耕地非粮化的系统认知与研究框架：从粮食安全到多维安全

曹 宇，李国煜，王嘉怡，方晓倩，孙凯颖

（1.浙江大学公共管理学院，浙江 杭州 310058；2.浙江大学土地与国家发展研究院，浙江 杭州 310058；3.美国普渡大学森林与自然资源系，西拉法叶 IN 47907）

1 引言

耕地资源是粮食生产的核心物质基础，随着我国耕地保护与粮食安全战略持续推进，耕地单产水平实现了逐年提升，然而，若片面追求农业高产的过度集约化经营模式则会引发严重的水土流失、地下水超采、土壤退化、农业面源污染等环境问题[1-2]。如何协调人类日益增长的粮食需求与资源环境约束、经济发展之间的矛盾，实现耕地资源的可持续利用与人类福祉提升，已然成为世界各国关注的热点议题以及土地系统科学、资源环境科学、地理学等研究领域的重要学科前沿。长期以来，以城镇扩张为主要驱动的耕地利用时空格局转变呈现出复杂的时空分异特征，不仅影响粮食供给稳定性，对环境可持续性的潜在威胁也日趋增强[3]。近年来，随着我国耕地非粮化现象日益突出，在自然和人文多重因素共同驱动下，耕地利用由粮食生产为主转变为多种农业经营方式并存，对国家粮食安全带来潜在风险[4]。

国内学者多从粮食安全视角出发，重点探究社会经济因素对耕地非粮化的影响，在制度政策驱动下农户种植决策响应机制方面取得了丰富成果，进而有针对性地开展了防止耕地非粮化的相关政策研究[5-7]。国际学术界并无明确的耕地非粮化概念，相关研究侧重于经济作物的快速扩张对于人类社会和生态环境所带来的负面影响[8-9]，同时更加关注作物多样化（crop diversification）[10]、可持续集约化（sustainable intensification）[11]等研究领域并积极付诸实践，基于这些理念的实践措施与“非粮化”的表征颇有相似之处，其旨在改变种植单一粮食作物的生产模式，以提升农业经营方式应对气候变化和环境胁迫的韧性及持续性。国际学术研究成果及各国实践经验表明，若仅从保障粮食供给角度探讨耕地非粮化问题将难以应对诸如农户生计丧失、土地质量退化、生态环境受损等严峻挑战。因此，从兼顾粮食供给、生态保护、资源效率的视角探究耕地非粮化问题具有重要的科学价值与现实意义。

近年来，我国政府做出了一系列遏制无序耕地非粮化的决策部署，2021年11月，多部委联合下发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，细化了耕地非粮化的治理措施，首次提出了耕地转为其他农用地的“进出平衡”，并规定可跨行政区域统筹落实耕地“进出平衡”。在此背景下，未来耕地非粮化研究应关注耕地利用空间配置优化的现实需求，着眼于作物选择与水土资源匹配、跨区域非粮化协同治理及其带来的公平与效率等重要议题。基于此，本文在全面梳理国内外文献的基础上，回顾了我国耕地非粮化的研究进展，通过分析耕地非粮化与粮食安全、资源安全、生态安全、生计安全的逻辑关联及实证依据，提出了耕地非粮化研究的综合分析框架，以期为科学管控耕地用途转换和合理优化耕地利用布局提供理论参考和研究借鉴。

2 粮食安全背景下我国耕地非粮化研究进展

2.1 内涵外延

现实中，耕地非粮化的表现复杂多样，界定和明晰耕地非粮化概念是非粮化管控中精准分类施策的重要前提[12]。自《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》发布以来，多地相继出台了非粮化整治行动方案，为统筹耕地保护和粮食安全提供了政策支撑，但在实施过程中关于耕地非粮化的类型界定和整治措施存在差异，例如一些地区对于耕地撂荒、畜禽养殖生产及附属设施是否认定为耕地非粮化的做法不同[13]。不但认定标准不统一，由于法律依据不足，现阶段非粮化治理则是主要集中于永久基本农田和粮食生产功能区内，而针对一般耕地发展林果业、设施农业的等非粮种植现象则往往未被纳入整治范围。

现有诸多研究对耕地非粮化的内涵理解与范围界定也不尽相同，如在省域尺度上的研究，非粮化通常被界定为除了水稻、玉米、小麦以外的所有耕种行为，而农户微观尺度上的研究则往往着眼于农户是否从事经济作物的生产种植，但囿于数据来源限制，被调查对象种植经济作物的种类则鲜有涉及[14-15]。然而，种植经济作物只是农户经营方式及其生计策略中的其中一种，若将其等同于耕地非粮化实则是简化了这一概念。整体而言，现有多数实证案例中有关耕地非粮化的定义尚存在一定的片面性，对于农业生产结构调整的实质亦缺乏充分把握和体现。目前仅有少数研究对耕地非粮化的界定相对全面，其范围既包括利用耕地种植花卉、苗木、药材等经济作物，也涵盖了利用耕地开展畜禽、水产养殖等农业生产活动[16]。

2.2 定量测度

非粮化的识别和测度是开展非粮化研究的基础，现有研究大多以行政区或农户为基本单元，依赖于调查和统计数据实现对非粮化的定量测度。由于统计年鉴数据可获得性高，多数研究普遍采用粮食播种面积占农作物播种面积比例推算耕地非粮化率，但现实中农作物实际覆盖的地类并非仅限于耕地，因而类似测算结果则可能会与耕地非粮化的实际发生偏离[17]。此外，还有学者借助耕地面积与复种指数改进上述测算方法，然而却存在复种指数数据可获得性和准确性不足的局限[14]。与此同时，当前还存在一些覆盖多省市的全国性农村家庭调查数据库，囊括了对诸如作物种植类型、生产资料、粮食产量等大量有关农业生产经营数据进行了跟踪调查，虽然可为开展非粮化研究提供一定的数据基础[18-21]，然而此类基于微观样本调查数据的研究由于更加关注农户非粮化种植行为的变化，在描述非粮化种植面积、比例、类型等方面同样存在诸多局限。

遥感技术在提取农作物种植结构、耕地撂荒、耕地复种指数等方面已取得较大进展[22-23]，部分发达国家亦已广泛地对耕地作物类型开展了长期动态遥感监测，例如美国建立了2008—2020年涉及百余种农作物的空间分布数据库，加拿大自2011年起逐年公布覆盖全国30 m空间分辨率作物类型数字地图[24]。而我国针对非粮化种植的遥感技术应用领域，则多局限于识别部分经济作物的扩张过程或是单一类型非粮食作物的信息提取，主要基于植被冠层或地物的光谱特性、时相特征差异或采取目视解译法对不同耕地的生产利用方式加以区分[25-26]。近年来，亦有研究借助GF-1、Sentinel-1等高分影像识别一般耕地、永久基本农田、粮食生产功能区范围内的养殖坑塘、苗木种植等非粮化现象，其多侧重于单一时点或时间段的非粮食生产区域的静态提取[27-28]。然而，我国不同农业生态区的资源禀赋与种植制度差异巨大，非粮化现象呈现的具体类型复杂多样，故而开展全国作物类型分布制图、实现大尺度上综合作物类型遥感动态监测仍存在一定难度。

2.3 驱动机制

耕地非粮化过程受制于自然条件、市场经济、政策制度等多重因素的共同驱动，其实质上是一种外部宏观环境和相关利益主体微观决策交互作用下形成的土地利用方式转变现象（图1）。耕地的自然本底特征如气候条件、水资源丰缺程度等因素，直接决定了耕种粮食作物的适宜性，进而影响相关利益主体的种植行为决策和农作物的空间分布形态[29-30]。基于地块尺度的研究发现，土壤肥力、地形坡度、田块形态等自然因素会对不同类型非粮食作物的种植产生差异化影响[31]。

图1 粮食安全视角下耕地非粮化驱动与作用机理Fig.1 Driving and influencing mechanism of “non-grain” utilization of cultivated land from the perspective of food security

社会经济因素在耕地非粮化过程中起决定性作用，种粮与非粮种植存在的获益差异是导致耕地非粮化的根本原因，其逻辑在于种粮成本不断上升与较低种粮收益之间的矛盾难以调和[32]。非农转移速度的不断加快带动农业劳动力价格持续攀升，种子、化肥、农机以及土地流转成本也在不断提升，同时粮食收购价格仍然相对较低使得种粮收益持续减少，甚至出现入不敷出的结果。因此，在现代市场经济体系下，尤其是我国农村转型发展时期，不断发展起来的新型农业经营主体，受比较效益驱使，则倾向于选择更高农业产出效益的非粮化经营方式[33]。

制度政策因素构成了耕地非粮化进程的主要外部诱因，如土地流转、农业结构调整、种粮补贴等政策设计都会直接或间接地影响耕地非粮化[20]。随着市场不断引导工商资本下乡逐利，土地流转租金亦随之推升，加之非粮食农产品市场需求的日益旺盛，严重削弱了耕地流转大户的种粮积极性，而对流转耕地用途长期管控的不足甚至是缺失亦将致使土地流转政策成为耕地非粮化的重要制度诱因。虽然目前关于土地流转是否必然导致耕地非粮化仍存争议，但在缺乏足够从事农业生产劳动力的情况下，土地出租将会促进水稻种植面积的扩张[34]。也有研究表明，影响非粮食作物种植比例的决定因素是农户实际经营规模而非土地流转规模[35-36]。

除了上述外生性制度外，耕地非粮化终究是“理性经济人”假设前提下的农户种植行为变化[37]，成本收益影响下的农户理性选择与家庭特征（如劳动力数量、兼业化水平、收入结构等）、个体特征（如年龄、文化程度、风险偏好等）以及农户对政策或土地用途的主观理解都将对其种粮意愿产生不同程度的影响[15,33,38]。

2.4 粮食安全效应

我国粮食安全正面临谷物结构失衡、贸易流通风险等问题，使得非粮化的粮食安全效应备受关注。就供给侧而言，耕地非粮化直接导致口粮、玉米和豆薯类等种植面积的减少，进而降低局部区域的粮食自给率。近年来，我国耕地面积和粮食生产重心均由南向北转移，南方地区非粮化趋势加剧，粮食与经济作物产量的南北差异日益凸显，对粮食生产稳定性造成不利影响[39]。2015—2020年，我国粮食播种总面积下降了219.5万hm2，但在全国尺度上种粮面积的减少并未影响粮食增产的宏观趋势，这主要得益于技术进步和农业集约化水平提升，使局部地区非粮化的减产效应未能在国家层面体现[40-41]。长远来看，东北、华北平原优质耕地的高强度利用难以长期持续，南方地区许多耕作适宜度高的土地未能实现其更高的产粮潜力，尤其是在当前大豆、玉米缺口仍然较大的背景下，无序扩张的非粮化必然会威胁我国粮食生产的长期稳定[42]。

与此同时，我国粮食消费需求端正发生重大变化，新时期粮食供需平衡态势的演变也将影响粮食安全的整体思路和政策体系[43]。人均可支配收入的提升促进了果蔬与动物产品的需求，而非粮化无疑能够增加其供给能力，例如，许多地方政府实施了诸如“菜篮子”工程的食物本土化政策，大量城郊优质农田被用于果蔬、肉禽蛋奶的生产，导致了温室大棚的快速扩张，在一定程度上有利于巩固城市食物安全，同时也有益于城乡居民的营养健康与膳食结构优化[44]。此外，耕地仍是生产棉花、油料、糖料等经济作物的核心要素，2021年修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定：耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品。根据我国农业战略格局和产业带优势，利用耕地适度开展经济作物种植，依据水土资源匹配状态开展农业结构调整，也是保障我国主要农产品供需平衡的现实需求[45]。

综上，耕地是否种植粮食在供给侧和需求侧可能产生不同的影响，但非粮化对于不同层次粮食安全的影响程度尚未明确（图1）。如何准确评估耕地非粮化的粮食安全效应，在稳定粮食播种面积的前提下，通过扩种缺口较大的农产品来优化种植结构，是实现由口粮、粮食到食物递进式安全的关键科学命题。

3 多维安全视域下耕地非粮化的再认知

3.1 逻辑溯源

耕地是农业生态系统和社会经济系统相互渗透、交互作用影响下形成的地域实体，社会经济系统演变是耕地利用变化的主因，而耕地系统组成要素、内部结构的变化也会通过人地关系、作物—土壤关系等耦合过程反馈作用于各子系统[46]。无论是追求经济效益最大化导致的耕地非农化、非粮化与耕地撂荒过程，或是耕地占补平衡、退耕还林还草政策驱动下的耕地空间布局重构，均体现出人地耦合系统组成要素变化的基本特性，因而会在更为宏观的时空尺度上驱动资源利用、生态环境与农民生计的耦合关联发生改变。

耕地多功能性也是认知耕地利用变化与多维安全逻辑关联的重要理论根基（图2）。耕地作为兼具自然与人文要素特征的土地利用类型，除了粮食生产功能，其在生物多样性维持、土壤保持、养分循环以及文化休闲等方面兼具多功能特性已成共识，同时，在我国特有的城乡二元结构特征与土地产权制度背景下，耕地之于农民还具有重要的社会保障功能[47-48]。在不同的人类需求驱动下，类型各异的耕地利用方式及其管理措施直接影响耕地不同功能类型组合的空间表达，亦可进一步引致不同维度的间接效应。

图2 耕地非粮化与多维安全逻辑关联示意图Fig.2 Logical relationship between “non-grain” utilization of cultivated land and multi-dimensional security

总之，耕地作为多功能性突出的人地耦合系统，其变化凸显了人类活动与自然环境的耦合关系和级联效应，非粮化过程的本质则反映出了生产关系和耕地多功能性在农业空间上的多重映射，其对农业发展、农村环境与农户生计将产生深远影响。因此，在生态文明建设理念和“双碳”目标的共同牵引下，解析耕地非粮化问题亟待由粮食安全向系统安全观、整体安全观、综合安全观转变。基于多维度统筹、多层次并重的土地系统科学视角来认知和破解耕地非粮化难题，对于解决耕地保护的现实矛盾具有重要的探索意义和实践价值[49]。

3.2 资源安全

资源安全是一个国家或地区可以持续、稳定、及时、足量和经济地获取所需各类自然资源的状态或能力，其中对食物安全与耕地资源安全的关注由来已久[50]。非粮化与资源安全之间的直接关联，首先是来源于土地资源的稀缺及其在初级生产中的不可替代性，耕地非粮化必定会带来可耕作土地面积的减少，亦会对部分耕地资源的可持续利用造成潜在的、不可逆的影响，例如，挖田养鱼、用材林培育、苗木草坪种植等非粮化耕地会导致有机质含量高的耕作层土壤大量流失，其恢复耕种的成本和代价也将变得极为高昂。近年来，国际学术界常用“水—能源—食物”耦合（water-energy-food nexus，WEF）的框架来解释生产活动、耕地变化与资源安全之间的关联[51-53]。在水资源稀缺、农地利用冲突剧烈与营养不良人口并存的部分国家和地区（表1），经济作物、能源作物与粮食作物的非理性竞争是制约WEF耦合的关键因素，当地农业政策往往倾向于保障某一项资源安全，却威胁了其他战略资源的可获得性。也有观点认为，并非所有非粮化现象都会威胁耕地资源安全，对于城郊地带破碎分散的、质量退化的耕地而言，采取诸如温室农业的利用方式有助于实现政府与农户的双赢局面，进而促进退化土地资源的再利用[58]。

表1 典型国家/区域的耕地非粮化现象及其表征Tab.1 “Non-grain” utilization of cultivated land in other typical countries and regions

3.3 生态安全

耕地非粮化过程对于局地水环境、土壤物质迁移过程、气体循环、农田生物多样性等均产生直接或间接作用，进而影响区域生态安全状况。非粮食生产过程中往往会带来农药化肥过量施用以及塑料薄膜等固体废弃物大量残留，有学者通过测算非粮化导致的总氮、总磷排放量，发现蔬菜种植、畜禽养殖排放的污染物要远高于水稻种植[27]。若从农业生产碳足迹视角看，由于设施农业较传统农业在能源消耗、气体肥料施用方面的额外投入，当耕地生态系统演变、转化成为温室生态系统时将会导致更多的温室气体排放[59]。此外，某些经济作物（如桉树、核桃等）还会通过植物化感作用改变周围土壤微生物环境及养分循环，在生产布局不合理的农业生态系统中常常抑制粮食作物的生长发育[52]。

近年来的许多研究还发现，耕地非粮化过程同时会对生态环境带来正的外部性。这种对于区域环境的积极调节功能，一方面表现在无法进行有效粮食生产活动区域的非粮化过程，却能够提升土地利用的可持续性，如在边际耕地上种植木质纤维素作物，既可在不占用更多丰产农田基础上满足生物质燃料的原料需求，也可缓解大规模种植粮食原料（如玉米、木薯等）带来的土壤固碳能力下降、硝酸盐污染等环境负面产出[60-61]；而对于遭受城镇化影响而产生的污染、退化耕地而言，种植绿肥、非食用性农作物或建设采用无土栽培技术的温室大棚则可以作为保障此类土地安全利用的重要生态修复措施。另一方面则表现在集约化程度较高的区域，基于不同农业形态空间配置的非粮化转型可发挥经济、生态多重效益，诸如绿色光伏农业、种养结合经营模式等，可将其本质理解为科学合理的耕地管理措施或农艺技术。再加上一些经济作物本身的生态功能优于粮食作物，若在农业生态系统中通过合理布局此类作物类型，则可将其作为应对外部环境扰动的适应性管理措施，例如，多作物混合栽培、农林复合经营模式等不仅有助于提升农田生物多样性，还能为粮食种植区域提供控制病虫害、促进作物授粉等生态服务[62]。

3.4 生计安全

生计安全视域下耕地非粮化问题的实质在于短期经济收益、农民福祉与长期粮食、资源安全之间的冲突，在我国人均耕地经营规模普遍较小的现实背景下，农民增收且粮食增产的双重治理目标总是显得相互冲突[63]。随着全球化背景下食品消费需求的不断升级，农产品贸易也在国际贸易体系中占据了重要的地位，耕地非粮化成为了许多发展中国家消除贫困战略的重要备选方案，外部市场驱动下的耕地非粮化可为农户及相关涉农企业创造巨大的经济效益，可有效解决落后贫困地区农民的生计难题。在我国，经济发达地区的耕地非粮化带来的比较收益，最高可实现水稻种植收益的数十倍，而即便在欠发达地区的非粮化效益，同样也能促进区域性基础设施建设、公共服务提升以及农业产业链延伸，可为持续巩固农民生计安全产生积极作用[64]。此外，大量证据表明，农业种植多样化还有利于农户抵御极端天气以及病虫害胁迫引发的不确定风险，尤其可增强气候变化影响下的农户生计韧性和弹性[65]。

耕地非粮化的生计安全效应与土地产权制度、政府治理策略也存在必然联系。在我国现行的农村土地制度背景下，农户既能通过改变经营方式来实现自我产权预期，也可以流转给规模经营主体以实现耕地要素的资本化，同时非粮化通常与土地流转价格攀升密切相关，非粮化产生的附加经济效益也能够随之反馈于农户[66]。然而，还有许多研究案例表明，经济作物种植面积和产量与农村居民福祉之间并无正向关联，如在土地私有且产权预期不稳定的非洲、中美洲等国家，大型企业通过利用大规模征地的方式掠夺更多的耕地资源，但却无法为当地农户提供足够的就业机会以及均等的公共服务，反而会直接加剧当地贫困人口的生计损失[67-68]。

4 面向多维安全的耕地非粮化研究框架

现有诸多研究成果虽为阐释耕地非粮化问题提供了丰富的理论和实践研究素材，但仍存在难以应对未来复杂多变的粮食安全形势与满足耕地“三位一体”保护内在需求的研究局限。基于“以粮食安全为核心并兼顾多维安全”的理论逻辑出发点，本文提出以“对象分类—问题诊断—机理剖析—治理优化”为脉络的耕地非粮化分析逻辑和研究框架（图3），以期为促进非粮化研究的系统科学认知向耕地保护与可持续管理决策转化提供理论参考和实践借鉴。

图3 面向多维安全的耕地非粮化研究框架Fig.3 Research framework of “non-grain” utilization of cultivated land towards multi-dimensional security

4.1 对象分类

在粮食安全的语境下，耕地非粮化通常被视为除种植粮食作物以外的农业生产活动，因其概念始终具有一定的非具象性，难以全面准确把握耕地非粮化研究领域的实质内容及其关键问题所在。相较之下，多维安全视域下耕地非粮化的内涵外延则更为全面，非粮化研究对象的分类体系、量化指标也更能充分反映出耕地利用及其转型的多重属性与特征。

首先，在宏观层面，立足于我国农业资源禀赋与作物物候规律，制定不同农业生态区适宜种植的农作物种类清单，划分和界定粮食作物与非粮食作物类型及范围，明晰耕地非粮化利用方式及范畴。在此基础上，强调以耕地实际用途（如种植、养殖等）、土地覆被形态（如作物覆被、塑料大棚、硬化地表、坑塘水面等）、农产品类型（如食物、观赏作物、能源作物等）以及经营管理措施（如农林复合、套种轮作等）为依据，科学构建非粮化分类体系。同时，非粮化类型的进一步细分应综合考量不同的研究目标和安全视角，坚持客观求实与差异化相结合原则，例如，若以粮食安全为导向时，种植用于生产燃料乙醇的粮食作物则应被视为耕地非粮化范畴。进而，根据非粮化分类体系构建定量化测度指标，除明确不同类型耕地非粮化的规模、分布等基本空间量化信息外，还需更加注重其空间形态、权属状态、时空动态等综合信息的获取及量化，测度方法上则需统筹专家经验知识、调查统计、遥感手段以及现代信息技术的综合运用，以实现耕地非粮化过程与格局的系统识别。

4.2 问题诊断

耕地非粮化类型的多样性及其特征的差异性，决定了非粮化过程对社会经济、生态环境产生的正负外部性不可一概而论，而当前针对非粮化问题的识别与诊断研究大多囿于单一学科视角，不利于全面解析不同维度安全视域下的耕地非粮化影响机制。因此，亟需耦合资源经济学、地理学、生态学等多学科研究范式来系统揭示不同类型非粮化的综合效应及其驱动机理。

耕地非粮化的形成机制具体受制于经济、政策等宏观外生性制度因子以及以微观主体选择为核心的内生性制度因子的共同影响，非粮化问题的识别及诊断需要从全局与局部、宏观与微观相结合的多尺度视角展开。如采用可计算一般均衡模型对宏观资源经济系统进行模拟，从全国尺度分析大规模耕地非粮化情景对粮食安全以及对土地、水、能源等战略资源可持续利用的影响，估算在特定社会经济条件下耕地非粮化带来的潜在风险；在区域尺度上，可借助生命周期评价、能值分析等方法测算不同耕地非粮化类型的碳、氮、磷足迹及其他环境产出，或基于生态系统服务评估理论与方法解析非粮化驱动下农业景观的时空格局变化及其生态效应；而在微观层面（如村镇尺度），则需重点探讨非粮化背景下小农、专业大户、农民合作社等不同经营主体的生计响应机理，以及因非粮化引发的生产组织形式与乡村社会关系的嬗变等问题亦属亟待解决的重要议题；此外，基于地块尺度的耕作层变化调查、土壤环境问题诊断等也均应属未来非粮化研究领域的主要内容和重点方向。

4.3 机理剖析

耕地非粮化之于粮食安全、资源安全、生态安全、生计安全的多重影响之间还存在权衡或协同关系，但其在不同尺度间的互动机制尚不清晰，使得进一步厘清耕地非粮化多重效应之间的耦合关系仍存在较大挑战。基于此，构建自上而下与自下而上相结合的理论分析逻辑框架，阐明非粮化特征的多尺度效应机理，可为制定差异化的非粮化治理策略提供重要理论支撑。

一方面，自上而下的研究范式可通过引入地域功能分异、央地关系等视角进行权衡分析。例如，可根据不同刚性指标约束（如耕地保有量、永久基本农田保护面积）与地域功能定位（如粮食主产区、农业“两区”）目标，探究资源配置与区际分工影响下的非粮化效应反馈机制。另一方面，自下而上的研究方法则可以微观主体行为意愿为基础，重点关注耕地非粮化过程中多主体的利益博弈，可运用多智能体建模技术对不同耕种决策情景进行模拟，分析非粮化驱动下农户生计变化与区域粮食安全、资源安全的拮抗、协同作用。此外，面向多维度、可持续安全的非粮化研究还需把握其动态规律，从不同时间节点测度耕地非粮化的多重效应，通过引入长时间序列的动态观测数据，为耕地资源可持续利用提供理论依据。

4.4 治理优化

基于耕地非粮化的问题识别和机理认知，以兼顾公平和效率为原则，完善多层级治理与横向治理相融合的非粮化治理体系（图4）。多层级治理模式的建构可有效应对中央政府干预失灵及不同层级地方政府的无序自发行为，而完善横向治理关系则可合理界定政府与市场的治理边界，充分发挥农村集体组织参与治理的积极作用。

图4 耕地非粮化治理体系Fig.4 Governance system for “non-grain” utilization of cultivated land

非粮化多层级治理路径首先要优化层级政府间的科层关系，将与耕地保护、粮食生产、农业发展相关特定事项的权力分布进行优化配置，明确划分耕地利用管理的部门权限，如可建立“米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制的协调机制，同时运用赋权激励促进公共投入，实现治理效能提升。其次，要改善跨区域政府间合作关系，探索根据非粮化资源环境效应的地区间差异实施横向转移支付的区际补偿路径，鼓励自发式的地方政府协作，如粮食主产区与主销区的直接产销合作，可有效促进区际间的耕地利用效率最大化。

建构合理的横向治理结构则涉及三大问题：一是如何完善现行用途管制制度、细化耕地利用管控规则及实现农村土地流转市场监管，形成差异化的非粮化治理模式；二是如何按照非粮化的经济机制和市场规律，合理控制经营成本，促进优质耕地的规模经营与边际耕地的再利用；三是如何运用农村社会关系网络建立基层合作治理模式，发挥多元主体参与治理的功能，完善耕地利用的利益分配机制，增强农户可持续利用耕地的积极性。

5 结论与讨论

（1）现有研究主要从保障我国粮食安全视角出发分析耕地非粮化现象，关于非粮化的形成机制已达成一定共识，但对其内涵外延界定、定量测度方法的研究仍存不足，非粮化对粮食安全影响的准确评估有待加强。

（2）通过系统梳理国内外实证案例发现，耕地非粮化过程不仅关乎粮食安全，也在不同尺度上与资源安全、生态安全、生计安全等多维度安全产生动态的、非线性耦合关联。

（3）本文提出的耕地非粮化“对象分类—问题诊断—机理剖析—治理优化”分析框架，有助于提升耕地非粮化的系统科学认知，可为面向多维安全的耕地可持续利用研究提供思路借鉴。

总之，耕地非粮化的系统认知和科学治理已成为统筹推进生态文明建设、耕地保护、乡村振兴等重大国家战略的迫切需求，运用土地系统科学的研究思维与范式有助于深入解析这一耕地利用方式转变的现象和机理。大尺度上实现耕地非粮化的精确识别和长期观测目前仍有一定难度，同时在贸易全球化、城市网络化的背景下，如何由局地视角转向远程视角阐释耕地非粮化的驱动机制，也将是未来极具挑战的关键课题。