长三角地区政府分担高等教育成本比较研究——基于2015—2019年的数据分析

刘 青，程家福

(安徽建筑大学公共管理学院, 安徽 合肥 230022)

长三角地区是我国经济起步早、发展快、综合实力强的地区之一。据统计，2020年长三角地区GDP总量为24.5万亿元，约占全国的24.1%，较高的经济总量对当地社会经济高质量发展起着重要支撑作用[1]。研究表明，长三角地区的高等教育与经济发展之间呈显著的正相关关系[2-3]。长三角地区普通高等学校规模庞大，截至2018年，高校数量高达458所，占全国的17%[4]。但长三角地区高等教育仍存在区域内发展不均衡、质量差距明显等问题。2019年，在第十一届长三角教育一体化发展会议上，三省一市政府签订了《长三角教育一体化发展近期工作要点(2019—2020年)》，探索组建长三角高校协同创新及其他特色联盟，逐步共享优质高等教育资源[5]。这标志着区域内教育一体化从规划走向实践，长三角地区高等教育资源的流动性将进一步增强，地区间教育水平差距将逐步缩小。要实现区域内高等教育的高水平、均衡发展，首先在于高等教育质量的提高，而高校发展离不开宽松的政策环境，更离不开政府强大财力的支撑。目前，我国学者对于政府分担教育成本不乏研究，但多集中于探究其与城乡收入、技术创新、经济发展之间的关系[6-7]，还有学者比较了东北地区政府分担高等教育成本的差异[8]，但对于“十三五”期间长三角地区政府分担高等教育成本的研究较少。长三角地区高等教育水平在全国处于领先地位，对其加强研究可为其他地区提供借鉴。基于此，为促进长三角高等教育高水平、均衡发展并发挥其引领作用，本文对长三角地区政府分担高等教育成本进行比较分析，以期为各地制定高等教育经费投入政策提供科学依据，为区域内高等教育一体化发展提供建议。

公共经济学认为，高等教育具有正的外部性，学生通过教育活动提升自身的文化素质，进而提高青年劳动者队伍的整体素质。这有利于规范劳动行为，建立和谐的劳动关系，促进社会生产力的提高。但由于市场的逐利性，完全由市场配置高等教育资源容易忽视教育公平，固化社会阶层，损害教育的公益性。因此，依据教育成本分担理论，普通高等教育成本应由政府、社会、受教者及其家庭共同分担，即多元主体共同分担高等教育成本[9]。从实践来看，我国高等教育经费来源多元且以政府财政性拨款为主，这有利于教育资源的合理配置，能够促进高等教育的普及。但经济基础和“双一流”高校数量的差异，导致各地教育经费投入差距持续扩大，而这会影响高等教育质量的提升，不利于实现教育公平和区域均衡发展。因此，本文以2015—2019年的相关指标数据为基础，对长三角各地政府分担高等教育成本进行比较分析，发现相关问题并提出建议，以期促进区域内高等教育一体化发展。

一、指标选取及数据来源

全国教育经费来源包括国家财政性教育经费、民办学校中举办者投入、社会捐赠经费、事业收入及其他教育经费[10]。其中，国家财政性教育经费是高等教育经费最主要的来源，所占比例最大，一般在80%以上，其也反映了中央和地方各级政府对高等教育的支持力度。国家财政性教育经费指标反映了各地区高等教育经费投入的总体水平。教育规模越大、生均投入越多，国家财政性教育经费总体量就越大。教育事业费在高等教育经费投入中的占比较高且投入稳定，许多学者用教育事业费指标对政府分担高等教育成本问题进行研究。为排除学生规模不同对教育成本的影响，使各地区教育投入水平有可统一比较的基础，本文选取生均一般公共预算教育事业费支出作为指标。经济基础是影响教育经费投入的重要因素，为减少经济基础差距对高等教育投入的干扰，本文选取国家财政性教育经费占GDP的比例作为指标。该指标充分体现了教育投入适应区域经济发展水平的原则。

政府对高等教育投入过大，必然会挤占其他公共事业的资源；对高等教育投入过小，又不利于科技创新、经济发展。因此，合理配置高等教育资金投入不仅关乎教育事业发展，更关系到民生、文化、科技发展等各个方面。

本文数据主要来自各年度统计年鉴和各省(市)统计局公开数据：国家财政性教育经费投入、生均一般公共预算教育事业费支出来自历年《中国教育经费统计年鉴》，GDP数据来自全国和长三角三省一市“国民经济和社会发展统计公报”。OECD(1)OECD(Organization for Economic Co-operation and Development，经济合作与发展组织)是由38个市场经济国家组成的政府间国际经济组织，也是专业收集并公布国际数据的权威组织。高等教育生均教育投入数据来自各年度的EducationataGlance，为保证数据的可比性，本文对其进行了购买力平价转化。

二、长三角地区政府分担普通高等教育成本比较分析

绝对数比较分析能够较直观地反映各地政府高等教育投入的整体规模和水平，但其比较结果是粗放的，无法揭示区域内各地政府分担教育成本的本质差异；相对数比较分析通过计算关联指标间的比值，合理地将各地GDP因素纳入政府分担高等教育成本分析中，而离散系数比较能反映一定时期内各地高等教育经费投入的稳定性。因此，绝对数比较分析和相对数比较分析相结合，有助于决策者细致而全面地把握政府分担普通高等教育成本的客观现实。

(一)绝对数比较分析

1.长三角地区普通高等教育国家财政性教育经费投入比较分析。若不考虑地区经济基础及家庭可负担等因素，单纯从高等教育国家财政性教育经费投入总量来看，安徽高等教育的平均投入最低，为219.49亿元；江苏最高，为503.12亿元，是浙江的1.6倍、安徽的2.3倍；上海与江苏的差距不大(表1)。就增长速度而言，浙江、江苏、上海和安徽2019年的数据分别是2015年的1.82倍、1.44倍、1.34倍和1.29倍，浙江增速明显高于其他三地；从净增量角度来看，经费增量由高到低为浙江、江苏、上海和安徽，2019年的经费较2015年分别增长了192.8亿元、186.77亿元、111.55亿元和63.52亿元(表1)。整体分析可知，长三角各地高等教育的经费投入差距明显，主要表现为：江苏和上海基数较大，明显高于浙江和安徽；浙江增速快，与江苏和上海的差距在缩小；安徽基数小、增速慢，与其他三地的差距在进一步扩大。

表1 2015—2019年普通高等教育国家财政性教育经费投入情况

普通高等教育国家财政性教育经费在国家财政性教育经费中的占比反映了高等教育经费投入占教育总经费的比例。若高等教育经费占比越大，则表明在有限的教育经费中分配给高等教育的越多，其他各级各类如基础教育、中职教育的拨款则相对越少，说明地方对高等教育的重视程度较高。从图1可以看出：上海对高等教育的经费投入占教育总经费的比例最高，显著高于全国水平，也高于其他三地；江苏略高于全国水平；浙江和安徽低于全国水平。

注：数据来自历年《中国教育经费统计年鉴》。图1 普通高等教育国家财政性教育经费在国家财政性教育经费中的占比情况

由此可知，浙江和安徽由于教育经费分配不均，对基础教育和中职教育的投入过多，导致高等教育投入不足，与其他两地差距显著。但从发展趋势可以看出，浙江在不断调整教育经费的分配比例，加之其高等教育国家财政性教育经费投入增速较其他省(市)高，未来将会缩小与江苏和上海的差距；安徽高等教育国家财政性教育经费投入呈稳定态势但总量较低，加之增速慢，如不及时调整，与江苏和上海差距将会进一步拉大。

2.长三角地区普通高等教育生均一般公共预算教育事业费支出比较分析。生均一般公共预算教育事业费支出是指政府财政落实到各地区接受高等教育学生个体的“经常性”公共财政教育经费，是用于个人部分和公用部分且稳定性较高的支出。该指标的值越大，越有利于良好学习环境的营造，如可购买更好的设备及更多的学习资源、聘请更优秀的师资、支持更多的项目建设等。长三角各地高校在校生规模存在差异。按2015—2019年的均值比较，生均一般公共预算教育事业费支出从高到低分别为上海、浙江、江苏和安徽，其中，浙江与江苏的生均投入相差不大，上海生均投入水平显著高于江苏和浙江，这三地均高于全国水平；安徽的生均投入最低，也低于全国水平。具体来说，2015—2018年，长三角地区高等教育生均一般公共预算教育事业费支出均实现了稳步增长，2019年，上海、江苏下降明显，安徽保持稳定，浙江大幅增长，长三角区域整体呈现不规律变化(表2、图2)。

表2 2015—2019年普通高等教育生均一般公共预算教育事业费支出情况

注：数据来自历年《中国教育经费统计年鉴》。图2 生均一般公共预算教育事业经费支出曲线

(二)相对数比较分析

1.长三角地区普通高等教育国家财政性教育经费占GDP比例比较分析。长三角各地不仅在高校在校生规模、政府分担高等教育生均成本和总成本费用等方面不同，经济社会发展水平也不同，只有将各种因素都集中于经济社会发展中来考虑，以政府分担高等教育总成本占GDP比例为指标，才更切合各地发展实际[8]。本文选取普通高等教育国家财政性教育经费占GDP比例指标来衡量政府对普通高等教育的投入力度。如表3所示，我国高等教育国家财政性教育经费投入占GDP的比例远低于OECD水平，因此未来还需大幅提高高等教育的国家财政性教育经费的投入，使其与我国经济发展水平相适应。2015—2019年，上海高等教育国家财政性教育经费占GDP的比例平均为1.46%，远高于其他三地和全国水平，达到OECD水平，表明上海对高等教育的重视程度很高，上海高等教育具有更好的资金基础；安徽略低于全国水平；江苏和浙江相近，约是全国平均水平的70%。从发展趋势来看，各地发展情况大致可分为两类：江苏和浙江保持稳定，统计期内增长不明显，可归为稳定型；安徽在2017年之前小幅增长，2017年开始下降且总体下降趋势明显，上海在2018年之前缓慢下降，2018年之后骤减，它们可归为下降型。总体来说，长三角各地普通高等教育国家财政性教育经费占GDP的比例整体呈两极分化的局面，不过各地之间的差距在逐渐缩小，高低两级都在向全国水平靠近。

表3 2015—2019年普通高等教育国家财政性教育经费占GDP的比例情况 %

2.长三角地区政府分担高等教育成本稳定性比较分析。离散系数能够反映各项指标数据的稳定性，其数值越大，表明稳定性越差；数值越小，表明稳定性越强。从长三角地区高等教育国家财政性教育经费投入的离散系数来看，上海最低，低于全国水平；江苏和安徽次之，略低于全国水平；浙江最高，远高于全国水平(表1)。这表明上海高等教育国家财政性教育经费投入最为稳定，其与江苏和安徽的稳定性皆处于全国中上游水平；浙江高等教育国家财政性教育经费投入波动最大，主要表现为2017年和2019年经费投入的突增。经费投入的不稳定会直接影响教育部门和各高校的经费统筹安排，如果经费持续增长有助于高等教育质量的提升，但上下波动则不利于高等教育的长期规划和教育改革的推进。

从生均一般公共预算教育事业费支出的离散系数可以看出：江苏离散系数最低，低于全国水平；上海和安徽略高于全国水平；浙江最高(表2)。由此可知，江苏生均一般公共预算教育事业费支出的稳定性处于全国领先水平；上海的稳定性较高，但有些年份波动较大，不利于教育的长期规划；安徽稳定性较差，始终处于小幅增加的态势；浙江稳定性最差，但其稳定增长的态势能够强化地方发展普通高等教育的信心，对教育长期规划十分有利。

从表3可以看出，全国高等教育国家财政性教育经费基本稳定在占GDP的0.84%左右；上海普通高等教育国家财政性教育经费占GDP的比例最高，平均达1.46%，稳定性也相对较高；江苏和浙江的高等教育国家财政性教育经费平均约占GDP的0.59%，但江苏经费投入的稳定性较高；安徽高等教育国家财政性教育经费平均约占GDP的0.79%，但是稳定性较差。

三、长三角地区政府分担普通高等教育成本的影响因素分析

(一)各地高等教育经费投入存在差距

与金融、贸易、信息服务等行业一体化的进程相比，长三角地区高等教育一体化进程相对滞后[11]。其中，教育经费投入是影响各地高等教育发展的重要因素，长三角各地政府投入高等教育的财政性教育经费仍有较大差距。总体来看，长三角地区高等教育经费投入可分为三个层次：上海达到OECD水平，江苏和浙江处于全国中上游水平，安徽未达到全国水平。三省一市2020年《国民经济和社会发展统计公报》显示，上海、江苏、浙江和安徽的高校在校生规模分别为54.1万人、201.5万人、80.9万人和136.8万人，结合各地高等教育国家财政性教育经费占GDP比例情况可以得出如下结论：

第一，上海高等教育国家财政性教育经费投入较高，占GDP的比例最高，而学生规模最小，因此生均投入最高。这表明上海高等教育体量不大，但政府投入较多，学生能够享受到良好的教育资源。

第二，江苏高等教育国家财政性教育经费投入最高，但占GDP的比例最低，且学生规模最大，因此生均教育经费较低。江苏是教育大省，但对高等教育的投入与其经济发展水平不相适应，不足以支撑本地高等教育高质量发展。

第三，浙江高等教育国家财政性教育经费投入较低，占GDP的比例也低于全国水平，但相对而言学生规模较小，因此生均教育经费较高。

第四，安徽高等教育国家财政性教育经费投入最少，但占GDP的比例较高，且高等教育规模较大，因此生均教育经费最低。相较其他三地而言，安徽高等教育的经费投入水平最低。

除了经费投入水平的差异，《中国教育经费统计年鉴》数据显示，长三角地区高等教育的社会捐赠收入差距也十分明显，其中，江苏的社会捐赠收入最高，是捐赠收入最低的安徽的4倍多。

(二)“双一流”高校规模存在差距

教育部数据显示，截至2021年，上海、江苏、浙江和安徽分别有普通高等院校63所、167所、109所和121所，其中，作为优质高等教育资源的代表，上海、江苏、浙江和安徽“双一流”高校数量分别为14所、15所、3所和3所[12]。可以看出，上海和江苏的“双一流”高校数量均显著多于浙江和安徽。

综上所述，长三角地区高等教育不仅在规模上差距较大，而且质量差距也较大。国家和地方政府为创建世界一流大学、学科、专业，在经费投入上会给予“双一流”高校更多的支持，即教育质量越高的高校得到的财政投入就越多。同时，人才集聚效应进一步拉大了长三角地区高等教育的质量差距。未来若不能科学规划区域内的教育资源布局，各地的高等教育经费投入差距会进一步拉大，久而久之必将加剧长三角地区高等教育的失衡。

四、建议与对策

(一)加强高等教育经费管理

2004年，上海、江苏、浙江三地签订相关教育研究合作协议；2012年，安徽加盟长三角教育协作体；2018年，三省一市制定并签署《长三角地区教育一体化发展三年行动计划》，长三角高等教育正式迈上一体化发展的新台阶[13]。2015—2019年的相关数据显示，长三角地区高等教育经费投入差距明显，上海的高等教育经费投入远高于其他地区，安徽经济发展和高等教育投入较区域内其他省(市)还有较大差距。发展基础的差异导致区域内各地高等教育经费投入差异较大，容易陷入高等教育相对落后的省份获取国家财政性教育经费投入越来越困难的恶性循环。例如，安徽高等教育国家财政性教育经费投入与其他地区的差距就有逐渐扩大的趋势。要解决这个难题，可以从以下几个方面着手：

第一，调整高等教育经费投入以适应当地经济发展水平。当前我国教育经费投入呈“以收定支”的特征，全国一般公共预算教育支出的80%以上来自地方[14]。因此，中央要避免教育经费平均化的倾向，教育经费应向区域内高等教育资源相对匮乏的地区倾斜，各地方政府也应根据各地经济发展情况，适时调整高等教育经费预算。江苏和浙江应上调高等教育国家财政性教育经费投入以与当地GDP总量相匹配，促使高等教育赋能地区经济发展；安徽高等教育国家财政性教育经费占GDP的比例在长三角区域处于中上游水平，但总量较低，因此要从扩大经费来源着手，如吸引社会捐赠和完善动态学费制度等。

第二，完善高等教育经费公示制度，依据公开、透明原则倒逼高等教育经费足额投入，并辅以奖惩措施，促进各地对问题自查自纠。

第三，加强对经费使用的监督管理。国家财政性教育经费投入的总量是有限的，因此提高经费的使用效率非常必要。各地应完善、细化经费使用考核指标体系，避免教育资源的重复投入，同时要加强对经费使用过程的监督。要鼓励高校广泛开展产学研合作、产教融合，这样不仅可以利用企业的资金和设备创造经济效益，还可以通过服务社会促进高等教育质量的螺旋式上升。

(二)积极引导社会捐赠

教育经费是高校发展的物质基础和基本保障，随着高校生均培养成本的提高和高等教育规模的扩大，社会捐赠逐渐成为高等教育成本分担的途径之一。一方面社会捐赠有助于缓解高校教育经费紧张的状况，另一方面社会捐赠数额与校友的职业成就以及其求学期间的满意度都有相关性，可以间接反映大学的人才培养质量。在发达国家，社会捐赠收入对高校运营起着重要支撑作用。2012年，美国公立高校吸收的社会捐赠收入占总收入的16.1%[15]。《中国统计年鉴2021》披露，2019年我国普通高等教育的社会捐赠收入总计101.38亿元，占高等教育经费总投入的0.2%[16]。由此可以看出，我国高等教育的社会捐赠事业还有很大的发展空间。为充分发挥社会力量在高等教育领域的作用，政府应营造良好的政策环境，合理引导个人及企业积极承担社会责任。

首先，高校应加强与校友、企业之间的日常联系，要力所能及地为在校生、校友、社会提供服务，建立良好的社会声誉，提高学校的社会形象。其次，各地高校应错位发展，合理设置专业，培养高素质人才，发挥特色功能，提高服务社会的能力。最后，各地政府应发挥引导作用，建立配套的服务体系，灵活地为捐赠方提供财政、金融、信用、税收等方面的支持，吸引更多的社会资金流入高等教育领域。

(三)大力促进高等教育资源共享

长三角地区高等教育资源共享不仅能够发挥教育资源集聚的优势，提升长三角地区高等教育事业服务区域经济社会发展的能力，更能有效改善区域内高等教育经费投入不均衡的问题。

第一，区域内各高校成立高校联盟。例如，2019年，上海理工大学、南京工业大学、浙江工业大学、江苏大学、安徽工业大学共同发起成立“长三角高等工程教育大学科技园联盟”，五所高校共同培育高层次工程人才，共建成果转化孵化器，共同推进科技创新，提升了各成员单位的科研创新实力并强化了师资力量[17]。

第二，建立区域内高等教育资源流动机制。例如：完善区域内学分互认制度，实现学生跨校选课，使学生能够享受不同高校的课程和教学资源；加强高校间教师的交流，如定期举办学术会议和专题讲座等，让各校都能走出“舒适圈”，引入“新鲜空气”；搭建教育资源网络共享平台，鼓励“双一流”高校发挥带头作用，主动共享优质课程资源以及分享成功经验，为区域内高校发展提供指导等。