加强法治政府建设是推动民法典实施的重要保障

金磊

摘要：民法典在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位，法治政府建设与民事权利保障需求之间存在着观念、制度以及行为上的张力。社会层面对于民事权利在主观需求层面的期望与政府主体的踟蹰保守、行政权力对民事权利的现实保障方面形成了一定的紧张关系。行政工作人员的服务态度与程度与人民群众的期待还有差距。为保证民法典顺利实施，对加强法治政府建设提出的新要求是：（一）树立正确的行政法治观念，尊重民事权利，行政权力应当有所为有所不为;（二）将民法典作为依法行政的重要标尺，衡量行政立法的合法性与科学性、行政执法的规范化程度、行政争议的实质性解决程度以及行政监管的有效性。

关键词：行政权力;民事权利;重要保障

中图分类号：D922.1;D923文献标识码：A文章编号：2095-6916（2022）02-0096-04

民法典作为社会生活重要的基础法律，是党和人民共同意志的集中体现。行政权作为国家权力的重要内容，是与民事活动最为紧密相关的一项公权力。行政机关在依法行政中应以民法典为标尺，进一步加强法治政府建设，成为扎实推动民法典实施的重要保障。

一、行政权力是民事权利实现的重要保障

（一）权力与权利的关系

1.权利与权力具有对抗性

权利是社会个体可以进行行为选择的自由，就其自由意志而言，总是希望自由的范围越大越好，所受到的限制越小越好，因此基于利益驱动，权利也具有天然的扩张性，对国家权力的限制具有天然的排斥性。如果承认“天赋人权”的假说，那么由于“权利本位”论成立，则权利的扩张性就是正当的。但是从唯物史观讲，人的本质是一切社会关系的总和，公民首先是一个国家身份，公民权利自然与国家紧密联系在一起，而且在形式上必须由国家法律所确认，那么权利则必然会受到国家权力的制约。所以权力与权利的扩张属性，以及相互的紧密关系，决定了权力与权利具有对抗性。

2.权利与权力具有相互依赖性

国家权力的产生，正是由于占据统治地位的阶级要保障其阶级利益而产生的，而利益需求经由国家权力制定法律赋予权利的形式展现于人前，所以权力的产生是应权利需求（应有权利）而产生。特别是在民主政治的基础上，保障公民权利成为国家权力行使的最终目的，国家权力要保持其合法性，就必然要依赖公民权利发展的影响与制约。

公民行使消极权利要求国家权力不得随意干预公民个人自由，当其被侵犯时，也需要借助于国家的司法机构等部门寻求救济，而公民积极权利则需要国家权力有所作为而保障其得以更为充分地实现并不断拓展。

（二）行政活动与民事活动的关系

“行政是‘动态的宪法’”①，行政活动是使宪法所规定的权力与权利关系得以具体化、现实化的国家活动，行政权作为国家权力的重要内容，是与民事活动最为紧密相关的一项公权力。

1.行政活动可以促进民事活动

民事权利是社会主体的一项重要权利，民事权利的内容和实现需要国家制度条件和客观物质条件的支持，特别是市场秩序的基本架构和公共服务基础条件。民事权利并不是空中楼阁，权利行使会受到各种客观条件的限制，而这些条件的成就或阻碍的消除，凭借自然人、法人以及社会组织个体的力量是无法实现的，很多需要行政权力的介入，因此民事活动并不能完全脱离行政活动而独立存在。比如，法人成立的具体条件要依照行政法的规定，某些民事活动的前提是具有相应的行政许可，某些民事權利实现的前提需要行政确认，行政登记在某些情况下是相应民事权利成立或生效的条件等等。因此很多民事活动在现实中需要行政权介入民事关系，对民事法律关系进行必要的调整和规范，从而对民事权利的实现进行保障，促进民事关系和谐有序。

2.依法行政的根本宗旨是为人民服务

社会主义的国家性质决定了政府在行使行政权力时，要总体体现政府的服务性质，因此满足人民群众对美好生活的向往，保障民事权利的实现，既是政府的政治义务，也是政府的法律义务。

基于服务型政府的定位，依法行政要求政府行使行政权力，要综合包含对民事主体行使民事权利的尊重与容忍，不得对民事主体行使民事权利随意设置阻碍，或者增加义务;但同时，也要保护民事主体民事权利不受侵犯，并主动提供相应的服务。所以依法行政，要求行政机关既要有所为，又要有所不为，即法无授权不可为，法定责任必须为。

二、法治政府建设与民事权利保障需求之间的现实张力

（一）新时代民事权利保障需求不断增长

1.社会经济活动更加活跃

随着经济体制和政治体制改革的深入，市场成为资源配置的决定性因素，社会主体经济意识不断增强，社会经济活动更为活跃，社会经济关系更为多样。在大数据得到广泛使用的背景下，新的经济业态快速成长，新的社会交往形式层出不究，对应的民事权利需求也呈现出跨越式增长。《宪法》所确立的基本经济制度，确认的公民基本权利和义务，为增强社会经济活力提供了最根本的法律保障。而民法典的制定和颁布，则以赋予更为丰富的民事权利的形式，为社会经济活动蓬勃发展提供更为广阔的行为空间。

2.民事权利保障主观愿望在不断增长

民事权利主观愿望生长于现实的法定民事权利的基础之上，但却又高于现实法定的民事权利，成为推动现实民事权利内容不断得以丰富和拓展的强大推动力。在民事权利内容得到不断丰富的同时，对于民事权利保障的主观愿望也在不断增长。民事权利的保障，一方面有赖于权利主体的自觉行为，另一方面则有赖于国家和政府的物质支持、制度支持和国家权力干预。民法典的制度与颁布，正是国家法律制度对于社会民事权利保障主观愿望的正式回应。

（二）法治政府建设与民事权利保障需求之间的张力

1.观念上的张力

在法治政府建设的进程中，政府主体的法治观念在逐步增强，并集中反映在法治政府建设中。虽然“法无授权不可为，法定职责必须为”的行政法治原则已深入人心，但是在立法层面对政府权力“有限”的“限度”和“责任”的“宽度”，也还存在模糊认识。在实践中则反映出政府主体对于“有所为”“必须为”与“不可为”界限不清，并基于权责成本计算，从而出现踟蹰不前的保守行政的情形。而在社会层面，活跃的经济活动在观念上同样产生了更为活跃的权利保障需求，不但要求保障现实的民事权利不受非法侵害，同时还需要政府能够提供更为厚实的物质支持和更为完善的制度支持，对于公共服务提出了更高的要求。社会层面对于民事权利在主观需求层面的期望与政府主体的踟蹰保守形成了一定的紧张关系。

2.制度上的张力

对于在国家中相生相长的行政权力与民事权利的平衡与协调，在观念上存在一定的张力，在制度方面也同样存在。在行政法律制度方面，一方面更为注重明确具体行政权力行使的边界，但另一方面在对等责任的匹配上却无法做到精细化设计。在民事法律制度方面，一方面以扩充民事权利内容为己任，但另一方面对于民事权利现实的行政保障与行政法律制度缺乏严密对接。在法律制度方面存在的落差，在行政权力对民事权利的现实保障方面也形成了一定的紧张关系。

3.行为上的张力

从执法人员角度看，有的执法人员不能正确理解平等保护的内涵，在自由裁量幅度的决择上，倾向于牺牲个人利益;还有的执法人员基于个人责任后果的担忧，存在弹性执法的情况。而从具体执法对象的角度出发，最大限度地保全个人利益是应对行政执法的出发点，对民事权利行使对应的义务承担，具有趋利避害的本能反应。在对待政府提供的公共服务方面，政府限于公共财政预算，总是徐徐图之，而人民群众从民生需求出发，总是希望面面俱到。此外，行政工作人员的具体服务态度与服务程度参差不齐，与人民群众所期待的“热情”“细致”“周到”也还有很大差距。归结各类表象，实际上就是行政权力主体对于民事权利主体的行为有着义务“高线”的期待，对自己的行为则本着责任“低线”的要求，反之，民事权利主体对政府行政行为有着责任“高线”的期待，对于自己的行为则本着义务“低线”的执守。

三、保证民法典实施对加强法治政府建设提出新要求

（一）树立正确的行政法治观念

1.尊重民事权利

行政权力作为重要的国家公权力，保障人民合法利益是其职责所在。但是受长期以来的行政“管制”思维影响，行政权力对民事权利缺乏应有的尊重，虽然社会主义市场经济体制已建立多年，但是相应的行政管理思维仍滞后于经济发展的需要，在治理观念上还需要进一步转化。

因此，要以民法典的实施为抓手，推进法治政府建设，首先要转变观念，行政机关应当尊重民事主体的民事权利，依法行政既要依据行政法，也要依据民法典。只有在尊重民事权利的思想基础上，行政权力的行使者才能真正理解法治的內涵，辩证地看待公共利益与私人利益的关系，从而自觉地将规范权力与保障权利统一起来。

2.行政权力应当有所为有所不为

依法行政，建设法治政府，并不应该一味地缩减行政权力，也不应把政府或者行政权力看作是“必要的恶”，用制度规范权力行使，明确权力的权与责，是让权力去做对的事，而不是不做事。从加强社会基本公共服务建设的角度讲，还需要权力去做更多的事。

“有所为、有所不为”的行政法治原则，要求在法律允许的民事主体依意思自治即可进行的民事活动范围，行政权力不应当介入，要尊重民事主体的自主性，尊重民事权利的自由度，平等对待国家利益、社会利益和个人利益，严守“法无授权不可为”的行政法治原则。在法律规定行政机关有作为义务的情况下，行政机关必须依法作为，要保护民事权利不受侵犯，不能怠于行使职权。为了促进民事关系和谐有序，保障民事权利的高质量地实现，在高效、便民方面，行政机关还应当立足于服务型政府的定位，进行积极作为。

（二）将民法典作为依法行政的重要标尺

1.衡量行政立法的合法性与科学性

保证行政立法与民法典形成良性衔接与互动，必须回到法治的基本规则，辩证地看待权力与权利的关系。民法典作为重要的基础性法律，通过民事权利的形式综合反映了国家基本政治制度、基本经济制度在社会生活生产中的具体运行，与行政权力运行的根本目的是一致的。因此，民法典以民事权利形式为行政权力所划定的边界，在行政立法中必须得到遵守。

提高行政立法的科学化水平，就必须将保证民事权利的实现体现在具体的行政法规和地方性法规当中，保证在行政立法层面与民法典保持一致。比如类似“必须以审计结果作为对政府投资和政府投资为主的建设项目工程竣工结算依据”的行政性规定，把审计监督和合同履行捆绑在一起，对合同的意思自治进行了限制，这实际上就是通过行政立法的形式对民事权利进行了侵犯。在行政法律制度体系中，还要通过备案审查的方式，自上而下地保持统一，解决好“在行政法规层面能与民法典保持一致，但在部门规章中却与之冲突”的问题。

2.衡量行政规范性文件的规范性

由于法律法规具有一定的抽象性、原则性，因此要结合不同地区不同情况具体适用，就需要进一步细化相关条件和执行方式，因此制定颁发行政规范性文件（俗称“红头文件”），贯彻落实法律、行政法规和规章，并作为实践中行政执法具体依据的现象在社会生活中普遍存在，而其中侵犯公民民事权利的情况也普遍存在。

要切实保障民事权利，就必须提高行政规范性文件的规范性，严禁通过制发“红头文件”限缩群众的合法权益，额外增加群众义务的情况发生。因此必须明确行政职能部门在制发行政规范性文件时：一是行政权力不能随意介入人民群众的社会生活领域，不得对民事活动进行不当干预;二政府内部的行政职能部门是不能代行政府的职权，要坚持越权无效原则。三是对不同的行政关系不能进行不当链接，如不能以行政收费代替行政处罚，进行惩罚性收费等。

3.衡量行政执法的规范化程度

行政执法活动是与普通群众社会生活生产密切相关的活动，行政机关通过行政执法，与行政管理相对人发生法律关系，并产生相应的法律后果，因此行政执法领域是最易发生侵犯民事权利现象的领域。

因此以保证民法典实施为目标，就应当更加重视行政执法规范化的问题。一是要严格执行行政执法“三项制度”，以程序公正保障实体公正，提高行政公信力。二是加强行政自由裁量科学规范化的制度建设，在严格限制行政执法的自由裁量空间的同时，更要注重在兼顾公平和效率要求的基础上进行科学规范。三是在深化综合执法体制改革中，重点关注行政执法资源配置的最优化，增强行政执法的社会效益。四是还需要要进一步科学设置行政执法程序，保证执法公正，提高执法效率。

4.衡量行政争议的实质性解决程度

保护公民民事权利不受侵犯，还有赖于在发生行政争议时，行政机关能够提供切实有效的解决途径，尽快修复受到影响的民事法律关系，恢复被破坏的社会民事活动秩序。目前，行政争议纠纷多元化解决格局已经基本形成，但是行政争议的实质性解决不足，人民群众的利益诉求得不到切实地处置。

行政复议制度同时具有行政内部监督和行政救济功能，是解决行政争议的主要渠道。要保证《民法典》的实施，就迫切需要对行政复议体制进行改革，打破以往的条块分割，相对集中复议权，以行政复议的权威、高效、便民为核心目标，使大量的行政争议通过过行政复议得以实质性解决，切实保护民事权利不受侵犯。

5.衡量行政监管的有效性

在大数据时代，新的经济业态和新的经济行为方式层出不穷，民事权利的行使隨之在社会生活中衍生出越来越多的新形式，一个市场经济行为或将叠加牵连若干个民事权利，这对行政监管的针对性和有效性提出了新的挑战和要求，需要通过不断创新行政监管的方式来解决。

一是要提高智慧监管的能力，通过建立信息智能监管系统，与平台经济领域内的互联网电商平台评价系统共享数据，根据用户评价关键词的遴选，对企业进行有针对性的行政检查。二是加强信息化建设，充分利用大数据信息，通过数据建模、分析和挖掘，查找监管漏洞，为前端行政决策提供基础信息，同时还可以对行政监管对象违规违法行为进行预测，及时进行预防性监管。三是要进一步加强政府信息公开，加大数据开放力度，充分调动社会监督的力量，形成社会共治，不断创新监管方式。

注释：

①哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟，译.北京：法律出版社，2000.

参考文献：

[1]习近平.充分认识颁布实施民法典重大意义  依法更好保障人民合法权益[J].求是，2020（12）.

[2]张光博.坚持马克思主义法律观[M].长春：吉林人民出版社，2005.

[3]程燎原，王人博.权利论[M].南宁：广西师范大学出版社，2014.

[4]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟，译.北京：法律出版社，2000.

[5]王利明.法治：良法与善治[M].北京：北京大学出版社，2015.