中国建设用地监管体制机制改革探索——基于监管体制构成要素的思考

周 璞,侯华丽,柳晓娟,张 惠

中国自然资源经济研究院,北京 101149

0 引言

党的十九大报告提出“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”,2018 年自然资源部组建成立,实现了自然资源监管机构集中统一综合化设置[1]。自然资源监管体制改革,是国家赋予自然资源部的重大改革任务之一,是一场系统性、整体性、重构性变革,旨在解决要素监管不协同、央地权责不一致、监管效果不理想等问题[2]。建设用地监管体制是自然资源监管体制的核心内容,全面改革完善建设用地监管体制,将有助于打造单要素监管体制的示范样板,是推进自然资源监管体制改革的关键突破口。

建设用地监管是关乎经济社会发展的重大问题,土地资源作为重要生产要素,在我国城镇化工业化进程中发挥了不可替代的作用,但是在学术界却鲜少引起关注。目前已开展的相关研究主要集中在建设用地批后监管、土地市场动态监测监管、农村集体土地流转和入市监管、监管系统信息化建设等,多是聚焦管理实践某一环节或某一领域的探讨,其基本理论研究仍处于起步阶段,系统性研究不足。批后监管是建设用地监管中最薄弱的环节,刘芳、刘俊等多人探讨了建设用地批后监管的难点问题以及不同层级政府的监管职责和重点任务等[3-5];孙世然等人分析了市场监管激励对地方政府土地供给决策的影响[6],李文祥等人讨论了土地市场动态监测与监管系统的效用、问题和建议[7];于霞等人重点分析了农用地转建设用地审批权下放的双重影响与治理策略[8];从技术体系发展视角,王志杰等人提出了空地协同的建设用地动态监管技术模式,致力实现建设用地管理全业务、全流程的信息化监测与监管[9]。综上,本研究试图按照一般学科研究路径,从建设用地监管体系的构成要素解析出发,基于我国建设用地监管体制的发展沿革和现实需求,提出建设用地监管体制改革的系统逻辑与具体建议。

1 我国建设用地监管体制的沿革与特点

1.1 监管体制的历史沿革

从原国家土地管理局成立起,建设用地监管成为土地管理工作的核心内容之一,建设用地监管制度建设总体上可划分为基本建立、创新完善和系统健全三个阶段。历经三十余年发展,建设用地监管有效控制和查处了建设用地侵占耕地等违法违规情况,推进消化处置批而未供土地和闲置土地,督促各级政府优化审批、形成有效供给,并为推进节约集约用地、加强和改进宏观调控提供了基础数据和决策支撑。

1.1.1 监管制度基本建立阶段

在“对各地、各部门的土地利用情况进行检查、监督,查处违法占地案件” 的部门职责引领下,早期国家土地管理局开展建设用地监管工作,重点是要求各省(区、市) 人民政府全面清查各类建设用地开发利用情况。1997 年,国家责成国家土地管理局、建设部、监察部会同有关部门,建立完善土地执法监察制度,加强对土地管理的执法监督检查。1998 年修订《土地管理法》增加了“监督检查” 一章,明确县级以上人民政府原土地行政主管部门均是监督检查的主体,共同对土地所有者、使用者和管理者违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。

1.1.2 监管制度创新完善阶段

在《土地管理法》引领下,我国先后创新建立土地市场动态监测制度、国家土地督察制度、节约集约用地考核制度,以及开展土地卫片执法检查工作等,丰富完善了建设用地监管的管理体制、覆盖环节、工作内容和技术手段,进一步强化了建设用地和补充耕地监管。从2003 年起,原国土资源部推动建立土地市场动态监测制度。2006 年国家土地督察制度正式建立,设立国家土地总督察办公室并向地方派驻9 个国家土地督察局。2008 年以后,原国土资源部加强了建设用地动态监督管理,构建了建设用地 “批、供、用、补、查” 综合监管平台和合同网上填报系统,建立起部、省、市(县) 三级主体职责明确的管理体制,全面部署运行土地市场动态监测与监管系统,开通了中国土地市场网。同年,节约集约用地考核制度建立并实施,将各省级政府新增建设用地消耗情况考核结果作为下达土地利用年度计划的依据。2010 年以来,原国土资源部在全国范围内统一部署由省级主管部门组织、有关司局和督察机构联合参与的土地卫片执法检查工作,全面掌握和查处违法用地。

1.1.3 监管制度系统健全阶段

从2012 年起,原国土资源部通过试点先行,推动建立土地利用动态巡查制度,2013 年印发《关于建立土地利用动态巡查制度加强建设用地供后开发利用全程监管的通知》,建立覆盖土地利用全流程的监管“组合拳”,实现对建设用地批后开发利用的全程监管,并由部、省、市(县) 和基层四级主体共同落实监管责任。2014 年《关于推进土地节约集约利用的指导意见》进一步突出了土地利用动态巡查制度为核心的批后监管制度,突出了以实地核查为手段的建设用地督导机制,并强化了监测监管结果对各地土地供应和开发利用行为的约束祖宗用。2016 年国务院法制办发布了《国家土地督察条例(征求意见稿) 》,以期进一步规范国家土地督察工作。

1.2 现行监管体制的基本特征

为规范高效利用建设用地,我国建立了多级自然资源主管部门和自然资源督察机构共同组成、多项监督检查制度共同发挥作用的建设用地监管体制,总体上具有分级监管、行政监督、全流程监管、多目标监管等主要特征。

1.2.1 分级监管

由《土地管理法》从法理上明确赋予县级以上各级自然资源主管部门监督检查主体责任,在建设用地动态监管、动态巡查等常态化监管工作中,建立从部到省级、市县乃至基层自然资源管理部门各司其职的监督管理体制,部署周密、任务落地,确保形成良好的监管合力。

1.2.2 行政监督

建立健全以省级政府为对象的国家土地督察制度,作为一种专门性行政监督方式,充分行使政府内监督的行政权力。同时,随着近年来建设用地行政审批体制落实“放管服” 改革的逐步深化,土地督察已成为对省级政府实施“限权” 和“监督” 职能的重要监管手段。

1.2.3 全流程监管

基于长期实践经验,统筹整合相关监管工作内容,逐步形成全面监管、全程监督的综合监管体系,基本覆盖与土地发生法律关系的土地所有者、使用者以及管理者的主要行为环节。根据 《国土资源部关于加强建设用地动态监督管理的通知》(国土资发[2008] 192 号) 相关要求,建设用地综合监管主要包括 “批、供、用、补、查” 等环节(见表1)。

1.2.4 多目标管理

早期建设用地监管以土地执法监察为主要抓手,监管目标单一、侧重合法合规监管,随着分级、全程监管体制的建立健全,建设用地监管目标向目的绩效性延伸,体现出建设用地监管对生态保护、土地利用效率等目标的追求,如落实补充耕地情况已成为重要的监管内容,节约集约用地管理也充分依靠建设用地动态巡查与监管等。

表1 建设用地动态监督管理主要内容Table 1 main contents of dynamic supervision and management of construction land

2 现行建设用地监管体制评价

2.1 构成要素分析

建设用地监管体制是政府履行建设用地监管职责的组织、业务、程序、环节、人员等法定架构和运行保障,围绕由谁来监管、对什么进行监管、依据什么监管、怎样实施监管等问题而形成的规范体系[10],其构成要素主要包括监管主体、客体、依据和手段等,其关系见图1。

图1 建设用地监管体系构成要素Fig.1 elements of construction land supervision system

监管主体是公共权力的拥有者和行使者,即政府和公众,政府是直接监管主体,公众是间接但重要的监管主体[11]。在我国现行体制背景下,政府监管通常包括政府对用地主体的监管、上级政府对下级政府的监督。监管客体是监管行为直接作用和影响的对象,从横向维度包括城镇建设用地和集体建设用地,不同权属建设用地的审批和利用规则不同导致监管内容有所区别;从纵向维度包括规划、审批、利用等不同环节,各个阶段监管的目标任务存在显著区别。法律法规、制度政策、技术标准是建设用地监管的主要依据。监管手段主要包括法律、行政、经济、科技、舆论等手段。从不同监管主体作用于各类监管客体的主要监管途径看,监管体系可分为行政监管、司法监管和社会监管等多元化监管体系[12]。

2.2 构成要素评价

2.2.1 监管主体评价

从监管主体的纵向分工看,农用地转用等审批权下放对地方履行监管职责提出更高要求。地方用地监管主体责任进一步被压实,但目前地方政府尚未建立起相适应的执行和监管体系,可能带来一定风险和挑战。如部分地方政府为招商引资实行“规划跟着项目走” 而随意调整规划、违反用地计划,甚至在耕地占补平衡上弄虚作假等。用地审批权“放” 与“管”有效衔接,既是对地方履职的考验,也是自然资源督察机构面临的难题,央地权责划分有待进一步明晰。

从监管主体的横向分工看,建设项目用地的审批与批后监管涉及自然资源、发改、住建、环保等多个部门,每个部门在项目立项、审批、建设、竣工、生产等阶段均有不同审核与监管内容,但现实中仍是以自然资源主管部门为主,其他部门在批后监管过程中参与度不高,并且各部门之间信息共享渠道不畅,各自为政、互相推诿的情况时有发生。

2.2.2 监管客体评价

从监管客体的管理环节看,重前期审批、轻批后监管的现象依然普遍存在。建设项目基本建设程序完成后,监管责任主体、监管程序、监管方式及配套措施不够细致,导致建设项目用地批后监管的实施效果并不理想。土地使用者擅自改变建设规模和土地用途,不按照划拨决定书或土地出让合同要求的建设条件和标准使用土地,建设项目周期延长,土地闲置严重等违法违规事件常有发生。

从监管客体的地域空间看,农村集体建设用地监管制度亟需健全。自然资源部(原国土资源部) 已发布的建设用地监管相关文件几乎都是针对国有建设用地,对集体建设用地监管不完全适用,并且随着乡村振兴战略实施、集体经营性建设用地入市等改革推进,农村土地市场将更加活跃,规范集体建设用地监管的要求也将十分迫切。

2.2.3 监管依据评价

部分法律授权和规定仍不清晰。从新修订的《土地管理法》来看,除了自然资源主管部门和农业农村主管部门以外,并未对其他涉及用地管理的部门监管职责作出明确规定。另外,国家土地督察制度虽已正式纳入《土地管理法》,但仍未对督察机构的职责和定位作出详细规定,未对督察工作的具体内容、督察路径、工作方式、成果评价体系等进行统一规范,《国家土地督察条例》至今尚未出台。

相关制度和政策尚不完善。例如,产业转型升级发展对土地混合利用的现实需求日益突出,国家层面对新产业新业态混合用地管理的制度缺失,导致相关类型用地审核与监管缺乏依据。

土地使用标准缺乏现势性。目前沿用的土地使用标准主要是2012 年原国土资源部修订的《土地使用标准汇编》,其中部分标准已不能适应当前产业转型升级的要求,标准精细程度不够并且不能涵盖所有建设项目的类型,而集体建设用地控制标准更是“空白”。

2.2.4 监管手段评价

目前我国建设用地监管仍以传统行政监管方式为主导,监管执行效率不高。当前用地监管主要采取项目用地备案、地方动态巡查、国家土地督察、国土资源部抽查等手段,取得成效的同时执行效果也有待提升,有地方政府认识不到位、基层监管人员专业水平不高和力量不足的原因,也有考核、惩戒和激励手段不足的问题。

随着土地资源资产属性越发明显,但土地市场监督仍缺乏有效机制。尽管我部部署运行了土地市场动态监测与监管系统,但目前该系统的应用仍不够充分,填报信息的规范性、及时性有待提升。此外,工业用地供应市场化配置程度不高,土地二级市场交易规则、交易平台不健全,土地市场诚信管理体系不完善,都制约了市场监管能效的发挥。

现代科学技术应用有待深入加强。在监测监管领域,建设用地监管平台距离智能化监管还有一定距离,如无法自动识别未批先建或未供即用等地块,闲置土地监管后期仍需要人工比照影像进行排查,项目建成后是否存在擅自改变土地用途行为,主要依靠人工巡查。卫片日常执法存在时效滞后、人力物力耗费多等问题,以大数据分析、人工智能、视频融合等现代化技术为支撑的执法监督系统尚未建立。

2.2.5 监管体系评价

行政督察体系方面,土地督察派出机构辐射面广、工作量大,只能日常抽查,无法做到全面审查,为一些违法违规用地行为提供了实施空档。另外,督察机构能够执行最大的处罚是责令限期整改,执法权限低,加之与地方执法机构的协同配合程度低,难以真正制止违法违规用地行为。

基层执法监督力量相对薄弱。目前我国基层自然资源执法监督部门存在人员编制偏少、执法装备不齐全、专业素质参差不齐等问题,并且缺乏与公安、检察、法院等机关的协调配合,执法监督的共同责任机制没有落实到位。加之对土地违法行为的法律规制较轻、处罚标准偏低,执法监管的作用不能完全显现。

社会监督机制作用发挥不足。由于建设用地的政策性和技术经济特征相对比较复杂,土地供应和开发利用信息公开发布不够及时、准确,各种社会组织、人民群众对土地政策和供用地信息的掌握不全面,加之容易缺乏监督动机,在当前监管工作中尚未发挥出应有作用。

3 改革建设用地监管体制的政策建议

3.1 明晰“上下” 层级和“左右” 部门的监管职责边界

理顺自然资源内部机构的协同推进关系以及与相关部门的共同责任关系,健全纵向分级与横向分工负责相结合的管理体制。

一方面,落实“上下” 各级自然资源主管部门的监管职责。国家层面,主要加强对省级审查监管责任履行的监督,加大遥感监测和信息化管理等技术投入,突出国家级监测网络对地方的监督作用;省级层面,重在建立指导地方实施监管的行政监督、财政预算等体制和制度,加强对市县土地供应数据报部备案的审查,开展定期评价和通报;市、县层面,加强监察和执法机构建设,做好土地市场动态监测监管系统管理、开展土地利用动态巡查等工作;乡镇层面,加强法规政策培训和专业能力培养,做好实地巡查等工作。在农村土地管理制度改革基本到位后,应在村级配备土地利用监管信息员。

另一方面,建立“左右” 多部门信息共享、协同合作的监管机制。实行“谁主张、谁监管” 的多部门联动管理模式,从源头、过程和结果等各个阶段压实各部门监管责任,优化各部门监管环节和流程衔接,并实时共享监管信息,形成监管合力。如自然资源部门重点对项目供应、开工、竣工、闲置等进行监管;财政部门负责土地出让金缴纳监管;住建部门主要对项目用地的容积率、建筑密度、绿地率及行政办公用地比例进行审核与监管;发改、工信和税务部门重点对项目的产业类型合规性、固定资产投资强度、亩均产出和税收等效益指标进行审核与监管;农业农村部门负责补充耕地质量评定等。

3.2 完善重点对象、重点环节和重点领域的监管体制

改革和完善现行建设用地监管的薄弱环节、薄弱地域。

一方面,强化城镇建设用地尤其是产业用地的批后监管。健全建设用地批后公示、用地监管警示提醒、开工竣工申报、“双合同” 监管、履约保证金、土地证书年检等各项制度,完善批后监管信息系统建设与运用,重点加强地方政府尤其是基层自然资源主管部门的治理能力,完善部门配合考核机制、履约评价等配套执行机制。

另一方面,建立健全农村集体经营性建设用地入市监管制度。参照国有土地交易制度探索建立集体土地入市的交易规则和服务监管等制度规范,明确县级有关部门、镇(街)、村级监管责任主体及相应职责;建立项目监管协议制度,由集体经济组织、入市开发主体与镇政府(街道办事处) 签订项目监管协议,明确用地供后的履约条件,并建立履约保证金制度;健全农村集体资产交易管理平台,明确集体经营性建设用地入市必须在平台上进行公开交易。

3.3 完善法律法规、制度和标准等监管依据

健全由法律法规、部门规章、规范性文件和行业标准等构成的监管法规制度体系。

首先,健全建设用地监管法律法规。明确其他部门参与用地监管的法律职责,出台各部门参与用地审批与监管的内容和程序性规定。结合农村土地“三块地” 改革进展,适时制定农村集体建设用地审批与监管的实施细则,对监管主体、客体、职责、方式等作出明确规定。推动《自然资源督察条例》出台,对督察内容、督察路径、工作方式等进行统一规范。

其次,完善用地准入管理和用地标准管理。按照国务院实施市场准入负面清单制度的有关精神,充分衔接《产业结构调整指导目录》和《政府核准的投资项目目录》,及时修订禁、限用地项目录及划拨用地目录。完善土地使用标准体系,制修订公共管理和公共服务、工业、交通运输、公用设施项目建设用地控制标准,并鼓励地方完善和出台土地使用标准,确保事前规范准入和用地审核全覆盖。

再者,重点完善存量建设用地精细化管理。健全完善增存挂钩机制,完善批而未用和闲置土地处置机制。完善低效用地认定和退出机制,完善支持低效工业用地企业主动腾退、依约退出、政府回购等政策。尽快完善对建设用地用途转换管理的具体化、操作化管理办法。

3.4 创新经济、行政、科技等监管方式和手段

综合运用经济、行政、科技等各种手段,加强源头、过程和结果监管并形成规范体系。

首先,充分运用经济监管手段,实现秩序和活力的统一。重点完善市场准入、市场秩序和市场价格监管机制,尤其是加强对土地二级交易市场的监管,要充分发挥土地市场动态监测与监管系统的作用,实现省、地、市及县各级全覆盖。同时,加快推进自然资源领域信用体系建设,加快建设用地监管平台与公共信用信息服务平台的对接,对纳入“黑名单” 的用地企业实施多部门联合惩戒。

其次,强化用地主体和监管主体绩效考核与应用,确保各项制度有效落实。除了健全各项行政监管制度以外,更重要的是提高执行效能。一方面,构建用地主体节约集约利用水平评价体系,完善开发区、工程建设项目节约集约用地考评体系等,为地方实施监管提供统一标准;另一方面,构建用地监管绩效评价体系,加强评价结果与国土空间规划新增指标、土地利用年度计划指标、开发区扩区升级、政府效能目标考核等制度的衔接,激励地方对用地监管的重视。

再者,加强技术手段创新,提升监管能力现代化水平。充分利用大数据、人工智能、区块链等现代科技手段,提高建设用地监管信息系统的精准化、智能化水平。如,运用大数据分析技术对相关核心监管指标进行科学预测,通过人工智能方法实现闲置土地预判、违法用地自动识别,运用区块链技术实现批后土地利用情况全过程追踪,积极推行移动监管、远程监管等非现场监管,提高执法效能、降低监管成本。

3.5 健全行政督察、执法监督和社会监督等多元监督体系

健全多元监督体系,建立各类监督体系之间的有机内在联系,提升监督实施效果。

首先,健全自然资源督察体系,推进土地督察向纵深发展。在土地审批权下放和农村土地制度改革背景下,应重点督察省级政府自然资源管理主体责任履行情况,确保地方政府对承接的审批权接得住、管得好,加大对广大农村地区建设用地的监督。深化融合例行督察、日常督察、专项督察等核心业务,聚焦区域热点、敏感问题开展因地施策。强化督察问责力度,探索建立移交移送制度,增强对违法违规用地行为的威慑力。

其次,重点完善基层执法监察,强化督察和执法力量统筹协调。明确地方政府作为用地监管责任主体,健全共同责任机制,加强规划、建设、城管等部门联动巡查和执法。提升基层执法人员综合素质和执法权力,充分利用“一张图” 信息资源和卫片、航片,增强土地巡查和执法监察能效。加强自然资源督察机构和土地执法监察、规划执法督察的统筹协调,形成强大合力。

最后,提高社会监督效能,作为政府监管的有效补充。进一步扩大土地市场信息公开力度,各地应将年度土地供应计划、土地出让、划拨供地的信息、成交情况和开发利用信息等上报至土地市场动态监测与监管系统,在网络上及时、准确公开发布,接受社会和广大群众的监督。对农村集体经营性建设用地入市监管,更应积极调动广大村民参与监督,既要通过法规和政策宣讲提高群众认知,又要畅通投诉举报平台、热线等渠道。