期的51.15%降至43.85%。而纠纷时段小于30天的案件比例呈上升趋势，由2011年的26.28%升至35.32%。纠纷时段在91～180天、181～365天和超过365天的案件占比分别为15%、5%和2%。土地纠纷案件平均审理期限符合我国民事案件审判简易程序审理的案件3个月内审结要求，而且总的来说纠纷时段缩短明显，这极大节约农民诉讼时间和金钱成本，切实提高司法效率。

图4 2011—2020年长江经济带土地纠纷诉讼时段和平均审理期限Fig.4 The duration of litigation and average trial period for land disputes in the Yangtze River Economic Belt from 2011 to 2020

3.5 小标的案件占比缩小

土地纠纷案件诉讼标的额即为纠纷土地的价值金额，能反映土地纠纷的争议规模。一般法院以当事人诉讼请求中的诉讼标的金额作为计算依据，收取诉讼费用。根据长江经济带土地纠纷案件不同标的额历年占比（图5），可以看出95%以上的案件都为小标的（标的额小于50万元）案件，而且占比由2011年的98.62%降至95.8%，标的额大于50万元的案件所占比例则由1.19%升至4.2%。由大标的案增多与小标的案减少的现象可以推测，考虑到诉讼费用和时间，对于小标的案件，农民愈来愈倾向使用非诉讼手段解决。

图5 2011—2020年长江经济带土地纠纷案件诉讼标的额分布Fig.5 The distribution of litigation object amount in land disputes in the Yangtze River Economic Belt from 2011 to 2020

3.6 协调结案比例大增

土地纠纷是部分群体性事件暴发的导火索，诉讼阶段土地纠纷处理结果统计对政府建立土地纠纷多元防范化解机制具有参考意义。根据2011—2020年长江经济带土地纠纷案件审判结果（图6），全部/部分支持所占比例由63.23%降至25.53%；驳回上诉&不予受理的比例2015年之前上升而后下降，但整体变幅小于1%；撤诉和调解结案多来自当事人和解或第三方协助调解，结案比例分别由14.74%和8.06%大幅上升至28.69%和32.21%。可以推测，一是社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制发挥效用，法治力量向引导和疏导端用力效果明显；二是我国土地管理法律法规渐趋完善，土地管理领域的社会秩序逐渐发挥成效。

图6 2011—2020年长江经济带土地纠纷案件审判决结果Fig.6 Results of trial and judgment of land disputes in the Yangtze River Economic Belt from 2011 to 2020

总的来说，得益于司法体制改革取得的成就，长江经济带土地纠纷正朝好的方向发展，但是纠纷数量与涉案金额仍然很高，若不予以重视，土地纠纷问题升级酿成的社会影响将十分恶劣。

4 长江经济带土地纠纷的影响因素

4.1 诱发机理

土地纠纷是一项复杂的社会进程，纠纷产生的原因是复杂多样的，各类纠纷的构成机理不同，其产生的原因也各不相同。因此简单地归纳和抽象不可能含括所有纠纷产生原因，难免存在挂一漏万的不足。根据前文土地纠纷的演变特征研究，并结合现有相关文献，本文将土地纠纷案件增多的原因主要归结为以下三个方面：

（1）土地价值凸显后的利益争夺是土地纠纷案件增多的根本原因。长江经济带横跨我国东中西三大板块，人口规模和经济总量占据全国“半壁江山”，特别是近年来受到国家政策的大力关注，经济高速发展，工业化和城镇化水平迅速提升。已有多项研究表明无论从哪个角度阐释土地纠纷的成因都是表面原因，城镇化进程的加速和社会经济增长所造成的土地现有资源无法满足发展需求是土地纠纷产生的根源[16,21-22]。

（2）产权和法律中存在的结构性缺陷是土地纠纷案件增多的关键原因。一是产权混乱。当前农村集体土地所有制下，农民所享有的土地产权是残缺、不完整的，这为一些人侵犯农民土地权益留下了制度空间[29-30]。另外，在土地确权工作中，历史遗留下来的边界不明、权利人不清等问题成为了土地纠纷发生的生存土壤。二是法律模糊。由于新旧土地法律法规衔接有效性，以及有学者指出农地承包、流转等具体法规条文相互矛盾[31]，使得土地法律法规与土地实践变化在时空上不能有效契合，导致土地纠纷多发。

（3）农民用法意识增强是土地纠纷案件增多的直接原因。长期以来，农民文化水平偏低，法律知识缺乏、权责意识淡漠使得随意涂改承包合同和产权证书的现象时有发生，因此产生大量纠纷[32]。而中国农村中，人情、道德、习惯、风俗等对农民行为的引导作用大，迁就、忍耐和村中有威信人的调解、劝说成为了土地纠纷化解的主要途径。随着国家对土地纠纷群体性事件的重视增加，解纷投入力度也随之加强，特别是农村土地承包仲裁委员会的成立和基层法治宣传等举措，农民的法律意识增强，开始更多地利用诉讼手段解决土地纠纷[33]。

基于上述分析，本文主要从城市化进程、产权制度建设、解纷投入力度三个主要方面提出其对长江经济带土地纠纷影响的研究假说：

假说1：城市化进程加快与土地纠纷案件增多存在正向关系，即城市化进程中土地增值带来的巨大收益争夺必然引发大量的土地纠纷。

假说2：农村集体产权制度改革与土地纠纷案件增多存在正向关系，即土地确权工作中暴露出的历史遗留问题会带来土地纠纷。

假说3：解纷投入力度与土地纠纷案件增多存在负向关系，即国家对农村土地纠纷的协调投入的增加能有效缓解进入诉讼阶段的土地纠纷。

4.2 模型构建

根据理论分析与研究假设，模型选取了城市化水平、农村集体产权制度改革情况、解纷投入力度3个解释变量和经济增长、产业结构变化、当年征地情况、农村居民文化程度、资源禀赋、政府法制宣传投入力度作为控制变量。考虑到可能会因存在异方差和部分变量不符合正态分布假定，导致估计结果不准确，本文对部分变量原始数据进行对数处理，模型的具体表达式如下：

式（1）中：ILDC代表土地纠纷案件数量变量（件）；URBP为城镇人口比重（%），反映城市化水平；PRS为完成产权制度改革的村占总村数的比重（%），反映产权制度建设情况；GLI为农村土地仲裁委员会数量（个），反映解纷投入力度；控制变量PerGDP为人均GDP（元），反映经济增长状况；IND为二三产业占地区生产总值比重，反映产业结构变化；URBL为集体土地征收面积（亩），反映城市化水平和当年征地情况；FEL为农村家庭户主高中及以上学历比重（%），反映农村居民文化程度；PCAL为人均耕地面积（亩），反映资源禀赋；LLS为政府法制宣传投入力度，设置层次递进的虚拟变量值反映。具体地，将2010—2013年赋值为1，2014—2016年赋值为2，2017—2019年赋值为3。C为常数项；γt和μi分别代表时间效应和个体效应；εij为随机误差项，下标i、t分别表示省/市和年份。考虑已有的相关研究指出，随着区域经济发展水平的提升，其对土地冲突的影响可能会发生变化[34]，因此，本文在上述模型中加入了变量PerGDPij的二次项，以检验经济增长对土地纠纷数量的非线性影响。表1为上述模型中各变量的样本数据描述统计值。

表1 模型中各变量的描述统计值Tab.1 Descriptive statistics of variables in the model

4.3 结果分析

利用2011—2019年长江经济带11个省（市）面板数据，选择个体和时间固定效应模型对研究假说做实证检验（表2）。估计了仅包含3个解释变量的回归模型（模型1），然后逐步增加控制变量再分别估计了6个模型（模型2—模型7），同时使用聚类稳健标准误以减少样本间异方差带来的影响。另外，本文采用替换变量进行稳健性检验，鉴于有部分学者用城镇土地面积占比衡量城市化水平[35]，因此用该指标对原有城市化水平指标进行替换，其他变量保持不变，具体结果见模型8。可以看出回归系数方向和显著性变化不大，由此可以判断模型的设定与估计具有稳健性。下面主要依据模型7的结果进行具体解释。

表2 模型估计结果与稳健性检验Tab.2 Model estimation results and robustness test

根据各解释变量估计结果，可以看出城市化水平（URBP）和农村集体产权制度改革情况（PRS）对土地纠纷的影响均十分显著，而解纷投入力度（GLI）的估计系数在模型5以外的模型中也都十分显著，这与本文前面的理论分析基本一致。具体地，随着工业化城市化进程的加快，大量农村人口进城，集体土地被转化为城市建设用地，这一过程引发了大批失地农民的抗争，从而带来土地纠纷案件增加，这与假说1相符。随着农村集体产权制度改革的深入推进，其中针对土地等资源性资产的确权颁证、公开收益分配等工作会使历史原因遗留的土地问题凸显从而带来土地纠纷案件增加，这与假说2相符。中国是人口大国，仅靠诉讼手段解决土地纠纷显然会让司法系统不堪重负，随着国家对土地纠纷的重视程度加深，国家从宣传教育、行政举措等方面加大了对土地纠纷解决的投入力度，特别是成立农村土地承包仲裁委员会。当纠纷产生时，若协调不成可依法向仲裁委员会申请仲裁解决，有效控制了土地纠纷案件数量，这与假说3相符。

从模型中各控制变量的估计结果来看，PerGDP、PerGDP2、IND、URBL、LLS对土地纠纷的影响均十分显著，且与已有的相关研究结论一致。PerGDP的一次项估计系数显著为正、二次项估计系数显著为负，这说明随着经济增长土地纠纷案件数量会出现先增加后减少的倒U型变化规律，这验证了前面研究发现的土地纠纷案件数量呈先增加后减少的趋势；产业结构变化（IND）对土地纠纷案件数量的影响显著为正，可见随着二三产业的发展，有效释放了城市土地外溢需求，引发了土地纠纷数量增加；当年征地情况（URBL）对土地纠纷案件数量的影响显著为正，农村土地的大量征收征用会直接诱发附着在土地上的利益矛盾，从而引发土地纠纷案件增加；政府法制宣传投入力度（LLS）对土地纠纷案件数量的影响显著为正，这说明随着国家普法宣传教育投入的增加，农民的法制意识得到提升，越来越多地愿意采用法律手段维护自身的合法权益；资源禀赋（PCAL）对土地纠纷案件数量的影响并不显著，但其估计系数为负，说明人均耕地资源越贫乏，土地供给关系会相对紧张，导致土地纠纷案件增多；而农村居民文化程度（FEL）的估计系数也不显著，这可能受限于缺乏能全面系统反映各地居民文化水平的具体数据。

5 结论与启示

探究长江经济带土地纠纷演变特征和影响机理能较为深刻地揭示纠纷背后复杂的社会结构和权力关系，为靶向化解长江经济带土地纠纷，防范土地冲突群体性事件做准备。通过对2011—2020年长江经济带土地纠纷审判文书的量化分析提炼演变特征，而后在探讨城市化水平、产权改革情况、解纷投入力度等对土地纠纷演变影响的基础上，通过面板数据构建计量模型进行实证检验，结果显示：（1）2011—2020年，长江经济带土地纠纷呈现出纠纷数量先增后减、纠纷分布西多东少、纠纷时间相对集中、纠纷时段缩短明显、小额案件占比缩小、协调结案比例大增的演变特征。（2）城市化进程中土地增值带来的巨大收益争夺是土地纠纷案件增多的重要驱动因素；农村集体产权制度改革会触及利益纠纷，对土地纠纷数量增加具有显著正向影响；解纷投入力度对土地纠纷案件数量控制效应显著；经济增长对土地纠纷案件数量的增加影响显著，随着经济增长土地纠纷案件数量会出现先增加后减少的倒U型变化规律；二三产业增加、当年征收集体土地面积、政府法制宣传投入力度均对土地纠纷案件增加具有正向影响，而农村居民文化程度和资源禀赋由于数据和研究时段局限对土地纠纷影响并不显著。

据此，本文得出以下5点启示：（1）得益于司法体制改革取得的成就，长江经济带土地纠纷正朝好的方向发展，但是纠纷数量与纠纷标的仍然较大。应继续深化改革，一方面，构建完善的法律政策体系，形成有法可依、有规可循的土地纠纷案件审理机制。另一方面，应扩大受案范围、减少诉讼成本、提高诉讼效率以增强司法权威。（2）城市化过程中土地价值增加是土地纠纷背后的本质原因，虽然长江经济带整体土地纠纷与经济增长的库兹涅滋曲线拐点已经出现，但是区域内部经济发展水平差异较大，仍有部分地区仍位于曲线左端，未来应持续推动经济发展方式转变，合理配置好土地资源、盘活现有土地，优化土地利用结构，促进城市高质量发展。（3）农村集体产权制度改革过程中的土地确权工作等触发了历史原因遗留的土地权属纠纷，但长远看来明晰的产权关系能减少可以保证土地使用高效、流转顺畅防范土地纠纷发生。因此，应深入推进农村集体产权制度改革，切实保障农民合法权益，让农民共享城市化、工业化进程中土地增值收益，从结构上预防和减少土地纠纷的发生。（4）解纷投入力度对土地纠纷数量控制影响显著。应加大土地纠纷协调投入成本，中国是人口大国，面对纷繁复杂的土地纠纷，仅靠诉讼裁决会让司法系统不堪重负，因此应建立起包括协商和解、调解、信访、行政裁决、仲裁和诉讼等的土地纠纷多元预防调处综合机制，并加强彼此之间的协调运作。（5）政府法制宣传投入增加鼓励了农民越来越多地利用法律手段维护自身的合法权益，长期看来农民法律的意识加深能预防新的土地纠纷发生。应继续加强村干部和农民的普法教育宣传、强化基层政府的指导和服务职能，采取有效的预防性措施，将纠纷化解在萌芽状态。

由于技术水平有限，目前尚无法根据审判文书提取纠纷主体类型做更精细的演变研究。另外土地纠纷的影响因素十分复杂，而各地风俗习惯、政策法规等差异也极易诱发土地纠纷，未来如何因地制宜地选择影响因素指标是本文进一步关注重点。