对《四川省地方粮食储备管理办法》的几点思考

吴杰

摘要：《四川省地方粮食储备管理办法》（四川省人民政府令第348号）对四川省地方粮食储备的计划、储存、轮换、动用、监督管理等活动进行了全面规范，具有重要意义。本文从地方粮食储备计划、储存管理、储备轮换和储备动用四个方面对办法进行了分析，以飨读者。

关键词：地方粮食 储备 思考

一、《四川省地方粮食储备管理办法》出台的重要意义

2009年8月，四川省人民政府印发了《四川省省级储备粮油管理办法》（川府发〔2009〕28号）。该文件虽然只是针对省级储备粮油的管理、监督及其相关工作进行了规范，但在附则第三十二条明确规定：“市（州）、县（市、区）人民政府可以参照本办法，制定本级储备粮油管理实施办法。”此后，各级地方政府均按照该文件要求制定属地储备粮油管理办法，其实际上成为2009-2017年间开展省、市、县三级地方粮食储备工作的指导性文件。2017年12月29日，省政府宣布该文件失效，但后来一直未制定新的地方粮食储备管理办法，导致各级地方政府没有新的规章可依，只能执行以前制定的储备粮管理办法。

2021年8月，《四川省地方粮食储备管理办法》（以下简称《办法》）出台，宣告了三年多来省级层面无地方粮食管理办法历史的终结。这是一部在新发展阶段面对粮食形势发生新变化、更好确保粮食安全战略地位、更加有效指导地方粮食储备管理的地方政府规章，有如下几个特点：一是适用对象更宽。明确了地方粮食储备包含省、市、县三级地方政府粮食储备和企业储备，提出可以依法动用社会责任储备，并且对动用社会责任储备明确了要给予合理补偿。二是规定更细致。全文分为八章四十九条，对总则、储备计划、储存管理、储备轮换、储备动用、监督管理、法律责任和附则等进行了细化。三是监督管理更严。明确了对县级以上地方政府不履行保障地方粮食储备安全的，上级地方粮食行政主管部门会同有关部门可以约谈下级地方政府负责人。

二、地方粮食储备计划应该注意的问题

（一）地方政府粮食储备所需贷款

《办法》第七条规定：“中国农业发展银行四川省分行及其辖内各级机构按照国家有关规定，及时足额安排地方政府粮食储备所需贷款，实施信贷监管”。[1]并且整个《办法》均未提及向其他金融机构融资用于地方政府粮食储备的问题。这意味着，《办法》从政府规章层面已经明确了：中国农业发展银行（以下简称“农发行”）应该是向四川省、市、县三级地方政府粮食储备提供贷款的唯一金融机构。因此，农发行四川省分行及辖内分支机构要以《办法》为依据，加强与各级地方政府和相关部门的汇报沟通，对之前未支持的地方政府粮食储备业务进行梳理，按照有关规定重新予以贷款支持。另外，《办法》只对地方政府粮食储备所需资金进行了规定，没有对企业储备进行规定。这意味着，在自愿的前提下，企业可以通过各种合法渠道筹集资金用于社会责任储备和商业库存。农发行也可以通过小微企业贷款、流动资金贷款等品种支持企业进行粮食储备。

（二）入库成本的核定

《办法》第十二条规定：“入库成本由本级财政部门会同粮食行政主管部门核定，报同级人民政府批准”。[1]这意味着，农发行只提供地方政府粮食储备所需的信贷资金，而不参与地方政府粮食储备入库成本的确定。但《中国农业发展银行地方储备和调控粮油贷款办法（2020年修订）》第十条规定：“开户行要合理确定贷款额度，避免核定成本偏离市场价格”。[2]这就要求农发行要充分了解粮食形势变化，加强与地方财政部门和粮食行政主管部门的沟通，在购进价款特别是相关费用上加强合理性审查，按照核定的入库成本及时足额提供信贷资金，确保库贷一致。另外，对为了抢占粮源暂时核定入库成本的，在粮食全部入库后，要依据地方财政部门和粮食行政主管部门最终核定的入库成本对贷款及时进行调整：贷款大于核定成本的，差额部分要全部收回，防止被企业挤占挪用;贷款小于核定成本的，按规定该补贷要补贷，确保库贷一致。

（三）成品粮油储备的方式

《办法》第十三条规定：“成品粮油储备不得以原粮、散装食用植物油形式储存”。[1]这在《四川省省级储备粮油管理办法》“应急成品粮不得以原粮形式储存”的基础上增加了对成品油储存方式的规定。从近年检查来看，成品粮油储备存在两大问题：一是基于散装食用油储存时间更长（2年），企业拥有油料灌装设备等因素，企业以散装的形式对成品油进行储存;二是考虑原粮储存时间更长（3-4年），委托代储企业有原粮加工等设备，按照成品粮（主要是大米）和原粮（主要是稻谷）一定比例如3：7进行储存。而成品粮油比原粮、散装食用植物油的保管费用要高得多，这容易导致承储企业多套取保管费用、不利用监管等问题发生。更重要的是，采用原粮或散装食用植物油的形式储存成品粮油，忽略了地方政府进行成品粮油储备用于应急的重大意义，一旦紧急动用成品粮油而供应不上或无法做到保证质量将严重影响粮食市场的稳定、降低应急效率，对人民的生活安全造成威胁。

三、地方粮食储存管理应该注意的问题

（一）政策性职能与经营性职能分开的原则

《办法》第十七条规定：“地方政府粮食储备承储企业应当按照政策性职能和经营性职能分开的原则完善储备运营管理制度”。[1]省发改委、省粮食和物资储备局、省财政厅和农发行四川省分行随即在2021年9月印发的《关于加强地方储备粮管理的指导意见》（川粮发〔2021〕1号）对此进行了明确：“各地要按照政策性职能和经营性职能分开的原则，健全地方储备运营管理制度，地方储备直属企业除组织落实地方储备收储、轮换、销售、动用等具体任务以及国家或地方政府委托的政策性任务外，不得从事粮食商业经营活动;其他承储企业储备运营业务与企業商业经营实行分离，人员、实物、财务、账务管理严格分开。”这意味着，地方储备直属企业今后只能从事地方政府粮食储备工作和政策性任务，不能再从事粮食市场化收购等业务。这让地方储备直属企业之前通过粮食市场化业务盈利以弥补粮食储备亏损的行为被禁止，能让承储企业把全部精力用于地方政府粮食储备工作，更好确保区域粮食安全。这也提醒农发行：对地方储备直属企业只能提供地方政府粮食储备等政策性业务贷款，不能再提供粮食市场化业务贷款;对能做到储备运营和商业经营分离的国有粮油购销等企业可以提供粮食市场化业务贷款。

（二）承储企业的禁止性行为

《办法》第十九条对地方政府粮食储备承储企业的禁止性行为进行了规范，第一项规定：不得“利用地方政府粮食储备为任何单位和个人办理抵押或者质押、提供担保或者清偿债务、进行期货实物交割”[1]。因为，地方政府储备粮食的所有权属于地方政府，承储企业只是执行地方政府粮食储备的收购、储存、轮换、销售等计划，确保粮食数量和质量安全。根据《最高人民法院关于对粮棉油政策性收购资金是否可以采取财产保全措施问题的复函》（法函〔1997〕97号）和《最高人民法院关于对粮棉油政策性收购资金形成的粮棉油不宜采取财产保全措施和执行措施的通知》（法〔2000〕164号），人民法院在保全和执行国有粮棉油购销企业从事粮棉油政策性收购以外业务所形成的案件时，不宜对粮棉油政策性收购资金采取财产保全措施，“对中国农业发展银行提供的粮棉油收购资金及由该项资金形成的库存的粮棉油不宜采取财产保全措施和执行措施”。因此，如果出现利用地方政府粮食储备实施《办法》第十九条第一款的行为，一方面，承储企业因违反规定将受到严厉的惩处;另一方面，同意接受抵押、质押、担保等行为的接受方也不会得到法律的支持，以上行为无效。

（三）粮食轮换的验收

《办法》第二十条规定：“县级以上地方人民政府粮食行政主管部门应当组织对本级政府原粮、散装食用植物油储备进行入库前空仓（罐）验收和入库后数量验收，对政府粮食储备进行定期检查。”[1]这意味着地方政府粮食储备的空仓（罐）容验收和入库后的数量验收均由地方政府粮食行政主管部门负责，地方财政部门和农发行可以不参加。但是在粮食轮换中，农发行必须对陈粮是否销售、新粮是否入库进行核实，从而根据入库进度提供信贷资金。在实际操作中，农发行必须参与空仓（罐）验收，履行监管职责，防止“转圈粮”“空气粮”发生。对入库粮食的数量验收，农发行则必须“在储备增储、轮换以及调控收购、调入等业务结束后，及时对借款人库存情况进行全面库贷核查，确保银企账账、账实相符”[2]。因此，对《办法》的理解，为减轻企业负担、减少重复工作，建议地方粮食行政主管部门牵头，组织地方财政、农发行共同对地方政府粮食储备的空仓（罐）容、入库数量进行验收。

四、地方粮食储备轮换应该注意的问题

（一）地方粮食储备的轮换

《办法》第二十七条规定：“地方政府粮食储备实行计划轮换，任何单位和个人不得擅自轮换”“成品粮油储备由承储企业结合运营管理实际适时组织轮换”。[1]这并不代表成品粮油储备就可以自行由企业自主轮换，因为成品粮油储备也属于地方政府粮食储备的组成部分，也应该进行计划轮换。只是为了保障粮油质量安全，可以由承储企业根据具体实际适时轮换。《四川省省级储备粮管理暂行办法》和《四川省省级储备粮轮换管理暂行办法》却要求：“省级储备原粮、散装菜籽油实行计划轮换，应急成品粮油实行自主轮换。”允许成品粮油采用自主轮换方式，主要基于考虑成品粮油储存时间相对较短（低温库下成品粮6个月、成品油1年）、成品粮油价格波动较大等因素，企业可以较为灵活自主地进行成品粮油轮换，以确保粮油质量安全和减少亏损。但在实际操作中容易造成几个问题：一是企业自主轮换，较之前承担了更重要的责任，承储企业一般经营水平较低、实力较弱，若经营不当造成严重亏损，企业无法承受该由谁来承担亏损？二是若承储企业无轮换计划，农发行按照库贷挂钩原则收回老粮销售形成的贷款后发放新粮贷款的依据是什么？三是根据自主轮换“除紧急动用外，承储企业任何时点应急成品粮油实物库存不得低于承储计划的90%”的要求，企业只能采取先购后销或边购边销的轮换方式，如需农发行通过地方储备粮油轮换贷款进行支持也需要提供相应的轮换文件。另外，《四川省粮食安全保障条例》第二十七条明确规定：“地方政府粮食储备实行计划管理。县级以上地方人民政府粮食行政主管部门应当按照有关规定及时下达政府粮食储备的收购、储存、轮换计划。”[3]按照地方性法规法律效力高于地方政府规章和文件的要求，因此，建议成品粮油储备也实行计划轮换，地方粮食行政主管部门联合地方财政、农发行每年年初及早下达轮换计划，农发行根据轮换计划提前完成承储企业评级授信工作，做到“钱等粮”，共同确保成品粮油常储常新、减少甚至不发生亏损。

（二）地方粮食储备的轮空期

《办法》第二十七条第二项规定：“地方政府粮食储备承储企业应当自粮食轮出次月4个月内完成轮入。因不可抗力或者宏观调控需要，经同级粮食行政主管部门会同财政部门、农业发展银行同级机构批准可适当延长，延长期内承储企业不享受超期轮换粮食相应的财政保管费用和贷款利息补贴”。[1]这一款强调了四个方面的内容：一是明确了轮空期的时间是粮食轮出次月4个月内，如3月出库300吨小麦，4-7月内就应轮入300吨产新小麦。二是明确了延长轮空期的理由必须是不可抗力或者宏观调控需要，而非出于通过延长轮空期来减少轮换亏损等目的。三是明确了延长轮空期必须由地方粮食行政主管部门、地方财政部门和农发行共同批准，而非以前仅地方粮食行政主管部门批准就可以。四是明确了延长轮空期不享受相应财政利费补贴，这就要求承储企业要提前谋划粮食轮换工作，认真研判粮食价格走势，确保在4个月内完成轮换工作才能享受利费补贴。

五、地方粮食储备动用需要注意的问题

《办法》第五章对依法动用本级或者下级政府粮食储备和社会责任储备进行了规定，要求：“县级以上地方人民政府发展改革部门、粮食行政主管部门会同财政部门提出动用方案，报同级人民政府批准后，下达动用指令，由粮食储备承储企业或者其他组织具体实施。”“紧急情况下，经县级以上地方人民政府授权，本级粮食行政主管部门可以直接下达动用指令”。[1]这明确了地方粮食儲备动用必须是经地方人民政府批准后的地方发改部门、粮食行政主管部门和财政部门共同下达或紧急情况下授权的粮食行政主管部门直接下达，没有农发行参与。但地方政府粮食储备的动用却与农发行息息相关。在粮食供应紧张、价格非正常波动或紧急状况下动用地方政府储备粮食，必然造成库贷不一致。按照农发行地方储备和调控粮油贷款“钱随粮走、购贷销还、专款专用、库贷挂钩、封闭运行”的原则和《办法》第二十二条规定：“地方政府粮食储备贷款应当与粮食库存增减挂钩，实行专款专用。”[2]地方政府储备粮食一旦动用，因为粮权属于地方政府，就应该由动用的地方政府筹措资金归还农发行贷款本息，待地方发改、粮食等有关部门安排及时恢复动用的粮食储备后，由农发行投放贷款予以支持，确保库贷一致。

综上所述，《四川省地方粮食储备管理办法》的出台，对加强地方粮食储备管理、提升地方粮食储备市场调控和应对突发事件能力、保障区域粮食安全具有重要意义。四川省辖内省、市、县地方政府粮食行政主管部门应以《办法》为准绳，会同有关部门对各自出台的地方粮食储备管理办法、地方粮食储备轮换管理办法和相关文件进行修订，以确保口径一致、政令畅通。

参考文献：

[1]四川省人民政府关于印发四川省省级储备粮油管理办法的通知[EB/OL].https：//www.sc.gov.cn/10462/zfwjts/2021/8/27/8f48c4841d0d45b6a34a297e80d988de.shtml.

[2]中国农业发展银行地方储备和调控粮油贷款办法（2020年修订）[EB/OL].http：//lswz.jiangxi.gov.cn/art/2020/7/22/art_25130_2632267.html.

[3]四川省人民代表大会常务委员会.四川省粮食安全保障条例[Z].2021.03.26.

（作者单位：中国农业发展银行资阳市分行）